认罪认罚案件量刑建议机制实证研究——以A市两级法院适用认罪认罚从宽制度审结的案件为样本

孙长永，田文军

(西南政法大学，重庆 401120)

一、引言

为了完善刑事诉讼中的认罪认罚从宽制度，2018年修改《刑事诉讼法》时，立法者在总结试点经验的基础上对认罪认罚案件的侦查、起诉和审判程序做出了一系列特殊的制度安排，其中新增的两个条文对刑事司法实践产生了重大影响：一是第176条第2款，该款规定：“犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院应当就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议，并随案移送认罪认罚具结书等材料。”这一规定从贯彻宽严相济刑事政策、实现繁简分流的目的出发，明确将提出量刑建议作为检察机关对认罪认罚案件提起公诉时的一项法定义务，提高了对检察机关履行公诉职能的程序要求。二是第201条，根据该条规定，除五种例外情形外，“对于认罪认罚案件，人民法院依法作出判决时，一般应当采纳人民检察院指控的罪名和量刑建议”，即使人民法院认为量刑建议“明显不当”，也只有在检察机关拒绝调整或者调整后仍然明显不当时才能“依法判决”。这一规定明确了认罪认罚案件中量刑建议的“一般应当采纳”原则，通称“量刑建议的拘束力条款”。据立法者解释，这一规定“是对认罪认罚案件在程序上从简、实体上从宽的重要体现”，它为司法机关鼓励和引导犯罪嫌疑人认罪认罚提供了程序保障，有利于犯罪嫌疑人对认罪认罚产生的法律效果形成直观的预期，促使其认罪服判，从而增强量刑建议的法律效果。(1)参见王爱立主编：《中华人民共和国刑事诉讼法释义》，法律出版社2018年版，第429-430页。立法者还认为，《刑事诉讼法》第201条第2款关于“依法判决”的规定表明，人民法院在认罪认罚案件中“对量刑具有最终裁判权，体现了以审判为中心的原则”。(2)参见王爱立主编：《中华人民共和国刑事诉讼法释义》，法律出版社2018年版，第432页。2019年10月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合发布的《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》(下称《认罪认罚指导意见》)第33条第2款规定：“办理认罪认罚案件，人民检察院一般应当提出确定刑量刑建议。”这一规定进一步压缩了法院的量刑裁量权，从而使本来就存在争议的量刑建议拘束力条款再次成为学界争议的焦点。随后披露的“余金平交通肇事”案裁判文书则将关于量刑建议问题的检法冲突直接曝光于公众眼前，引发公共舆论的热议。

然而，到目前为止，关于量刑建议问题的研究，除了直接针对个案的评论之外，基本上限于理论分析，实证研究较少。(3)关于量刑建议实证研究的代表性成果，参见左卫民：《量刑建议的实践机制：实证研究与理论反思》，载《当代法学》2020年第4期，第48页。究竟认罪认罚案件中量刑建议的运行情况如何？存在哪些问题？量刑建议拘束力条款对量刑建议及其采纳有何影响？现有的研究并未提供清晰的答案。有鉴于此，本文拟以西部A市两级法院适用认罪认罚制度的全部数据为基础，结合问卷调查和对法官的访谈结果，对认罪认罚案件的量刑建议问题进行实证考察和分析，并提出相应的对策建议。

A市是认罪认罚从宽制度的试点地区，量刑建议的实践时间较长、机制运行较为成熟。自2017年以来，A市法院系统适用认罪认罚从宽制度办理刑事案件进展较为顺利，成效较为明显，认罪认罚从宽制度适用率、确定刑量刑建议的提出率和量刑建议采纳率均居全国前列。因此，以A市法院适用认罪认罚从宽制度办结的案件为样本研究量刑建议的有关问题，具有代表性意义。本文所依据的实证材料主要由以下三个部分构成：一是从法院办案系统直接提取的基础数据，包括2017年至2020年8月期间，全市两级法院办理一审刑事案件总数、认罪认罚案件数、认罪认罚制度适用率等；二是各法院上报的案件统计数据，包括2017年至2020年8月期间，各法院确定刑量刑建议和幅度刑量刑建议的提出人数、采纳人数、调整人数等；三是2020年11-12月期间对全市法院刑事审判条线118名(4)全市法院刑事审判业务方面共有员额法官140人，参加问卷调查的共118人，占比84.29%，但问卷中的部分问题仅有117份有效答卷。员额法官的问卷调查结果以及对部分一线法官、检察官和值班律师的访谈记录。

