社会治理创新视角下鞍山城市民生型社会突发事件的预防与治理——基于民心网民生服务平台治理模式

赵廷彦 梁 华

(鞍山师范学院 管理学院,辽宁 鞍山 114007)

2020年召开的十九届五中全会将社会治理的目标设定为“国家治理效能得到新提升，社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全”，2021年发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确提出“社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全，突发公共事件应急能力显著增强”。在这一导向下，城市社会突发事件的预防与治理就成为化解社会风险、创新社会基层治理的重要领域。实践发展中，我国的城市社会突发事件从传统的转型风险阶段进入结构化风险阶段，先前的企业转制、征地拆迁、官民冲突等形态的利益博弈型社会突发事件日渐式微，公共卫生、公共安全、食品安全、公共舆情等形态的民生型社会突发事件成为主导形态，此类社会突发事件的预防与治理成为当前社会治理创新、构建防范化解重大风险体制机制的核心领域。鞍山作为东北地区典型工业化城市，正处于新的城市社会升级发展阶段，城市民生型社会突发事件风险存在特性的生成与演化基础，面对这种转变，需要用理性化的思维做出回应，正如韦伯认为，世界观理性化的主要表现是：概念精确化、动机系统化、目的现实化、方法论科学化[1]。实践中，鞍山市依托8890热线与民心网形成的民心网民生服务平台进一步发掘、培育、整合、构建鞍山特有的城市社会突发事件预防与治理资源，形成具有社会治理创新性的城市民生型社会突发事件治理模式。

一、鞍山城市民生型社会突发事件的性质定位

城市民生型社会突发事件是指在现代城市社会中，一定的城市社会主体在民生领域所面临的，事先难以全面认知与准确预报，且形势紧迫，给社会主体带来或潜在地带来某种重大影响性后果的突然发生的事件。

现代城市性特点定位是源于现代性城市的社会生产方式、社会结构与组织模式的变革。受现代城市经济聚合效应及其逻辑的拓展以及市场经济的资本化趋向影响，社会以经济活动资本化为核心，社会形态凸显了资本化的效应，超越了传统社会的金钱、声望、地位与权力的简单经济、政治与宗教等认识，形成了场域性的社会资本形态，加速了社会的分层，形成多层级利益格局。鞍山城市工业化集中则增强了人们改造世界与服务自我的能力，生产从依赖性转变为支配性，经济态势从贫乏经济转变为过剩经济，促使个体感性多元化的消费型社会形成；而鞍山基于工业组织形成了科层制的传统社会管理格局，将工业生产中的工具理性在社会中拓展，形成以工具理性为核心的生产理性管理体系，使得鞍山城市的社会运行形态与社会管理模式之间存在摩擦错位，致使鞍山城市民生型社会突发事件呈现出现代城市性场域的特点。事件类型的民生服务性定位源于鞍山城市升级发展民生服务功能日益突出。当前，鞍山从以单一的工业为核心的工业化城市发展成为经济、文化、社会、政治与生态文明五位一体综合发展的城市体，从物化的厂矿城市形态转向为以人为核心的生存场域体，这使民生在城市社会运行中作用地位得到提升。民生是民众的基本生存和生活状态、基本发展机会、发展权利和发展能力，城市作为民众聚集、生存、活动、发展的场所具有保障民生运行实现的基本功能，在以人为本体的现代城市，民生成为城市公共事务的核心议题且与城市其他社会议题紧密相连并相互发生演化，成为一个城市可持续发展并形成竞争力的关键。在现代，鞍山城市不同于传统社会以土地保障民生，也不同于计划经济时代以单位组织形态保障民生，而是以政府管理为基础、社会化运行为平台、市场化为调节的治理型动态民生运作机制为导引，通过城市民生服务形式得以体现。事关民生领域的社会突发事件主要体现为民生服务的风险呈现，这使得鞍山城市民生型社会突发事件在生成、演化与形态上具有突出的民生服务性。这两个突出特点使得鞍山城市民生型社会突发事件预防与治理具有以下新的特性：

