平台经济下灵活就业人员社会保障问题与对策

汪倩菡，赵 勇，徐梦杰

（安徽建筑大学城市管理研究中心，安徽合肥，230601）

一、引言

在我国社会主义市场经济深入发展和产业结构转型升级的背景下，就业形式愈发多样化，与此同时，随着互联网技术的进步，互联网+行业迅速发展起来，催生了区别于传统雇佣关系的新形式就业。面对越来越高的劳动力成本，企业维持竞争力需要减少成本增加收益，灵活就业形式有利于企业转移用工风险，减少人力资源成本，进一步地促进了我国企业对灵活就业人员的需求量，灵活就业人员的规模和数量快速增加。根据《中国共享经济发展年度报告（2020）》中公布的统计数据，2019年共享经济参与者约为8亿人，其中提供服务的人数为7800万，比上年增加4%，平台雇员为623万人，比上年增加4.2%。随着平台经济下灵活就业人员的不断增多，社会保障问题也逐渐引起重视。

近年来，随着我国社会保障制度的不断改进和完善，国家和各级政府相继出台了关于灵活就业人员的一系列文件，将灵活就业人员纳入城镇企业职工基本医疗和养老保险的覆盖范围内，同时在降低保险缴费标准和比例等方面采取了具体措施，着力减轻灵活就业人员的缴费压力和负担，鼓励他们积极地参与社会保障。2017年4月国务院办公厅印发《关于做好当前和今后一段时期就业创业工作的意见》，《意见》中明确指出我国要进一步适应和完善新形式下灵活就业的基本社会保障和用工制度，扩大对工伤和失业保险相关政策的支持力度和覆盖面。习近平总书记在十九大会议上明确指出我国要进一步加强灵活就业社会保障体系的建设，全面建成和完善多层次、全领域覆盖的灵活就业社会保障和用工体系。2019年4月国务院办公厅印发的《降低社会保险费率综合方案》提出要完善缴费政策，降低灵活就业人员缴费基数。2019年12月国务院常务会议明确提出启动灵活就业人员职业伤害保障试点，这表明我国将在传统的社会保障体系之外探索新路径来覆盖灵活就业的劳动者。

虽然各级政府不断对社保制度进行调整和完善，但是灵活就业群体的社会保障依然存在问题，首要原因就是我国的社会保障制度是以传统的单位用工模式为基础，兼顾部分灵活就业人员。其次，我国社保部门制定的相关规定仍然存在一定的缺陷，致使灵活就业人员在参与社会保障中仍然存在诸多困境。

二、平台经济下灵活就业的概念和特征

（一）平台经济下灵活就业的概念

平台经济是大数据技术和共享理念结合的产物，这些互联网平台本身并不生产产品，而是提供一个联系供求双方的平台［1］，由需求方在平台上发布产品和服务需求，通过准确筛选，让劳动力或资源供应商直接寻找岗位和需求方，快速实现劳动力和服务的价值交换，例如外卖服务、滴滴快车、网络直播销售等都属于平台经济范畴。

我国“灵活就业”的概念来源于“非正规就业”［2］，非正规就业本身相当的复杂、灵活和多变［3］。平台经济下的灵活就业是指从事非全日制，临时性工作或弹性工作等工作形式的就业，新型灵活就业方式一方面使得劳动者不再受传统组织的束缚，能够充分发挥工作的自主性，另一方面劳动者和单位关系松散，致使当前社会保障制度难以适应。灵活就业可以分为主动型和被动型［4］，主动型灵活就业是指劳动者出于兴趣、个人发展或者照顾家庭等原因而自愿从事的灵活工作形式，这类人员一般具有一定的经济基础；而被动型灵活就业人员可能受自身学历、身体素质等方面的限制，在就业市场上缺乏竞争力而被迫选择灵活就业，其经济条件普遍较差，因此维护被动型灵活就业人员的社会保障权益就显得尤为重要。