二、认罪认罚案件量刑建议机制的运行状况

根据《刑事诉讼法》和《认罪认罚指导意见》的规定，认罪认罚案件的量刑建议从形成到判决兑现，大体上经过协商、提出、审查和采纳四个阶段，这四个阶段前后衔接，形成完整的量刑建议机制。下文拟按照这四个阶段对量刑建议机制的实际运行情况加以考察和分析。

(一)量刑建议的协商

认罪认罚从宽制度是借鉴国外协商性司法的经验而建立起来的，其公正实施有赖于对被追诉人诉讼主体地位的确认以及以此为基础而形成的控辩平等的协商机制。(5)参见龙宗智：《完善认罪认罚从宽制度的关键是控辩平衡》，载《环球法律评论》2020年第2期，第5页。尽管我国2018年修改《刑事诉讼法》时并未明确出现“量刑协商”的规定，但随后出台的《认罪认罚指导意见》第33条规定：“人民检察院提出量刑建议前，应当充分听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师的意见，尽量协商一致。”这说明，我国实际上已经承认量刑协商的正当性。《刑事诉讼法》第173条关于检察机关听取犯罪嫌疑人及其辩护人或值班律师意见后提出量刑建议的规定，事实上就是中国特色的控辩量刑协商程序。(6)参见胡云腾主编：《认罪认罚从宽制度的理解与适用》，人民法院出版社2018年版，第28-30页。检察机关只有与犯罪嫌疑人及其辩护人或值班律师开展平等的量刑协商，充分吸纳辩护一方关于量刑的合理诉求，才能合法促成犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书，并确保其最终接受法院根据量刑建议所判处的刑罚。这意味着犯罪嫌疑人及其辩护人或值班律师必须能够对量刑建议的形成产生实质性的影响，而法官对量刑协商是否平等的判断，有可能会决定其对量刑建议的审查力度和尊重程度。

为了了解检察官、值班律师进行量刑协商的过程以及法官对量刑协商平等性的经验认识，我们对3名基层检察官、3名参与办理超过100件认罪认罚案件的值班律师和5名基层法官进行了较为详细的访谈。访谈结果大致反映了以下五个方面的情况：

第一，量刑建议的提出由检察官决定。检察官一般会提前准备好确定量刑建议的具结书，再通知值班律师一同前往看守所见证具结过程，除不认罪外，犯罪嫌疑人一般都会签署具结书。3名值班律师均表示，没有经历过需要修改量刑建议的情况。第二，量刑协商的过程较为简短。检察官表示绝大多数量刑协商的次数为1次，出现新的量刑情节才可能出现两次协商，两次协商的情况极少出现。值班律师表示每次量刑协商的时间在10分钟以内，没有遇见过超过20分钟的量刑协商。第三，值班律师享有部分阅卷权。值班律师表示，为熟悉案情、促使犯罪嫌疑人认罪认罚，检察官有时会向其出示相关案卷材料如起诉意见书和犯罪嫌疑人供述。第四，值班律师对量刑协商无实质影响。检察官表示被告人、辩护律师对具结过程有实质影响，值班律师对量刑协商无实质影响，其主要作用类似于“见证人”。值班律师表示，其并没有完整的阅卷权和充足的协商准备时间。第五，法官间接参与量刑协商。为完成较高量刑建议采纳率的考核目标，有的检察官会在协商之前向法官咨询量刑意见，而法官并不排斥这种做法。

以上访谈情况表明，辩护主体的量刑协商能力较弱，对量刑建议的实质影响力有限。实践中的量刑协商程序是一个检察官主导的过程，不存在立法预设的充分的“协商”性质，而值班律师根本无法为被告人提供法律帮助，甚至成为配合检察官促使被告人认罪认罚的“说客”，法官以间接方式参与量刑协商，进一步弱化了量刑建议的协商性。