首先，鞍山民生型社会突发事件中人与自然关系的新构建：民生生态文明性。城市的空间聚集强化了人与自然的互动关系，放大了人的负外部效应。城市运行的现代性推动着人类生存方式的转型，加大了人类在客观物质世界面前的自主性与能动性，不再是宿命的、贫乏的物质索取者，而是物质世界的能动主体，能自由地改变世界。这使得在当前的城市自然突发事件中，人不再仅仅是被动的承受者，而且成为自然突发事件的诱因者和其演化发展的引导者。人与自然是生态文明共同体。生态文明共同体的主要实践场域突出民生内核与维度，民生领域成为生态文明共同体的存在形式，生态文明的达成与表现通过民生服务得以实现，如鞍山城市雾霾等空气污染突发事件就往往与城市的工业气体、建筑粉尘排放有关，这种事件的主要影响效应往往直接表现为民生议题，并从民生议题演化为公共管理问题，进而渗入生产领域等深层次社会运作层面，促使鞍山城市工业文明、城市民生与城市生态协同共存的治理需求。

其次，鞍山民生型社会突发事件原因的新诱因：脱域非线性。现代社会随着交通、通信工具的发展，使得社会突发事件的演化呈现跨区域性趋势，特别是网络技术的发展，打破了固有的时空物理界限，甚至发生了超真实的现象，使人们的交往呈现在跨区域性、虚拟性的交往境域中，出现了时空脱域的状态，人与人之间的联系互动不再基于地域的关联度，而在于渠道的关联度，时间上不再是历时性的而是共时性的，这使得城市民生型社会突发事件与人的存在由场式存在状态演化为缺场式存在，进而重构着社会中人与人之间的关系。这种特性决定了鞍山城市民生型社会突发事件的成因与演化将呈现一种非线性的趋势，直接挑战着鞍山城市民生型社会突发事件考量的线性逻辑思维，如在2020年抗疫期间，虽然鞍山疫情平稳，但医疗口罩抢购等抗疫资源突发事件，就是受到网络舆情、它地域示范效应的影响而诱发的，造成了抗疫突发事件压力。

再次，鞍山民生型社会突发事件类型的新划分：亚政治演化性。原有的把突发事件划分为自然突发事件、公共卫生突发事件、公共安全突发事件的模式已经不能反映出这种时代的特性，社会突发事件更多地呈现出一种动态演变，在事件的前期更多的是一种紧急突发事件的状态，中期则是危机事件的状态，后期突出的是灾害事件的状态。前期强调事件处理的紧迫性——政府的反应力，如何将事态控制在适当范围；中期强调事件处理的适当性——政府如何处置事件；后期强调事件的结果性——政府如何弥补事件中受害者的利益以防止演化出新的问题，以及惩戒灾害结果的制造者。这要求对城市民生型社会突发事件类型要从事件发展阶段的状态特性来认知、判断、处理，在动态演化中民生突发事件往往与民生的社会运作、政府管理与舆情管控发生密切联系，具有从客观事件突发向突发事件处理的管理技术选择重心转移，进而衡量处置效果形成亚政治性的价值判断，评判政府的公共管理合法性与合理性，上升到政治认同性的高度。如鞍山腾鳌建设垃圾焚烧厂引发的群体性突发事件，一个民生突发事件可能演化为群体事件，具有亚政治性。

最后，鞍山民生型社会突发事件的新认识：民生治理性。以往我国政府处理社会突发事件更多的是一种管制型后果取向的处理模式，但在互联网发达、时空隔绝性小、缺场式存在成为常态的今天，这种处理模式已不适应现实的要求。人们对于价值与事实判断的标准与政府处理社会突发事件的价值与事实判断标准产生鸿沟，致使政府在处理社会突发事件时有可能促成社会突发事件负向演化，这就要求处理社会突发事件要从民生价值出发，以人为本，将管理效率本位过渡到民生服务效果本位，从单一行政管理模式转化为多元治理模式，这种新认识影响着政府预防与治理鞍山民生型社会突发事件的逻辑定位。