（二）平台经济下灵活就业的特征

一是劳动的非正规化。技术的进步为众多行业带来了颠覆性的影响，随着互联网平台的出现，传统的生产方式和运营流程发生了转变，部分工作和经济活动从传统流程中分割出来，发展为独立的外包模块，劳动者不再仅仅依托单位进行经济活动，大量生产和服务工作对固定、正规的劳动力需求减少，转而由临时团队或者个人直接承担，导致劳动者正规化就业比例降低，灵活就业人员的工作呈现非正规化的特点。

二是工作的非固定化。由于摆脱了正规就业对工作的诸多限制，平台经济下劳动者根据劳动任务、便利条件、个人习惯等因素灵活、自主、低成本地开展工作，工作时间和工作地点不再受传统企业规定的限制，因此出现了大量弹性工作时间、在家办公和异地就业等现象。灵活就业人员工作的非固定性给我国社会保障的实施和管理带来了挑战。

三是参与的低门槛化。《2019中国灵活用工及灵活就业研究报告》显示约60%的灵活就业人员学历在高职及以下，劳动者整体教育程度偏低。这主要是由于新型灵活就业形式中，平台提供的就业机会更多是对知识和技术依赖度低的基本劳动岗位。灵活就业人员的入职门槛较低，对从业者的学历、专业技能和年龄等要求不高，一方面造成了灵活就业参与的低门槛化，另一方面，就业门槛低导致行业竞争激烈，劳动者就业稳定性低，职业流动频繁。

三、平台经济下灵活就业人员社会保障存在的问题

（一）传统劳动关系界定机制失灵

我国现行的社会保障制度是建立在传统的单位雇佣制基础上的，用人单位承担着参保载体的重要角色。企业与劳动者签订劳动合同并建立劳动关系后，依法为劳动者缴纳社会保险，形成了现行的劳动者、企业和政府三位一体的社会保障体系。但是，在“互联网+”的经济模式下，劳资关系不仅限于传统的雇佣关系。灵活就业人员的工作具有灵活性和不确定性，其往往没有固定的工作单位，无法签订劳动合同，此外，灵活就业人员可能受雇于多个用人单位，甚至自我雇佣。没有明确的用工单位，我国传统劳动关系界定机制失灵，灵活就业人员的劳动关系界定没有明确的依据和标准，这使得作为非标准劳动关系的灵活就业人员处于法律保护的灰色地带，在维护其社会保障权益时存在困难。

（二）灵活就业人员社会保险问题突出

虽然灵活就业人员已经被纳入养老保险和医疗保险范围，但是由于缺少用人单位作为参保载体，需要其独自承担社保缴费，灵活就业人员面临的缴费负担仍然较重。此外，失业、工伤和生育保险方面仍然存在缺失，社会保险的覆盖面和保障力度远远不能满足灵活就业人员的需求。

在失业保险方面，灵活就业人员参与工作的低门槛，导致竞争激烈，失业风险大，但各级政府和相应的法律法规未将其纳入失业保险范围，大量失业人员无法享受保障，显然违背了社会保险制度分散劳动者风险的宗旨。［5］其次，灵活就业人群的“失业”和“就业”难以界定，也是失业保险实施的一大障碍。在工伤保险方面，平台灵活就业人员对参与工伤保险的需求强烈，但是并没有法律强制规定互联网平台必须为从业者购买保险，通常平台会要求从业者在开工前为自己购买一份一日有效的短期意外险，以转移工伤风险。由于法律上并没有明确规定由哪个单位为灵活就业人员开立社会保险账户，受雇于多个单位的劳动者其工伤难以确定责任主体。此外，灵活就业人员工作时间和地点的不确定性，导致难以依据工作时间和工作地点来认定工伤，工伤保险难以落实。在生育保险方面，由于女性在灵活就业中本身缺乏竞争力，怀孕期间无法参与工作，将面临解雇或者收入下降等问题，进一步加剧了中低收入者的经济负担，灵活就业人员的生育保险虽然在部分地区试行，但并没有上升到国家制度层面，在覆盖面和保障力度上存在局限。