(二)量刑建议的提出

在认罪认罚从宽制度试点期间，检察机关在认罪认罚案件中可以提出确定刑量刑建议，也可以提出幅度刑量刑建议。但在量刑建议制度正式入法之后不久，最高人民检察院明确提出了“量刑建议精准化、规范化、智能化”的要求(7)参见陈菲：《最高检：推进量刑建议工作精准化规范化智能化》，载中国法院网，http://sxfy.chinacourt.gov.cn/article/detail/2019/05/id/3870294.shtml，2021年1月16日访问。，确定刑量刑建议遂成为量刑建议制度的发展方向。为了推动认罪认罚从宽制度的深入实施，最高人民检察院于2019年将认罪认罚从宽制度适用率和量刑建议采纳率纳入了检察官业绩考评指标体系。(8)2019年1月，最高人民检察院制发《检察机关案件质量主要评价指标》，以“案件比”为核心，建立了案件质量评价指标体系，其中刑事检察方面的指标包括不捕率、不诉率、认罪认罚从宽制度适用率和量刑建议采纳率等。参见《最高人民检察院案件管理办公室主任董桂文就建立检察机关案件质量评价指标体系答记者问》，载正义网，http://www.law-lib.com/fzdt/newshtml/21/20200427091419.htm.2021年1月17日访问。2019年5月，最高人民检察院发布《关于开展检察官业绩考评工作的若干规定》，该规定以《检察机关案件质量主要评价指标》为基础，吸收地方经验做法，设置了包括“四大检察”“十大业务”、分层分类的检察官业绩考评指标，建立了以办案质量、效率和效果为基本内容的业绩评价指标体系和考核机制。同年5月1日起，各级人民检察院即按照该规定全面开展检察官业绩考评工作。参见《最高检有关部门负责人答记者问》，载最高人民检察院官网，https://www.spp.gov.cn/spp/xwfbh/wsfbt/202005/t20200517_461135.shtml#1, 2021年1月17日访问。在考核的压力之下，地方检察机关适用认罪认罚从宽制度和提出确定刑量刑建议的比例不断提高，相应地，幅度刑量刑建议的比例逐步下降。

表一：2017年至2020年8月A市一审刑事案件量刑建议情况一览表

如表一所示，在认罪认罚从宽制度试点期间(2017年)，A市一审结案的刑事案件中适用认罪认罚从宽制度的比例和认罪认罚的被告人中被提出确定刑量刑建议的人数比例分别为47.09%和49.80%。而在认罪认罚从宽制度正式入法以后，上述两项指标不断攀升，到2020年1-8月，分别高达90.71%和76.64%。(9)根据最高人民检察院的统计，2019年1月至2020年8月，全国检察机关提出确定刑量刑建议的比例从27.3%上升至76%。参见张军：《最高人民检察院关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告——2020 年10 月15 日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上》，载《检察日报》2020年10月17日，第2版。可见，确定刑量刑建议已经成为检察机关量刑建议实践的主流。其原因大体上包括以下三个方面：

第一，确定刑量刑建议集中体现了检察机关在认罪认罚案件中的主导责任。最高人民检察院张军检察长指出，修改后的《刑事诉讼法》确立的认罪认罚从宽制度，是一个十分典型的以检察官主导责任为基础的诉讼制度设计。(10)参见张军：《关于检察工作的若干问题》，载《人民检察》2019年第3期，第9页。立法关于法院“一般应当采纳”检察机关的指控罪名和量刑建议的规定，为检察机关在认罪认罚案件中发挥主导作用提供了明确的依据，因为这一规定使检察机关的指控罪名和量刑建议在很大程度上决定了判决的内容。(11)参见每周社评：《在认罪认罚从宽制度中发挥主导作用》，载《检察日报》2019 年5月20日，第1版。

第二，确定刑量刑建议能够为犯罪嫌疑人提供明确的量刑预期，更加容易获得犯罪嫌疑人的同意。根据《中国法律年鉴》的统计数据，2013年至2018年，全国检察机关提起公诉的被告人共计9081631人，经法院依法审理后，其中只有6671人被判决宣告无罪(包括宣告不负刑事责任)，公诉案件被告人的无罪判决率仅为0.09%。在司法实践中，绝大多数犯罪嫌疑人在侦查阶段已经做出有罪供述，其中除极少数被撤销案件和不起诉的以外，绝大多数人最终会被提起公诉。由于无罪判决率极低，现有认罪认罚从宽制度又要求法院“一般应当采纳”检察机关的量刑建议，加之在认罪认罚案件的从宽处罚幅度上，“主动认罪优于被动认罪，早认罪优于晚认罪，彻底认罪优于不彻底认罪，稳定认罪优于不稳定认罪。”(12)参见《认罪认罚指导意见》第9条。在审查起诉阶段认罪认罚并且锁定从宽处罚的最大利益，几乎是犯罪嫌疑人唯一的理性选择。与幅度刑量刑建议相比，确定刑量刑建议能够为犯罪嫌疑人提供明确的量刑预期，更加符合犯罪嫌疑人锁定从宽量刑最大利益的心理需要。