二、鞍山民心网民生服务平台的治理模式与资源优势

鞍山民心网民生服务平台是鞍山市在已有的民心网与8890热线电话人民群众反映诉求重要渠道与平台的基础上形成的新型社会治理模式。鞍山市委市政府对其定位，“鞍山民心网民生服务平台是党的组织和全体党员践行为人民服务的根本宗旨，建立党委统一领导、政府具体负责，人大、政协以及各级行政机关、企事业单位、社会团体、基层组织有序参与的工作体制，依照《鞍山市群众诉求办理条例》，切实解决人民群众的诉求、需求，切实为人民群众办事的平台”[1]。从社会治理创新的角度理解鞍山民心网民生服务平台，其在鞍山民生型社会突发事件中具有以下治理模式特点与资源优势：

首先，治理理念的人民本位与民生意识。社会治理创新的出发点就是更好地服务人民、回应人民的需求，在鞍山民生型社会突发事件治理实践中，人民性的落实主要是对民生突发事件的有效预防与治理，将民生领域突发事件生成的诱因阻断在萌芽期，在政府职能负责的基础上，运用社会协同资源，合理处置突发事件的演化。其中，民众的诉求与需求的有效表达就是关键。鞍山民心网民生服务平台在理念上贯彻民本思想，以“倾听民声、服务民众、实现民意”为宗旨，“全公开、大互动、总动员”为运作方式，秉持“暴露问题不可耻，解决问题最重要，为民办事最光荣”的重要理念[2]。

其次，治理格局的共建共享共治优势。鞍山民心网民生服务平台的参与主体、资源筹集与成果惠及具有这种特点，参与主体以平台为依托，将党组织、政府职能部门、社会主体与民众多元构建，从而将行政职能资源、社会专业性资源与民众的公共性有效凝聚，通过公共事务与问题的有效处置，将治理成果共同分享。这一模式运作的结果是党增加了执政的合法性，职能部门体现了管理的合理性与效能性，社会主体实现了参与性，民众保障了诉求、参与、表达与监督的公民权益，这满足了鞍山民生型社会突发事件预防与治理需要的共建共享共治格局需求。

再次，治理体系的协同系统优势。党在十九届四中全会提出 “必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”。鞍山民心网民生服务平台的基本运行体系就是以此为逻辑构建的。“鞍山民心网包括与民互动、与企互动两个主页面。与民互动是指党委、政府与人民群众互动，与企互动是指政(政府)、银(金融部门)、税(税务部门)、企(企业)互动。设置六个栏目、七个板块。六个栏目分别是党建引领栏目、群众诉求办理栏目、便民服务栏目、网格化管理栏目、幸福驿站栏目和扶贫帮困栏目”。该体系是在鞍山市委领导下，以平台为依托将政府职能部门有效衔接，动员社会各主体协同提供资源力量，有效率与效果地保障公民的民生问题的诉求权、参与权、表达权与监督权，在平台运作技术上突出网络化、信息化与科学化技术，从而保障平台运作的效率性、回应性与及时性，打破公众参与的时空间隔，降低参与成本，增强治理效果。这种包含政治、行政、社会、公众、科技、法治资源的体系化安排对于鞍山民生型社会突发事件预防与治理具有体系优势。

