地方高校章程实施的问题与对策

于双媛

(鞍山师范学院 发展规划与质量监督处,辽宁 鞍山 114007)

高校章程作为大学内部治理的根本遵循，在现代大学制度建设中处于龙头地位。它是依法治国大环境下全面推进依法治校的客观需要，更是赋予高校作为独立法人所应有的自主办学、自我发展、自我管理、自我监督等权力的重要依据，在界定、调整高校内外各利益主体间权利义务关系的同时，起着“上承”高等教育法律法规、“下接”学校内部规章制度的桥梁作用。自教育部针对各高校全面提出章程制定的要求以来，大学章程建设中的制定环节无论是在理论研究层面还是在实际行动中都取得了重大突破。但若只有章程的制定，没有后续的实施将抽象的文本规范转化为具体的行为活动，章程建设这项工程就只是空中楼阁[1]，实现高校治理体系和治理能力的现代化也仅是纸上谈兵。因此，聚焦地方高校章程实施阶段的问题，积极寻找对策，破除障碍，对实现章程目的和加速高校发展十分必要。

一、贯彻实施高校章程的重要意义

高校章程在制定颁布以后具体落实之前，都只是静置在纸面上的符号。“法的实施是一个过程”[2]，若要使章程发挥出具有生命力的动态效用，还需要经过实施的过程将依法自主办学、科学有效管理的抽象意图转变成具体的规范化行为，从而实现高校章程建设的初衷。章程的制定承载着高校举办者和管理者等多方利益主体间的权利博弈，它用条例文本的形式梳理出现代大学治理体系和治理结构背后的法律关系，树立起政府与高校、行政与学术间的权力边界。实施高校章程能在顺应这种关系导向的情况下，通过系统完备的规章制度、科学合理的权力配置、浓郁深厚的法治文化氛围，引导教育关系主体将章程的目标价值内化为思想共识，外化为自觉行动，并实现对政府行为、高校办学行为、科研行为、教师教学行为以及学生个体行为的指引、评价、预测和惩罚等作用[3]。地方高校在实施章程的过程中，还能以学校政策和细化的制度条例等实体性规范和程序性规范，逐步推进信息公开，保障广大教职工和学生对与自身权益相关事务的知情权以及参与民主管理和民主监督的权利；以多元化的矛盾纠纷解决机制和权益救济制度，促进行为正义和结果正义。2018年，习近平总书记在全国教育大会上的讲话提到了“要全面深化教育领域综合改革，增强教育改革的系统性、整体性、协同性。”从当下形势看，构建现代大学治理体系，把握高等教育综合改革各环节和各要素间的关联度和耦合度，需要通过地方高校章程的有力实施来突破改革发展的瓶颈。

二、地方高校章程实施面临的主要问题

(一)政府行政权与高校办学自主权界限不明

教育部31号令《高等学校章程制定暂行办法》规定，地方高校章程由省级教育行政部门核准。可见，政府在高校治理中扮演着举办者和管理者的角色。尽管经济体制的转型让政府迈出了向高校赋能还权的第一步，但受历史制度惯性和行为主体认知习惯等因素影响[4]，权力下放还不到位，很多高校自身也保留着事事依靠政府拍板、一切等待上级指示的传统思维习惯。政府行政权与高校办学自主权的界限长期处于模糊不清的状态，章程作为大学治理的“软法”，更是很少碰触权力分野的本质，粗略的章程制度规范使得章程的实施难以把握具体的操作尺度，加之部分政府职员的权力边界意识淡薄，对有限权力认知不足，在对教育事业进行组织领导和管理的过程中，不可避免地会对高校的教学、科研、学科专业设置调整、招生、评聘以及对外科技文化交流等办学自主权产生钳制，弱化章程的实施环境，抑制地方高校发展的内生动力。

(二)章程建设质量不高、成效不彰

高校章程的实施是章程中的规定从文本走进现实，从应然转变成实然的过程。高校章程文本自身的质量是影响章程实施效果的首要因素。虽然自《高等学校章程制定暂行办法》颁布实行以来，各高校对于章程建设工作的探索已接近十年之久，但现代大学制度建设尚在起步阶段，处于现代大学制度体系核心地位的章程本身也存在诸多问题。首先是章程文本内容脱离学校和地方实际。不少高校在制定章程时没有考虑到学校自身的发展现状和地方经济社会的发展需求，为了“达到”教育部要求，采取拿来主义，内容重复度高，缺乏对办学特色的凝练和思考。其次是不够重视章程制定、修改完善和实施中的程序性问题。程序正义是实体正义的前提，也是教育民主和公正的内在要求。但现实中，这些程序性规定很少且过于概括抽象。除此之外，章程的法律地位和法律效力还不明晰。没有国家强制力作为后盾，章程的权威性和执行力都被大大削减，章程实施难以收获预期效果。

(三)师生缺乏章程意识，对章程的认知和接受有限

高校章程实施内生动力不足的一个主要原因是学校师生普遍缺乏理性的章程意识，对章程价值的认知有限，对章程在落实高校办学自主权、完善高校治理结构、提升高校治理水平中的基石地位和重要作用的认可度和接受度比较低。通过分析各地方高校章程的制定和执行落实情况，可以发现，尽管章程中明确了师生的主体地位和师生员工参与民主管理的主要形式和基本途径，但现实中，这些机构或群体的职权和影响力会因为自我职能认识不够或者学校行政权的压制而受到削减[5]。在章程的制定实施工作中，师生很少有话语权，意见和建议经常被漠视[6]，加之学校缺乏对章程的有效宣传和推广，长此以往，师生对章程文本的规定漠不关心，对章程实施的意义难以形成共识，这些都成为地方高校章程实施道路上的阻碍。