第三，确定刑量刑建议可以减少法官的审判负担和风险，容易得到法官的支持。幅度刑量刑建议有量刑的上限和下限，有的案件中量刑建议的幅度还比较大。面对检察官提出的幅度刑量刑建议，被告人及其辩护人一般会积极争取法官在检察官建议的量刑幅度下限判处刑罚，并为此而开展相应的辩护活动。因此，至少就量刑问题展开的法庭调查、法庭辩论程序便不可省略，被告人的认罪认罚对法官审理负担的减轻作用较为有限。一旦法官最终的量刑裁判超出被告人的心理预期，被告人还可能提出上诉，并产生二审改判的风险。相比之下，如果检察官在充分听取犯罪嫌疑人及其辩护人或值班律师意见后提出确定刑量刑建议，法官只要依法审查确认被告人认罪认罚的自愿性、真实性和合法性，便可根据量刑建议作出判决，法庭调查和法庭辩论程序都可以省略或大大简化，被告人一般也不会提出上诉，法官也不必担心二审改判。

(三)对量刑建议的司法审查

根据证据裁判原则和罪责刑相适应原则，法院应当对被告人认罪认罚的自愿性、真实性和合法性进行实质审查。审查以后认为量刑建议明显不当的，法院有权建议检察机关予以调整。为了了解法官对量刑建议的司法审查情况，我们调研了A市五家办案体量较大的基层法院的量刑调整情况，见表二。

表二：A市五家基层法院量刑调整情况一览表(13)因法官办案系统无法实时生成量刑调整数据，表二的数据来源于各法院人工统计、上报的数据。2020年的统计数据截至2020年6月。

如表二所示，A市部分基层法院对检察机关在认罪认罚案件中建议判处的刑罚的调整有以下特点：(1)总体调整率较低。调研的五家基层法院中有四家法院的调整率在3.37%-6.02%之间，只有一家法院的调整率为12.24%，五家基层法院的平均调整率为6.34%。(2)确定刑量刑建议的逐步推行引发多家法院调整率的提高。2019年下半年以来，随着检察机关提出确定刑量刑建议的比例逐渐提高，四家法院2020年1-6月的调整率较之2019年均有不同程度的上升，其中E区法院的调整率从6.38%上升到22.02%，升幅超过15个百分点。(3)部分法院的调整率波动较大。观察五家基层法院的量刑调整率可以发现，2018年以来，只有B区法院的调整率相对稳定，波动幅度在1%左右，整体呈现出逐步上升态势， C区法院的量刑调整率整体呈现出逐步小幅下降态势；相比之下，A区法院、D区法院、E区法院三家法院调整率波动较大，年均调整率之间上升或者下降幅度达到9-15个百分点。以上数据表明，实践中法院不轻易调整检察机关建议判处的刑罚，审判阶段对量刑建议的审查带有明显的形式化倾向。

(四)对量刑建议的采纳

法院对量刑建议的采纳情况是衡量量刑建议实践效果的重要指标。因此，我们对2017年至2020年8月A市一审认罪认罚案件量刑建议采纳情况进行了统计分析，见表三。

表三：2017年至2020年8月A市一审认罪认罚案件量刑建议采纳情况一览表

如表三所示，A市法院对认罪认罚案件量刑建议的采纳情况有以下特点：(1)在认罪认罚从宽制度试点期间，量刑建议的采纳率呈现逐步上升且高位运行的态势。2017年、2018年A市法院对认罪认罚案件量刑建议采纳率为90.39%和95.28%，与全国同期总体趋势大体吻合。(14)在认罪认罚从宽制度试点中期的2017年12月，全国法院对认罪认罚案件量刑建议的采纳率为92.1%，到2018年9月底，全国法院对认罪认罚案件量刑建议的采纳率上升至96.03%。参见周强：《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作情况的中期报告》，载《人民法院报》2017年12月24日，第02版；胡云腾主编：《认罪认罚从宽制度的理解与适用》，人民法院出版社2018年版，第278页。(2)2018年《刑事诉讼法》实施以后，法院对认罪认罚案件量刑建议的采纳率基本保持稳定，其中确定刑量刑建议采纳率高于幅度刑量刑建议的采纳率。2019年和2020年1-8月，A市法院对认罪认罚案件量刑建议的采纳率分别为94.95%和94.18%，相对稳定，且高于全国整体采纳率7个百分点左右；其中确定刑量刑建议的采纳率分别达到98.65%和97.64%，较之本市同期幅度刑量刑建议的采纳率分别高出11.81和14.8个百分点，也比全国确定刑量刑建议的采纳率高出8.24个百分点。(15)2019年1月至2020年8月，全国法院对认罪认罚案件量刑建议的采纳率为87.7%，其中确定刑量刑建议采纳率达到89.9%，高于幅度刑量刑建议4.3个百分点。参见张军：《最高人民检察院关于人民检察院适用认罪认罚从宽制度情况的报告——2020 年10 月15 日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议上》，载《检察日报》2020年10月17日，第2版。(3)确定刑量刑建议比例的逐步提高对确定刑量刑建议的采纳率影响不明显。如表一、表三所示，A市2017-2019年和2020年8月确定刑量刑建议的比例分别为49.80%、61.90%、68.70%和76.64%，呈现逐年上升的趋势；而同一时期确定刑量刑建议的采纳率分别为93.01%、97.3%、98.65%、97.64%，基本保持稳定。上述数据表明，无论检察机关提出的是幅度刑量刑建议还是确定刑量刑建议，法院均持认同态度，只有极少数案件的量刑建议未获法院采纳。

