财会监督转型：基于财政视角的思考

尚所林

（云南开放大学，云南 昆明 650500）

一、财会监督的内涵、外延及地位

从法律层面看，《会计法》确立了政府监督、社会监督、内部监督“三位一体”的会计监督体系。重点是从规范会计核算行为、保证会计资料真实完整、维护市场经济秩序三个角度对会计监督进行规范。《预算法》明确了人大监督、财政监督及审计监督的职能职责。[1]重点是从规范政府收支行为、强化预算约束、加强对预算的管理和监督三个角度对监督体系进行制度安排。因此，财会监督实质上是依据《会计法》、《预算法》等财会法规对财政、财务、会计行为各种监督活动的统称。在内容和层次上包括财政监督、财务监督、会计监督。[2]监督主体主要有人大、审计、财政和行业主管部门。从狭义上分析，财会监督主要是指以财政部门为主体的财政监督活动。

财政监督，主要指监督财税法规和政策执行情况以及预算管理中的特定事项。一般包括财政一般收支预算业务、政府性资金预算业务、国有资本金预算业务、社保资金预算业务、财政国库业务；政府采购制度执行情况、行政事业单位国有资产管理规章制度执行情况；财政经济发展支出、国有资产保值增值情况、政府性投资项目的财政拨款、行政事业性收费，公益性彩票资金等。财务监督，主要指通过设计制定财务制度的方法及手段监督经济业务。一般包括基建财务制度、事业单位财务制度、企业财务制度、基金财务制度、科研事业单位财务制度等。会计监督，主要指依据会计法，通过会计确认、记录、计量及报告方法及手段监督和规范会计行为，确保会计信息质量等。

财政监督偏重宏观视角，强调法规层面，顶层设计，关口前移。财务监督偏重中观视角，强调全方位，全过程，无死角。会计监督偏重微观视角，强调资料真实，核算准确，信息完整。正确处理好财政监督、财务监督、会计监督的关系，即处理好宏观、中观和微观的关系，在财政监督的过程中，应该嵌入财务监督、会计监督的方法，提高财政监督成效和质量；在财务监督、会计监督过程中，应注重财政监督的方针政策，确保财经法规和财税政策落实有效。[3]

财会监督首次从国家层面正式提出，具有较强的时代意义。[4]财会监督是党和国家监督体系中最基础的监督方式，是坚持和完善党和国家监督体系的进一步发展，与其它监督方式一起构成党和国家监督体系，共同推进国家治理体系和治理能力现代化。

二、财政监督转型的紧迫性

（一）建立现代财政制度，提升财政治理能力的迫切要求

从财政部门监督体制来看，经历了财政驻厂员制度、财政监察专职机构、财税“大检查办公室”、财政监督检查局等体制变革。随着社会经济和财政管理的不断发展以及国家治理能力的需要，对财政监督制度提出了新的要求。2014年，中央提出在2020年基本建立现代财政制度。党的十八大提出“加强对政府全口径预决算的审查和监督”，明确了财政监督改革的总体方向。为切实发挥财政监督在推进财税体制改革中的作用，2014年，财政部对监督检查局的职能职责做出进一步调整，从以财政、税务、财务大检查工作为主扩展到会计信息质量和注册会计师行业执业质量监督检查，财政系统及财政部门内部各单位执行财政法规、政策、制度和预算的执行情况监督检查等。党的十九大提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”，要求财政监督部门要增强绩效监督意识，注重绩效效果监督，提升财政治理能力。党的十九届四中全会精神和习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上的重要讲话精神，对财政监督明确新思路、履行新职能、奋发新作为赋予了重要的理论和政策指导。