(四)章程实施尚无系统有效的监督体系作保障

为有效实现章程制定之初被设定的目标，要对高校章程的实施情况加以监控，及时发现并纠正实施过程中可能出现的执行流于形式、落实不到位等问题。从目前我国地方高校章程的建设现状来看，章程的落实尚无系统有效的监督体系作为保障。在外部监督方面，政府教育主管部门大多没有专设的监督机构对高校章程的实行情况进行专项督导检查；在内部监督方面，也存在监督环节薄弱、监督不力的问题。比如，学校领导层对推动章程实施一直没有给予充分的重视。在以行政权为主导的学校管理体制内，重大事项的决策依据往往是校级领导的意愿，缺少遵章办学的制度环境。另外，高校各职能部门中要么没有独立的章程实施监督机构设置，要么对于监督主体的责任、监督的内容、形式和程序没有做出详尽的规定[7]。离开了监督的执行永远发挥不了章程应有的效用。

三、推动地方高校章程实施的对策建议

(一)明晰政府与高校权力边界，创造良好的实施环境

为了给高校章程创造一个良好的实施环境，首先要划清政府教育主管部门和地方高校间的权责边界，进一步下放高校自主权，减少政府对高校事务的干涉。政府管理权的行使应主要体现在办学质量的监督保障、教学科研工作的经费投入、促进教育公平和避免资源浪费等宏观调控的领域，止步于高校内部具体微观事务的自治。同时，高校要明确章程实施的主体责任和校内各职能机构的职责界定，方便形成章程实施的合力。高校办学治理中的权力配置越合理、权力架构越清晰、权力规定越详细，越有助于平衡学校内外部治理结构中多方利益主体之间的权利，高校章程的执行效率就越高。另外，高校自身也要更新治校理念，破除文化环境的制约，调动学校管理者和师生员工参与章程建设的积极性和自觉性，养成依“章”办学、照“章”办事的思维习惯，全面推进章程的实施。

(二)加强高校章程建设，提升章程文本质量

高校在进行章程建设时，应以严谨认真的态度制定章程文本，提高章程文本质量。在充分考察调研学校和地方发展情况的基础上，挖掘并总结出符合学校发展实际的办学特色，加强学校的社会服务功能，并通过章程的实施将独特的办学优势发挥出来，让学校能够主动融入地方经济社会主战场。高校章程建设工作并非一劳永逸之事，要通过完善细化且公正透明的制定、修改和实施程序，保证章程的建立和运行符合国家教育法律法规、章程的实施具有现实可操作性，并能顺应高等教育发展形势，与时俱进、变革创新，为依法自主办学提供根本性依据。鉴于高校章程尴尬的法律地位和法律效力，建议尽快颁布具备现实法律效力的法律法规，以法律的形式明确章程的地位和效力，对其制定和修改进行法律上的约束和指导[8]，帮助树立章程权威，提升章程的执行力和实施实效。

(三)牢固树立章程意识，提高章程认可程度

高校领导层要提高对章程的认识，行使高校权力时严格按照法律和章程的规定，避免僭越法的边界，制约师生的决策权和管理权。教师和学生作为章程的权益主体，要深刻认识到章程赋予他们权利，回应他们的诉求，并在制度和程序上予以权益保障。要明白章程与自己的工作和学习休戚相关，认真研读章程文本，积极参与和监督章程的实施过程。要科学认识民主参与的形式和途径，了解民主管理组织机构的职责和权限，提高民主管理与民主监督的效力。另外，地方高校要利用对章程的深度解读和有效传播，培养高校治理关系中各级利益相关者对章程的信任、认可和支持，并在此基础上形成价值认同和心理定式，确信通过章程的治理功能最终能够实现权益保护和教育公正，自觉形成章程实施的共同推动力。

(四)健全实施监督机制，推动章程落地落实

当下，亟须建立一套内部监督与外部监督相结合的有多元利益主体参与的章程实施监督机制。建议政府教育部门成立专门的章程实施监督机构，对地方高校章程贯彻落实情况定期组织开展专业的评估和督查，对于高校的违“章”行为和实施不力的情况予以问责和惩戒。高校自身也要建立由校领导担任第一责任人的专业的实施监督机构，负责检查章程的执行落实，审查校内现行规章制度性文件是否与章程衔接配套，受理对章程的消极执行、选择性执行和随意执行行为的投诉和举报[9]。学校领导干部学习、贯彻章程的情况要在年底述职考核中有所体现，并由校长每年向全校师生员工就章程落实情况作工作报告，提高章程实施的透明度，自觉接受民主的监督。唯有依靠健全完善的章程实施监督机制，才能实现其规范学校管理体制、科学有效开展办学的目标。

四、结语

章程是推动高校治理体系和治理能力现代化的根本保障，承接着现代大学制度建设的重任，引领着新时代高校的制度文明。章程实施作为章程建设之路的“最后一公里”，事关高校改革发展事业的成败。为使章程实施达到预期效果，不能忽视地方高校与政府间权力配置的合理化和清晰化问题。高质量的章程编制能够预知并破除贯彻落实中的“梗阻”，保证执行的畅通。另外，地方高校章程的有效实施也离不开举办者、管理者、办学者和师生等实施推动主体的认可和支持，亟须调动这些主体的积极性，形成多方协调联动机制，在完善的章程实施监督体系下，共同促进章程功效与价值的实现。当然，以上关于地方高校章程实施问题的研究还只停留在浅显的层面，其探索之路任重而道远，需要我们共同为高等教育事业的发展添砖加瓦。