应当说，在具体案件中影响量刑的因素是非常广泛的，法官与检察官之间由于诉讼角色、职业能力、办案经验、司法观念等方面的不同，对同一案件的量刑存在认识分歧，属于正常现象。在确定刑量刑建议提出率高达76.64%的情况下，法院对确定刑量刑建议的采纳率能够达到98%左右的原因在于检法两院之间存在关于量刑建议问题的配合、衔接机制。主要体现在五个方面：一是院际交流，即检法两院就量刑问题进行工作交流，如举行联席会、培训会等，就量刑规范的理解、不同量刑情节从宽幅度的把握等达成共识以后形成会议纪要，作为检察官提出量刑建议和法官量刑的“操作指南”。二是个案沟通，即检察官与法官就案件的量刑问题进行事先沟通，检察官提出的量刑建议充分吸纳了法官的意见和建议，庭审以后如果没有特别意外的情形出现，法官自然会采纳量刑建议。三是互相支持，即对检察官提出的量刑建议，只要尚未达到“明显不当”的程度，法官一般都会直接采纳；如果法官认为量刑建议“明显不当”，则会及时与检察官沟通，建议予以适当调整，检察官则通常都会尊重法官的调整建议。四是转换程序，即当检察官提出的量刑建议在法官看来明显不当时，经沟通后如果检察官拒绝调整量刑建议的，法官一般会转而适用非认罪认罚程序，以降低对检察官量刑建议采纳率的不利影响。五是压制“反悔”。对于检法两院达成一致的量刑意见，被告人及其辩护人如果提出异议，可能被认定为“反悔”，从而导致被告人丧失从宽处罚的机会。一审期间认罪认罚的被告人如果不服判决提出上诉，有的二审法院也会支持检察机关提出抗诉，并且根据抗诉意见改判加刑，由此形成对辩护一方的威慑。这也是认罪认罚案件上诉率较低、撤回上诉率较高的重要原因之一。

总体而言，从A市认罪认罚案件量刑建议机制的运行状况看，法院高度尊重控辩合意的结果和量刑建议的拘束力，保障从宽承诺的兑现。超过90%的认罪认罚从宽制度适用率和超过94%的量刑建议采纳率都清楚地表明，检察机关主导认罪认罚被告人的量刑结果已经成为现实。这对“量刑权专属法院”的传统司法理念无疑会产生强烈冲击，少数法官因此产生抵触情绪。不过，在检法机关配合衔接机制的严格约束之下，法官拒绝采纳量刑建议的现象仅限于少数案件，因量刑建议是否明显不当而发生检法冲突的情形在A市尚未出现。

三、认罪认罚案件量刑建议机制存在的问题

根据我们的调研和观察，虽然A市认罪认罚从宽制度的适用率、确定刑量刑建议提出率、量刑建议采纳率都已经处于全国领先地位，但量刑建议从形成、提出到审查和采纳仍然存在一些问题，主要包括以下四个方面。