（三）灵活就业人员缺少有效的权益保护渠道

首先，灵活就业人员工作非固定化，劳动合同签订率低，导致劳动者、雇佣方、网络平台等多方之间的关系松散［6］，发生纠纷后各方主体互相推卸责任，灵活就业人员游离于劳动者权益保护政策的监管之外，其权益保护往往难以落实。其次，灵活就业人员常常面临超时工作、全年无休、工资过低等情况，缺乏法定工作时间和最低工资等相关政策保障，工人遇到此类侵害无法可依，劳动争议和劳动诉求得不到合理解决。最后，工会并没有发挥其应有的功能。当前灵活就业人员工会参与率低，通过工会集体维权的渠道缺失。灵活就业人员流动性强、管理不便，即便是处于同一个平台上的劳动者，相互之间仍然缺乏沟通和凝聚力，他们对劳动争议、集体谈判和工会组织等较为陌生，利用工会进行维权更是无从谈起。

（四）灵活就业人员参保意愿低

灵活就业群体整体经济收入偏低，《中国共享经济发展年度报告（2019）》显示，2018年网约车司机中有6.7%是建档立卡的贫困人员，将网约车工作作为家庭唯一收入来源的司机占比超过21%；外卖员中有77%来自农村，全国270万外卖骑手中约25%来自贫困县，由此可见，大部分灵活就业人员家庭经济状况较差，生活负担较重。灵活就业人员普遍收入不稳定，经济承受能力和抗风险能力相对较弱，导致其面对较大的缴费比例和较长的最低缴费年限，相比长远社会保障利益他们更愿意维持当下的收入。［7］除了经济制约，灵活就业人员社会保障意识淡薄也是参保意愿低的主要原因，灵活就业人员对社会保障的认识不足，加之，社会保障的办理流程不便和转移接续不够顺畅等原因，使得灵活就业劳动者参与社保的积极性不高，整体参保率较低。

四、平台经济下灵活就业人员社会保障问题的原因分析

（一）传统劳动关系界定机制缺乏适应性

工作场所分割理论将劳动力市场划分为工作场所劳动力市场和网络平台劳动力市场［8］。传统的工作场所劳动力市场，其劳动关系是以劳动合同作为认定形式，具有长期稳定的从属关系。而新兴的网络平台劳动力市场，已经从传统的“雇主-劳动者”结构转变为“雇主-互联网平台-劳动者”的三角结构，对劳动者和企业来说，建立稳定的劳动关系已经不经济。标准劳动关系一方面会束缚劳动者的择业自由，减少预期收益，另一方面限制了行业灵活性，增加了企业成本，不利于企业竞争。传统的劳动关系界定机制的“从属标准”已经不适应平台经济下灵活就业人员的特征。其次，网络平台劳动力市场的出现是对传统劳动力市场的一次补充，在创造了更多就业机会的同时打破了传统劳动关系的规范性和稳定性，劳动契约观念逐渐淡化，当前劳动关系界定机制尚不健全，缺乏兼容性，难以平衡各种就业形式的灵活性和稳定性。因此面临多变的灵活就业，劳动关系界定机制发挥失灵。

（二）劳动关系与社会保险捆绑，政策瞄准度不高

第一，社会保险与劳动关系相捆绑。依据我国社会保险法律规定，“职工”是社会保险的参保人，但是职工是相对于用人单位的概念，在过去，“职工”和“劳动者”大多是重合的，但随着平台经济的发展，“职工”越来越不等同于“劳动者”，在现行有劳动关系的职工给予社会保险，无劳动关系的劳动者不给予社会保险的二元框架下，非标准劳动关系的灵活就业人员因此陷入了社会保险覆盖的盲区，社会保险与劳动关系捆绑在阻碍了社保覆盖范围扩大的同时，也不利于社会保险的转移接续。第二，社会保险政策瞄准度不高。这体现在两方面，一是对象瞄准度不高，当前参加社会保险的多是就业稳定、工作环境较好的职工，而灵活就业人员工作稳定性和安全性相对较差，这些更需要保护的群体处于社保制度之外，社会保险的主要参保人群和高风险人群严重不匹配。［9］二是内容瞄准度不高，保险制度的具体内容与灵活就业人员本身的工作特点不相符。例如，失业保险的领取条件之一是保险费用缴满一年，但很多劳动者稳定工作时间达不到一年就面临失业，不符合灵活就业人员工作非固定化的特征。［10］