最后，治理能力的民生服务性优势。2020年召开的十九届五中全会提出：“国家治理效能得到新提升，社会治理特别是基层治理水平明显提高，防范化解重大风险体制机制不断健全”。鞍山民心网民生服务平台在治理能力设定上突出民生服务性，目前，“爱鞍山8890民生服务平台”为群众提供10大类41项民生服务，并与8890群众诉求办理平台对接，实现了民生需求和政务诉求掌上办、指尖办。网格化管理栏目负责在现有网格化管理体制机制的基础上，推进党建、治理、服务三网融合，形成全市基层治理“一张网”，加强网格化管理和服务，发挥指导调度作用。幸福驿站栏目负责通过大力发展社区经济，把生活、购物、养老、医疗等与百姓息息相关的服务，通过建立幸福驿站，集聚到群众的家门口，并通过民心网收集相关信息，不断提高服务质量。扶贫帮困栏目负责建立困难群众的信息台账，摸清群众需求，把党的温暖送给最需要的人。这种侧重民生服务的治理能力，对于鞍山民生型社会突发事件预防与治理具有能力资源优势。

三、鞍山城市民生型社会突发事件预防与治理的创新建议

鞍山正进入现代城市化建设阶段，城市的规模、功能与定位正发生着根本性的变化，作为东北现代城市群主要区域，具有鲜明的传统工业城市特点。在鞍山城市现代转型发展阶段，一方面是城市规模在扩大，农村的城镇化进程在加快，城市功能从简单的工业城市正向消费、安居、旅游、贸易等综合功能转变，城市人群结构正从单位制影响下的业缘性向以物质利益为节点的利益群体性转变；另一方面，城市成为利益的汇聚点，也是各阶层、各社会主体分配、获得、交换各种资源的空间场所，成为社会矛盾的集中点。特别是利益集中的民生领域，成为鞍山城市治理的基础性、基层性与敏感性的场域，民生型社会突发事件的发生影响更大，损害烈度更强。基于鞍山城市民生型社会突发事件的特点，结合鞍山民心网民生服务平台的治理优势，以社会治理创新理念对鞍山城市民生型社会突发事件的预防与治理提出以下建议：

首先，以人民利益为根本，形成民生治理共同体理念。鞍山城市民生型社会突发事件的发生诱因、表现形态与演化路径无论怎样繁复，实际上都受到传统城市运行中资本化、官僚行为等个人与小集团利益行为取向影响，从而侵害了人民利益、集体利益、公共利益，进而表现为民生事务的运行错位、缺失与失常，所以要强化人民利益意识，以人民利益为核心，将城市民生相关主体结合成民生治理共同体。鞍山民心网民生服务平台倡导的“倾听民声、服务民众、实现民意”的宗旨，是为人民利益在民生层面的理念实践化表达。通过鞍山民心网民生服务平台的实际运作，将此种理念贯彻、构建与宣传到鞍山城市民生型社会突发事件相关主体，以行为传输理念，以理念内化构建意识，促使政府职能部门、公众、企业等主体形成民生人民性的意识内核，使民生型社会突发事件的预防与治理具有核心的理念指导。在民生议题上，不仅仅政府行政部门要践行为人民服务的行政宗旨，克服行政自我利益扩张的倾向，成为人民利益忠实的捍卫者，而且还要促使企业等社会组织、团体与个人也要走出极端利己主义的藩篱，以人民利益为根本，均衡自身利益与集体利益，这不仅仅是社会认知、意识与道德层面的问题，更应通过治理制度性，特别是法治与德治相结合的方式，约束管制负向行为，引导激励正向行为，促进社会稳定健康发展。鞍山民心网民生平台就具有这种制度整合机制衔接的作用，它的运作不仅使民众的民生议题参与权、诉求权、表达权、监督权能够实现，强化民众的突发事件治理主体参与意愿、资源贡献的主动性与成果共享性，而且在民生问题上机制化设置受理、分转、督办、回访、评审、分析工作环节，也使为人民服务具有事务性、效率性，并通过机制联动效应，促使相关主体按民生人民利益的红线做好本职工作，形成治理共同体，从而使鞍山城市民生型社会突发事件发生诱因尽可能消弭于萌芽，演化趋势限于技术处置层面而不向亚政治层面递进，减少社会突发事件的烈性与强度。