（二）建立法治财政体制，提高依法依规监督的迫切要求

依法行政、依法监督是财政监督的准绳。近几年我国财政监督体系的法治化建设取得了长足的进展，逐渐形成以《预算法》、《会计法》、《政府采购法》、《行政事业单位国有资产管理条例》、《财政违法行为处罚处分条例》等一系列法律法规构成的监督法规制度体系。专门针对财政监督的立法工作也迅速发展。2012年财政部审议颁布实施了《财政部门监督办法》，这是第一部规范全国财政部门监督行为的综合性规章制度。此外，湖南、四川、江苏等省经人大批准以地方性立法形式出台了《财政监督条例》。河北、湖北、海南等省以政府性规章形式出台《财政监督办法》，河南以省政府令形式出台《财政监督办法》。《财政监督条例》和《财政监督办法》明确了财政监督具体范围、内容和职责等事项，理顺了财政部门和监督对象的责任，财政监督工作的法制保障得到逐步完善加强。2019年，《中央编办关于财政部派出机构设置有关事项的通知》和《财政部各地监管局工作职能细化规定》等规定，进一步明确了财政监督职能。

（三）建立目标导向机制，聚焦财政监督目标的迫切要求

财政监督的主要目标是保障财政政策执行、严格预算管理、严肃财经纪律、维护财经秩序、防范和化解财政风险和预防治理腐败等。[1]在新形势下，对财政监督目标提出了更高要求，要“靶向定位、精准作为”。具体而言，财会监督要更好地保障各项财政政策的执行，更好地促进规范预算管理，更好地确保财政资金安全，更好地科学评定财政资金使用绩效。党的十八届三中全会，财政作为国家治理的基础和重要支柱使财政监督的目标上升到了更高的层次。党的十九届四中全会，对推进国家治理体系和治理能力现代化作出重大战略部署。财政监督应按照公共管理标准，不断适应加强财政管理，提升公共管理水平进而达到促进国家治理体系现代化的目标要求。

（四）理清政府职能调整，适应财政监督范围内容不断拓展的迫切要求

中央机构改革的《方案》出台后，财政部的中央预算执行情况和其它财政收支情况的监督检查的职责被划入审计署，财会监督改变了传统的收入、支出、会计、内部监督“四大块主线”，财政监督传统的收入和支出两大主线不再是重点，财政监督业务在原有会计监督、财政内控体系建设等传统业务的基础上，向推动党中央方针政策和决策部署在属地贯彻落实、属地经济财政运行情况的调查研究、防止属地出现债务风险、财政部门自身和财政系统内部监督拓展，向防范化解属地财政金融风险、提升财政资源配置效率和财政资金绩效、规范提高会计信息质量和执业水平监督延伸。此外，财政监督在内容和方式上也在不断拓展。从广义的财政监督内容看，政府全口径预算监督、预算编制监督、预决算监督等相继纳入财政监督范围，对财政支出的规范性监督管理向对资金使用的绩效监督管理转变。

三、财政监督转型的视角

（一）以政治站位为导向，实现“从治标向治本”转型

要站在建立现代财政制度、落实从严治党要求、完善党和国家监督体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，审视财政监督的政治定位。[5]财政部门所有的业务都是贯彻落实党的决策部署的具体行动，财会监督作为党和国家监督体系的一种重要方式，要加强与党内监督等其他9种监督方式的深度融合，增强监督政策的协同性以及监督效果的有效性。财政监督是建立现代财政制度的重要基础，可以通过调研经济财政运行情况，为加快建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度奠定基础。财政监督要以党章为遵循维护党纪党规，切实规范财政财务管理，严肃财经纪律，维护财经秩序，提高资金使用的规范化合法化科学化水平，为经济社会发展提供有力保障。财政监督要以财税体制改革为突破口，加大调查研究和监督检查力度，以推进实施预算绩效管理为抓手，提高财政资金使用效益，从而形成对政府支出规模和国家治理成本的有效控制，推动国家治理体系建设和治理能力提升。