（三）个体维权缺乏依据，集体维权未尽其能

基于劳权理论，劳权作为劳动者的基本权益包括个体劳权和集体劳权，其主体分别是劳动者个人和工会组织。

个体维权方面，相关法律法规不完善，劳动者缺少有效的维权依据。相应的事故和劳动纠纷处理机制尚不健全，多方主体的权责难以明确判定。最低工资等相关制度主要适用于用人单位明确、工作时间可计量的正式职工，对于劳动行为界限模糊的灵活就业人员缺乏法定的强制性保障，其权益保护仍然处于法律的模糊地带。

然而，仅依靠劳动者个体是难以平衡劳动关系并保障劳权的实现的，相比个体劳权，集体劳权在维护权益方面有着更为重要的意义，工会作为集体劳权的主体对维护劳动者权益起着至关重要的作用。一方面，我国工会是以用人单位作为工会组织的最小单位，工会成员也是建立在劳动关系的基础上，然而实际上，没有稳定劳动关系或雇佣关系的灵活就业人员与工会相脱离。另一方面，团结权是集体劳权实现的前提和基础，工会管理水平落后，灵活就业人员难以有序地组织起来，缺乏集体权力，工会的集体协商、集体谈判作用无从发挥。个体劳权和集体劳权的实现途径受限，灵活就业人员缺乏有效的权益保护渠道。

五、平台经济下灵活就业人员社会保障的对策

（一）完善劳动关系认定机制

目前学术界对于平台从业者劳动关系的认定主要有以下两种观点。

第一，平台企业与平台从业者之间视同雇佣关系［11］。但是因为各平台企业的业务范围千差万别，这种直接将平台从业者认定为平台企业员工的模式并不具备在所有平台企业推广的可行性。很多灵活就业人员只是将平台收入作为收入来源的一部分，把平台灵活就业人员视同雇员，将其固定在某一平台，会限制灵活就业人员的流动，损害平台经济就业灵活性的优点。第二，设立“第三种就业关系”。指在雇员与自雇这两种就业关系之外，设立的第三种非标准劳动关系。设立“第三种就业关系”扩大了劳动关系的认定范围［12］，但是，这涉及修改一系列相关法律法规，牵涉面广，执行复杂。其次，这种政策设计有可能变相鼓励一些本应该和员工签订劳动合同的企业不与员工签订劳动合同，从而规避劳动保障支出。［13］

劳动关系认定涉及整个劳动法律法规体系的配套完善，完善劳动关系认定机制应该遵循充分权衡、适当拓宽的原则，不仅要把大部分的平台灵活就业员工涵盖在正规劳动体系之中，还要保持平台经济特有的灵活性，维持平台持续发展的活力。值得注意的是，在调整劳动关系认定机制时应该注意以下两个方面，一方面避免“一刀切”，不能简单地将平台灵活就业人员直接纳入“第三种就业关系”或者直接视同为雇佣关系，而是要充分考虑平台业务和经营的多样性，以及灵活就业人员情况的复杂性，应视实际情况慎重考虑，采取灵活的认定标准。另一方面是避免“擦边球”，对于某些与传统的劳动关系并无本质性差别的灵活就业形式，如快递员与快递公司，这种劳动关系认定是相对简单的，这时就要防止某些平台或用工主体假借平台经济的模式来规避雇主的社会保障责任。

