完善行业监管机制，提升安全监管能力——一个事故案例引发的思考

林 峰，施仲凯，孙 莉

（1.杭州市交通运输管理服务中心，杭州 310002；2.浙江工业大学 化工学院安全工程系，杭州 310002）

0 引言

2019 年12 月16 日18 时22 分许，广州增城区工业园内的广州市南炬汽车用品实业有限公司发生大火（以下简称“南炬公司火灾事故”），造成5 名员工受伤，过火面积3 619 m2，直接经济损失约224.6 万元。事故调查报告中有一个问题值得思考：2019 年，增城区中新镇安监中队作为属地政府监管队伍，共对南炬公司开展执法检查44 次，其中9 月至12 月开展了执法检查22 次，未见相关行政处罚记录。从执法文书显示的检查部位可见，检查了厂区A1＃甲类车间、B1＃甲类仓库、E2＃瓶库、汇流排间、液化气泵房及压缩机房、液化石油气（Liquefied Petroleum Gas，LPG）储罐区、污水处理场地，但未对丙类仓库等一般性生产储存场所进行检查，而其正是此次火灾发生场所。

政府部门开展安全监督检查存在过于注重检查频次、隐患数量以及整改闭环率等书面数据等问题，忽视了企业整改过程的质量落实，完善监管机制、提升安全监管能力对行业监管部门而言任重道远［1-5］。笔者就从监管角度分析行业目前存在的问题并提出对策。

1 以结果为导向的监管机制存在的问题

1.1 认为完成规定检查次数，留下检查痕迹就是履职到位

政府部门规定了定期检查的频次，基层单位自我加压甚至超额完成检查频次。重视检查数量，忽视了检查质量。检查时多以查看台账为主，现场检查被压缩甚至取消。这种检查方式导致其无法掌握企业班组管理及现场管理情况，将检查变成走过场。另外，政府部门把检查重点放在重点高危企业，检查人力都投向这些企业，忽略了行业或辖区内非高危企业，导致这些传统意义上的非高危企业成为检查的盲区。

1.2 未将企业安全工作落实质量纳入检查范畴

执法检查重视结果，忽视整改过程中的细节。执法人员通常认为企业标准化已达标、工作台账有记录、制度预案有制订就是管理到位，安评报告、设备检测报告等含结论的报告结果成为部门执法检查的重要依据，忽视现场和设施设备的检查，忽略企业对安全管理体系的持续改进。

1.3 执法人员的业务能力亟待提高

执法人员业务能力不足是影响安全监管能力的重要瓶颈。督促企业落实标准化，却不熟悉标准化的相关规范；指导企业完善应急预案，却不了解预案的编制导则。近年来，政府部门购买安全生产服务（以下简称“第三方服务”）得到推广应用，成为弥补政府部门专业力量不足，提升执法检查质量的有效手段，但也在一定程度上让一些执法人员产生了惰性和依赖性，执法人员觉得没空学或不需要学本该掌握的法规和标准规范。长此以往，检查质量就很难有所提升。

1.4 企业“安全”就是应对政府部门检查

日常检查中，常有一些企业负责人对执法人员说：“你们要我们怎么改，我们就怎么改。”看似态度积极，实质上反映出企业负责人对安全工作的定位存在严重认知问题。说起来重要，做起来次要，忙起来不要，只要把总结和台账准备好，检查能通过就行。安全领导小组的建立、全员安全生产责任制落实、安全生产标准化达标、应急预案演练等工作都是以应付检查和取证为目的，没有真正建立企业安全生产管理体系并落实安全生产管理工作。

1.5 “整改闭环”成为形式整改

执法人员要求企业对不适用的管理制度或应急预案进行修订完善，企业很快就能把修订后的文本交付复核，但实际上，企业安管员只是找个模板抄袭一通，交给执法人员复核过关，至于修订过程中企业相关员工的参与讨论、修订完成后的培训教育都无从谈起。笔者曾看到一些经过修订后的应急预案到下次检查时还是存在一堆问题，然后又被要求修订，因为它的整改内容仅限于本次检查提出的整改要求，次次查、次次改，这种形式化的整改方式浪费了执法人员甚至企业员工大量的人力、物力和财力，难以真正提升企业的安全管理能力。

1.6 企业安全生产主体责任难以履行到位

在检查中，有些企业的问题较多，其背后的真正原因是企业未落实主体责任，安全投入、人员配备、培训教育、双重预防机制及标准化工作均落实不到位，未能实现全员的真正参与和管理的持续改进。笔者曾和一些企业负责人探讨过企业员工老龄化、文化素质低的问题，根源就是企业过于控制人力成本，薪资过低导致其招聘不到青壮年及具有较高文化素质的员工。因此，一些基础的、核心的问题长期得不到有效解决，落实企业主体责任也就成了一句空话。