（二）以大局中心为导向，实现“从被动向主动”转型

“被动型”与“主动型”财政监督的区别主要体现在工作理念与态度上。“被动型”以完成任务为工作导向，与此对应的财政监督工作主要依靠单纯的复制模式，使财政监督部门工作人员形成工作“惰性”，难以创新监督工作的思维与方式，导致日常管理水平与业务水平难以实现突破。“主动型”要求财政监督部门及人员发挥主观能动性，全面准确把握监督工作方向。“主动型”财政监督有助于发挥监督作为“推进器”的功能。为实现从“被动型”向“主动型”的转变，财政部门必须从工作思路、工作方法和工作流程上，紧紧围绕财政中心工作，研究财税体制改革的要求，主动融入财税体制改革的各项工作中。在工作思路上，突出整体全面，将“点状”思维模式转变为着眼全局性的“整体”思维模式，加强对财政整体工作的全面性认识。在工作方法上，重视调查研究，通过调查研究发掘深层次的问题，不断完善制度，跳出过去“屡查屡犯、屡犯屡查”的局面。在工作流程上，强化制度规范，流程管理，建立不相容岗位相分离制度，确保财政资金的安全和财政政策的落实。

（三）以过程管控为导向，实现“从检查向管理”转型

“管理型”财政监督强调对财政运行的同步监督，主要体现在对预算执行监督的连续性和时效性以及对财政工作的事前和事中管理。“管理型”监督相对于“检查型”监督而言，监督活动渗透在财政活动的所有业务及业务的所有环节。[6]建立“管理型”的监督机制有助于解决财政管理粗放的问题，能够督促各项财政政策的落实，堵塞财政收支管理方面的漏洞，及时纠正和处理违法违纪行为，从源头铲除滋生腐败的土壤和温床。因此，财政监督应通过流程嵌入，构建事前、事中和事后相结合的监督节点，实现财政主体业务的流程监督，发挥监督作为“预警器”、“纠偏器”的功能。

（四）以绩效管理为导向，实现“从直线向立体”转型

“直线型”财政监督是指财政监督部门在单一维度上对财政工作进行监管，主要从日常业务中进行监督管理，模式较为单一，监管工作不具有系统性。“立体型”财政监督是指“立法主体+行政主体+社会主体”的多主体、多层级、多元化的监督模式。目前，我国财政监督正由行政型监督为主的单一主体监督向多主体、立体型监督发展，通过建立起人大、审计、财政、社会中介机构等多层次的监督体系，合理划分各监督主体的职责权限，将财政监督机构与被监督部门相分离，增强监督工作的独立性，提高监督效能。实现“直线型”财政监督向“立体型”财政监督的转型要改变单项监督检查多、非常规性监督检查多、资金业务监督检查多的状况，增加重要财政政策制度落实情况监督检查的比重，拓展监督范围，强化监督主业，确立“监督部门着重专项检查、突击检查、绩效检查，业务部门负责日常监控”的监督工作模式，真正形成多角度，全方位的财会监督检查机制，确保财政管理各项工作顺利开展。构建以财政业务及财政政策制度为“横向坐标轴”，以财政部门和预算单位为“纵向坐标轴”，以资金去向为主线的“立体型”财会监督工作模式。

（五）以法治思维为导向，实现“从行政向立法”转型

行政型监督主要表现为以财政部门为主要监督主体的监督，立法型监督主要表现为以人民代表大会为主要监督主体的监督。[7]2015年以来，根据《预算法》以及党的十八大对加强人大预算审查监督工作的新的要求，广西、浙江、云南、重庆等多省市相继修订了地方《预算审查监督条例》，对地方立法机关更好履行政府预算的审查监督职能做了进一步明确和规范，强化了立法型监督模式，同时为财政部门监督职能内涵的进一步丰富、外延的进一步拓展提供了空间，创造了条件。按照国务院机构改革方向，我国正在构建以“行政+立法”为主，以人大，财政部门和审计部门为主要监督主体，职责清晰、分工明确的“法治型”财政监督体制。[8]2019年，财政部《关于统筹规范财政督查检查考核工作的通知》强调要强化法治思维，树牢法治意识，坚持依法依规开展财政监督。