其次，整合城市资源，完善云网络化协同治理体系。鞍山民生型社会突发事件生成与演化具有繁杂性，要充分调动整合城市内包括行政资源、经济资源、信息资源与社会力量等各种资源，形成合力预防鞍山民生型社会突发事件，并运用城市管理、危机管理、风险管理等现代管理手段，处置突发事件的管理理念与技术，科学地设置整合社会突发事件预防与治理工作机制，形成预测预警、应急处置、灾后恢复等联动工作机制。在鞍山民心网民生服务平台基础上，借用该平台的网络化、科技化、便民化与行政职能性的优势，以平台为突发事件预防处置的网络化云节点，通过协同机制将各主体、各种资源有效衔接，成为社会突发事件外部发生与管理职能部门衔接、社会资源动员与专业化服务的协同网络节点，将传统的事后性单项串联职能衔接转变为具有事前预警性与汇集资源性的事件性并联出处置体系，强化鞍山民生型社会突发事件的预警性、处置性与善后性。结合鞍山城市区域政府职能部门明晰、区域行政管理级别化等特点，推进形成在城市地方政府统一领导下，各级区域政府为中枢指挥机构，以社会突发事件应急预案为指引，分类管理、分级负责、属地管理为主，依托党政社会组织，形成高效的社会动员体系，综合协调各职能部门与社会各种力量的全方位、立体化、多层次和综合性的民生型社会突发事件预防治理网络，形成以具有预防准备中心、监测预警中心、信息资源中心、指挥协调中心、舆情掌控中心和治理反应中心为节点，协调整合各类社会组织与市民参与预防治理社会突发事件协作的平台机制，形成政府领导监管、社会协同、公民参与的综合防治格局，实现预防治理鞍山民生型社会突发事件效应力的提升。

最后，利用网络大数据科技，优化治理能力。从根本上讲，鞍山城市民生型社会突发事件的生成与演化往往是由城市社会各方利益冲突所引发的，不仅仅是物质利益，还涉及渗入到物质利益背后的公平、正义等公民价值权利层面，特别是各方利益均衡过程中公平、正义等伦理、法治方面的失衡与缺失而激化事件的发展。所以，要认识到当前城市社会具有公民社会发展的特质，公民权利意识在增强，如何引导公民通过正当的渠道合理合法地保护自身的权利，维护自身利益，成为处理城市社会突发事件的基础。对此，鞍山城市民生型社会突发事件的治理上，一是要在社会治理层面进行适应公民社会化的变革，改变原有管理的理念，变革简单管制的方式方法，做好事件中与民众的信息有效沟通，并形成机制化；二是通过各种渠道宣传引导民众，明晰公民应有的权利与利益的合理范畴，以及通过何种渠道来维护这种权利与利益。鞍山民心网民生服务平台本质上对此具有模式优势，平台立足于科技网络化，该模式能够降低民众参与的成本与阻碍，使得民众与职能部门的沟通及时、有效、可追责，提升治理的沟通能力。平台的大数据技术应用一方面能够获得民众的基础数据并形成分析样本，能够最真实地反映民生民意，为政府职能部门的决策提供依据，断绝错误决策的发生，使鞍山城市民生型社会突发事件预防与治理能力提升；另一方面，在民生问题处置中，通过平台运作的及时回应性与职能部门责任落实性，使民众具有效用实现获得感，形成合理权利意识，从而愿意主动运用平台，形成低成本、高效率、基层性与回馈性的信息来源分享渠道，有利于汇集信息、控制舆情、研判趋势，形成鞍山城市民生型社会突发事件的事前预防预警、事中演化掌控、事后跟踪善后，从而提升民生型社会突发事件治理的经济效率性与社会认同的效用性。因此，鞍山民心网民生服务平台应在已有的科技网络基础上继续优化民生型社会突发事件的大数据分析技术、构建民生型社会突发事件的数据预警机制等数据网络化工具，优化治理能力，提升治理效用。