2 完善行业监管机制，提升安全监管能力的建议

《全国安全生产专项整治三年行动计划》（2019—2022 年）（以下简称《三年行动计划》）提出建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系，推进安全生产实现三个转变：由企业被动接受监管向主动加强管理转变、安全风险管控由以政府推动为主向企业自主开展转变、隐患排查治理由以部门行政执法为主向企业日常自查自纠转变。在完善企业安全风险防控机制、加强安全隐患排查和推进安全生产标准化建设等工作中都明确强调了企业落实安全生产管理工作要全员参与、持续改进，释放出改变以往政府保姆式、企业被动式监管模式的信号，明确了进一步推动企业落实主体责任，提升全国安全生产整体水平的目标和要求。为有效提升安全监管能力，笔者提出如下改进建议。

2.1 加强执法人员的业务能力培训考核

《三年行动计划》要求，2022 年底前具有安全生产相关专业学历和实践经验的执法人员不低于在职人员的75%。各单位要加快引进相关专业毕业生充实一线执法力量，强化现有执法人员的能力提升，通过定期业务培训、技能考核排名、进驻企业岗位实训等方式丰富培训手段，鼓励执法人员通过参加职业资格考试和在职专业学历教育，从而系统提升执法人员的业务能力。同时，注重树立新的用人导向，在绩效考核和干部选拔任用方面向一线优秀执法人员适当倾斜，营造扎根一线，注重业务能力的良好氛围。

2.2 建立完善标准化、清单化的检查清单

《三年行动计划》要求企业制定符合企业实际的隐患排查治理清单，这种方法同样适用于政府部门。近年来，从危化等高危行业开始逐步在其他行业推广运用，取得了良好的效果。通过将检查内容清单化、手册化，让执法人员知道查什么、怎么查，克服以往凭经验检查、检查内容（范围）不全面和检查标准、尺度不一等问题，实现检查过程的标准化，可以明显提升检查质量，同时也可作为执法人员的日常学习教材。

2.3 严格督查企业安全生产管理中的过程质量

在开展检查的过程中，开展5W 法（Who、What、Which、Whom、How），对一个问题多问几个为什么，追究其根本原因。对安全生产标准化达标企业要将标准化建设内容作为日常执法检查重点内容。在整改复核时要重点查看企业有无相关的佐证资料。例如，要求企业对原先的管理制度进行修订，复核时不能只以修订后的制度为闭环依据，还要企业提供员工参与修订讨论和修订完成后开展培训教育等证明资料。检查重心下沉至企业班组，以班组为单位督查企业落实各项基础工作的到位情况。

2.4 差异化管理，紧盯问题多、薄弱企业

《三年行动计划》提到“差异化管理”，要求实施分级分类精准化执法、差异化管理，防止简单化、“一刀切”。对一、二级标准化企业减少执法检查频次，对发生过事故或存在重大隐患的企业加大检查频次,对同类问题反复出现的企业依法从重处罚。在日常检查中，对管理能力强、隐患问题少的企业应减少检查频次；对管理能力弱、隐患问题多的企业应加大检查频次。对于企业的检查不能只关注重点区域，非重点区域也应安排一定的检查和抽查比例。

2.5 完善第三方服务模式

改变以往以查问题和整改复核为主的传统服务模式，增加“教学培训”，在第三方服务过程中对执法人员和企业管理人员安排考试评估和一定课时的基础教学，并在现场检查时同步开展现场教学，借助专业力量促进执法人员和企业管理人员业务能力的提升。另外，针对部分第三方机构过分注重整改率，回避问题本质的情况，要求第三方机构在问题整改复核时，对企业的落实情况进行重点核查。对于企业存在的安全管理人员力量配备不足、能力不足等基础性问题，提出招聘调整安全管理人员、开展企业第三方咨询等建议，为政府部门督促指导企业提供可操作的建议。

2.6 发挥先进企业的示范引领作用

在行业（辖区）内树立示范企业，通过设立培训实践基地、组织参观交流、企业帮扶结对等方式，加强企业之间的学习互动，形成先进带后进、后进学先进的良好氛围。以点带面，互帮互学，促进行业（辖区）企业安全管理水平的整体提升。

3 结语

安全监管工作任重道远，提升安全监管能力没有捷径，需要从政府监管、行业执法、企业主体三个方面共同着力、持续改进，推进安全生产工作实现三个转变，进一步推动企业落实主体责任，实现全国安全生产整体水平提升的目标。