四、财政监督转型的对策建议

（一）界定财政监督新职能，理清财政监督思路

按照国务院机构改革方向，财政部门原有监督职责缩减后，主要还有财政部门内部控制管理、内部审计，财经纪律执行情况监督检查等六个方面。作为财政部门专职监督机构，其职能职责的界定应当按照“强化原有职能，优化新增职能”的原则，针对财政监督薄弱环节，强化内部控制、重大财政政策执行等原有职责；结合财政体制改革的主要内容和财政管理的关键领域，进一步探索预算编制、预算支出绩效管理监督等新增职责。[9]在清晰界定财政监督职责的基础上，财政部门专职监督机构要以服务本地区财政改革与发展需要为导向，围绕财政主体业务和重要财政政策制度执行，确定地方财政监督工作思路，在完成上级布置任务的基础上，对内强化“嵌入式”监督，强化重要财政政策制度执行监督，提升财政管理水平；对外大力拓展财政监督范围和内容，增强工作的系统性、整体性和计划性，发挥财政监督助力财税体制改革的重要功能。

（二）拓展财政监督新领域，促进财政监督转型

财政部门监督检查机构在强化提升现有职能职责的基础上，应重点从财政绩效管理监督和预算编制监督两个方面拓展财政监督工作领域，促进财政监督转型。第一，财政绩效监督是指财政部门以提高财政资金分配与使用绩效为目的，将财政监督的注意力从财政支出合规性监督向绩效性方向延伸，对政府和预算部门财政管理活动过程及结果进行的客观、公正的制约和反馈，从而不断优化绩效标准，落实绩效责任，实现绩效目标。财政绩效监督是完善财政管理的重要内容，是财政支出管理活动的深化与延伸，是财政监督工作的重要发展方向。[10]第二，从财政预算管理活动的过程看，包括编制、审议、执行和监督四个阶段，其中预算编制是整个预算过程的起点和基础，是直接影响财政预算执行结果的首要环节，而预算编制监督是预算编制的有力保障，是财政监督工作重要的拓展领域。除此之外，财政监督机构还需要建立完善审计配合联络工作机制，加强与审计部门的沟通联系，积极配合审计部门履行预算执行和其它财政收支审计与监督职能，努力构建财政监督“抓两头、控中间”的工作格局。[11]

（三）转变财政监督新思维，创新监督工作模式

财政监督工作要在发现问题、报告问题的基础上，更加注重发掘问题成因、提出整改要求、跟踪整改情况、运用检查结果，形成“链条式”的工作模式。财政监督工作要在做好本级财政监督的基础上更加注重对基层业务的指导督促，在做好财政系统财政监督的基础上更加注重对预算单位执行财经纪律、财政管理制度等方面的监督检查，形成“条块结合”的工作模式。财政监督工作要更加注重运用信息化手段，通过在财政部门预算编审、资金管理、政府采购、行政许可等业务流程系统中嵌入节点，逐步实现财政监督对财政主体业务的全覆盖，形成“点面结合”的工作模式。

（四）加强财政监督队伍建设，提供组织和人才保障

财政监督法律制度和财政监督队伍，是共同构成财政部门履行财政监督职能的重要保障措施。财政监督队伍的政治性、专业性、稳定性是影响财政监督有效实施的重要因素。新时代，财政监督的内容、范围、方式、手段都发生了极大的变化，对财政监督人员法律、财政、数据处理、信息维护等综合素质的要求非常高。因此，财政监督队伍建设应从加强财政监督领导班子建设和注重培养财政监督专业人才两个方面着手。具体而言，选人、用人时要坚持好干部标准，把政治领悟力，政治判断力，政治执行力强，政治站位高，综合素质高的人员吸收到财政监督队伍；加强财政监督人员后续教育培训，通过不断开展政策、法律、业务、技能等方面的培训来提高监督人员的履职水平及从业能力。