（二）改革社会保险制度，扩大保险覆盖范围

首先，社会保险与劳动关系解绑。部分欧洲国家实行的“个人工作账户”制度，将工作者的社会保障与企业相脱离，而与个人的缴费记录挂钩，这种方式适应于灵活就业人员工作流动性大的特征，便于将灵活就业、平台就业等新型就业形式纳入社会保障体系中，同时也方便社会保障的转移接续。［14］虽然“个人工作账户”不能解决低收入群体的个人账户积累权益过低和缴费不足等问题，但破除现有“个人-单位-社会保障”的模式，转变为“个人-社会保障”的社会保障模式仍然值得我国借鉴。其次，应当继续完善社会保障缴费基数的相关规定，进一步降低社会保险缴费比例，对于低收入群体可以给予特定的缴费优惠政策或补贴。此外，扩大保险覆盖范围，提高政策瞄准度，逐步将灵活就业人员纳入失业、工伤、生育保险范围。在失业保险方面，需要充分发挥失业保险在预防失业和促进就业两方面的作用，将资金支出的重点放在职业介绍、就业指导和职业培训等方面，同时实行保险金待遇递减措施，防止产生福利依赖现象，激励失业人员积极就业。在工伤保险方面，明确并适当扩大工伤保险范围，对灵活就业人员采用灵活化的工伤认定标准。平台经济下，灵活就业人员被平台组织起来，在高度灵活性的基础上进行电子化、信息化管控，可以借助信息技术、大数据技术根据灵活就业人员的工作习惯、工作特点，对就业者的工作地点、工作时间进行严格把握，以此对工伤的原因进行验证，以确保灵活就业人员应享有的合法权益得到保障。

（三）完善相关法律法规，构建权益保护渠道

首先，政府要完善相关法律法规，明确企业责任，通过行政手段限制雇主的侵权和规避责任的行为，要求实行统一的工资标准、放假标准、工作时间标准等，维护灵活就业人员的基本劳动权益。其次，充分发挥工会对灵活就业人员的保障作用。进一步创新和丰富工会组建的形式，借助信息技术发展“互联网工会”的建会方式，与用工平台合作，推动灵活就业人员在网上注册登记、加入工会，并及时接受地方政府和工会的指导和服务，扩大地方工会的覆盖和管理范围。充分利用新信息技术手段及时了解平台经济中灵活就业人员的需求和对工会的期望，为灵活就业人员提供切实的帮助和服务，鼓励平台企业继续加大对灵活就业人员的平台职业技能培训、劳动保护服务等相关方面的资源投入，形成平台与灵活就业人员良性互动和共同发展的格局。此外，充分发挥工会的维权作用，进一步创新工会集体协商的方式，敦促平台企业调整和规范平台经济下灵活就业人员的收入标准，抑制企业规避支出和恶性竞争进而损害灵活就业人员合法权益的行为。

（四）提高灵活就业人员参保意愿

强制性、便利性与激励性相结合，全面提高灵活就业人员参保意愿。第一，为保证公平原则，约束和保护灵活就业人员，强制参保有其必要性，但是落实参保首先要解决的是灵活就业人员的经济问题。一方面，提高灵活就业人员的整体收入水平。地方政府需要针对其就业特点提供岗前培训服务，增强灵活就业人员的专业能力和工作适应力，进而提高灵活就业人员的劳动竞争力和收入水平。另一方面，需要为灵活就业人员提供与其工作灵活性、流动性相适应的用工信息平台，为灵活就业人员提供更多就业岗位和就业信息收集渠道。第二，提高社会保障实施和服务的灵活性。发挥信息技术的优势，加快电子政务建设，实现灵活就业人员的网络化管理和服务；改革社会保障经办服务，简化参保程序，实现社保登记、缴费、管理的全国统一化，促使社保的转移接续更加流畅。第三，加强对社会保障知识的宣传教育，增强劳动者对社会保障的认识和了解，引导其转变观念，激发灵活就业人员的重视度和参保意愿。