农村集体“三资”合同管理存在的问题及改进措施

黄菊英

(福建省尤溪县城关镇人民政府， 福建 尤溪 365100)

合同是村集体经济组织对内对外开展各项交易的主要形式，是保证市场经济有序发展的重要手段。在村级经济组织活动过程中，合同管理作为资源、资产、资金“三资”管理的重要组成部分，是实现降低建设项目成本、防止出现经济纠纷、保质保量完成项目工作、提高村集体经济收益的有效途径。进一步加强合同的管理，建立符合本村实际的合同管理办法，是提高村集体“三资”管理水平的基础性工作。2021年5月，为健全完善农村集体“三资”监管长效机制，防止集体资产流失，切实维护农民群众利益，福建省农业农村厅发布《印发〈关于开展农村集体“三资”监管专项整治工作方案〉的通知》[1](闽农政改函〔2021〕347号)，提出整治集体经济合同不规范、非法侵占集体资金资产资源和集体“三资”管理制度不健全问题。基于此，尤溪县城关镇对当地9个村集体经济组织和1个经济合作社开展了农村集体“三资”监管专项整治工作，发现其中存在合同管理问题。为此，对存在的相关问题及其成因进行分析，并提出改进措施，以期为加强当地农村集体“三资”合同管理，提升“三资”管理水平，促进农村集体经济规范化管理、防止集体资产流失、维护农民群众切身利益和巩固提升集体经济发展成果提供参考。

1 存在的问题

1.1 各类经济合同不规范

结合2018—2020年度村级换届经济责任审计，初步清理了集体经济组织多年来签订的各类经济合同，发现部分合同的一般规定、合同的内容约定事项、合同效力、合同中所列免责条款、合同履行的约定、合同的保全措施、合同纠纷处理办法等方面存在违规问题，部分合同显失公平、未经民主程序通过；有的合同签约日期空白、未签章、审核意见日期与合同文本上的签字日期不吻合，如有1个村的山场造林抚育合同日期未写全。

1.2 合同管理履行不到位

本次农村集体“三资”管理问题的专项整治工作中，共审查发包合同143份，合同总金额229.5万元。其中5份合同的租金未及时催缴收取，涉及金额达5.19万元。同时存在违规支付款项导致集体资产被非法侵占的现象，如有1个村的路灯维修合同协议规定每半年付款1次，调查发现实际在1年内付款5次。

1.3 资金收支未按合同约定管理

村集体各项收入未做到应收尽收，对收入款项等租金收入，有的村未及时收取，对逾期超过3个月的款项村集体未发函催收，如有1个村的2笔租金未及时收取。村集体的各项支出绝大部分都能按合同取得合法的原始凭据，但仍存在外来原始凭证支出未严格按照《尤溪县村集体财务管理和会计委托代理制度》(尤政办〔2018〕97号)规定和合同管理的程序进行报支。对上级争取到的项目资金，在个别项目上个别村不按合同约定执行，在项目预决算、验收和工程量复核结果等方面部分存在未按规定的合同管理办法执行。村小型建设等零星项目未严格执行招投标管理制度，招投标建设项目的材料归档与项目造册登记工作不规范，合同存续存在漏洞，有的甚至通过拆分项目以规避招投标，将一份合同拆分若干个合同。如有1个村的造林抚育工程总金额超5万元需进行招投标，为规避招投标，该村将一大林班分成多个小林班(每小班费用不超5万元)。

2 问题产生的原因

一是合同决策者的法律意识淡薄、审查不严，在关键细节上疏忽大意，同时无专业人员指导，而其他参与者责任心不强、工作不严谨，导致村集体组织签订有瑕疵的合同。其次，由于对合同未合理分类管理，使合同使用者对合同的签订、履行情况、合同纠纷处理都处于无序状态。第三，在合同收款付款审核环节上，对于付款是否需经过村民代表大会或村两委会审核、是否已经审核、合同中的具体协议约定情况都不知晓。第四，对合同进展情况、收付款到位情况、合同到期时点等细节把握不清，不能准确预测近期可能发生的收支项目。

二是村集体组织缺乏有效合同管理制度，有的村虽然建立了相关制度但执行不到位，在清产核资、离任审计、专项审计等活动过程中未严格按照合同管理各项法规执行，另外，村干部顾忌人际关系，对应收款项未做到应收尽收，处理相关的合同违规问题力量薄弱。

三是村集体财务收入管理不规范，资源性资产、财产物资管理流于形式；集体资产年末清查、经济合同档案管理制度不健全，“三资”登记、保管、使用和处置未严格按照农村集体产权制度改革工作规范指引操作。村集体财务审计发现问题后，在移交问题、定期向上级通报及责任追究查处等制度落实不到位，资产资源在出售发包、公开租赁、流转、投资入股等过程中存在漏洞，另外村级财务只公开村账镇代理部分报表数据，完整性和全面性不足。

3 改进措施

一是在程序管理上，以加强村集体经济合同管理为着重点，认真贯彻落实《中华人民共和国民法典》(合同篇)、《农村集体经济组织示范章程(试行)》(农政改发〔2020〕5号)[2]、《福建省村集体财务管理条例》[3]等有关法律法规。坚持以保护合同当事人合法权益的原则，兼顾国家集体个人利益，依法依规执行“四议两公开”民主决策程序，对准备签订的合同内容、合同相对方主体地位的资格(是否为自然人、是否是公司内部职能机构或分支机构、是否超出了委托代理范围等)资质、合同标的、合同实现的可能性、合同条款约定等重要事项进行讨论审议，公开结果，同时要求合同签订、补充条款时尽量约定采用书面形式，避免其他形式合同，对无效合同和争议合同进行纠正并重新协商签订。对授权委托签订的合同，必须取得委托代理授权书面形式的材料，同时核对授权委托书上是否已经载明了代理事项的名称、事项、权限、期限四个必备要素，检查被代理人是否已签名或盖章，严格把关印章的使用。

二是在制度保障上，首先应提高合同管理人员素质，任用有合同综合管理技能的人员，鼓励其通过学习与培训更新知识，建立完善合同管理岗位责任制，合同实行专人负责管理。其次，完善合同档案资料管理，建立劳务合同、工程合同、租赁合同、采购合同、转让合同等分类管理台账，分别记载合同编号、签订日期、合同名称及标的、合同相对方、业务经办人、合同记载完成日期、合同价款、已收已付金额、实际完成情况、付款方式等情况，每季度滚动更新集体资产资源合同管理兑现情况，并在村务公开栏公布，接受村民、社会、行业主管部门监督。第三，对村级合同管理的长期性应有清晰的认识，如现行政策中对耕地、草地、林地承包期的有关规定。第四，制定严格的责任追究制度，对村干部利用职权、徇私舞弊行为造成经济损失的，向监察委员会举报，根据情节轻重，依法追究相关人员党纪、法律责任。另外，加强村集体经济财务管理，推动农村集体“三资”监管制度化、规范化。