(一)量刑建议的协商性不足

量刑建议的协商性不足主要表现有五：第一，量刑建议由检察机关单方提出，犯罪嫌疑人、辩护人只能选择同意或者不同意，很少能够独立提出量刑建议与检察机关进行磋商。第二，犯罪嫌疑人对于量刑建议是否适当缺乏判断力，甚至对检察官具有某种职权信赖。第三，辩护律师不敢轻易拒绝检察官提出的量刑建议。第四，值班律师只能为犯罪嫌疑人提供法律咨询，没有能力也没有动力代表犯罪嫌疑人与检察官进行量刑磋商。第五，法官间接参与量刑协商进一步削弱了量刑建议的协商性。有的法官认为,“与其让法官重复检察官的劳动，不如将检察机关审查起诉程序的大门打开，让审判人员提前介入审查起诉程序中，促进检察机关提高罪名建议和量刑建议的精准性”(16)胡云腾：《完善认罪认罚从宽制度的几个问题》，载《中国法律评论》2020年第2期，第84页。。但是，在各种现实条件的制约下，目前法官并没有想象中的那么中立，法官在审查起诉阶段参与量刑协商(哪怕只是为检察官提供咨询意见)，等于给检察官的量刑建议进行事先“背书”，对于检察官根据法官意见或者打着法官的招牌提出的量刑建议，犯罪嫌疑人及其辩护律师还有多大“协商”的空间？

量刑建议的协商性不足，深层次的原因在于我国刑事诉讼中控辩力量失衡。首先，从诉讼结构上看，作为控诉一方的检察机关依法享有批准或决定逮捕、强制收集证据、退回补充侦查等权力以及对案卷证据等信息的优先占有地位；相比之下，犯罪嫌疑人不仅不享有沉默权、讯问时的律师在场权等，还要承担“如实回答”的义务。在审查起诉阶段，大多数犯罪嫌疑人在羁押状态下接受检察官的讯问，并且根据检察官的告知才了解被指控的事实、罪名以及从宽处理的法律规定，没有辩护律师提供法律帮助，被临时安排的值班律师没有能力为其提供及时、有效的法律帮助。其次，从程序机制上看，案件是否适用认罪认罚从宽制度，犯罪嫌疑人签署的认罪认罚具结书包括哪些事实、罪名等内容，特别是量刑建议的具体方式和内容，都由检察机关决定，犯罪嫌疑人为了获得期待中的从宽处理通常只能被动地接受，并没有多少讨价还价的筹码或机会。(17)参见刘原：《认罪认罚具结书的内涵、效力及控辩应对》，载《法律科学》2019 年第4期，第163页。最后，从认罪认罚的自愿性标准上看，我国并没有确认有罪供述的自愿性规则，检察官可以合法地运用是否批准逮捕、捕后是否变更取保候审、是否建议适用缓刑或其他更轻刑罚等方式，促成犯罪嫌疑人认罪认罚。如果犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书后反悔，案件将很可能不再适用认罪认罚从宽制度，在这种情况下，犯罪嫌疑人并不能阻止已经做出的有罪供述以及已经签署的认罪认罚具结书被用作不利证据。相反，检察机关却可以依法提出新的指控或者提出更重的量刑建议。这种控辩力量失衡的状态导致本来就比较繁忙的一线检察官通常不愿意同犯罪嫌疑人及其辩护律师进行量刑协商，犯罪嫌疑人也没有能力同检察官就量刑问题进行真正意义上的“平等协商”。《指导意见》虽然要求检察机关在认罪认罚案件中就量刑建议问题与辩方“尽量协商一致”，但实际结果往往是量刑建议仅仅反映了检察机关单方面的意见。

(二)确定刑量刑建议的合理性不足

调研发现，多数法官对确定刑量刑建议持反对态度。118份有效答卷中有65人持不支持态度，占比55.08%；有36人持支持态度，占比30.51%；另有17人立场不明，占比14.41%。结合访谈得知，之所以有半数以上的法官不赞成检察机关提出确定刑量刑建议，主要原因在于确定刑量刑建议的合理性不足，具体表现在以下三个方面：

首先，确定刑量刑建议容易侵蚀人民法院的审判权。定罪量刑一向被视为法院审判权的核心内容。我国《宪法》第131条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”《刑事诉讼法》第12条规定：“未经人民法院依法判决，对任何人都不得确定有罪。”根据这些规定，只有人民法院经过依法审判，才能对一个人作出有罪的结论并且适用适当的刑罚。在2018年《刑事诉讼法》明确肯定了认罪认罚案件中量刑建议拘束力的情况下，检察机关统一要求“一般应当提出确定刑量刑建议”，并且“依法”要求法官“一般应当采纳”，容易侵蚀人民法院的审判权。

其次，确定性量刑建议容易导致未审先判，审判程序流于形式。在认罪认罚案件中，如果检察机关提出确定刑量刑建议，被告人及其辩护人在审前均已知晓案件的处罚结果，一般不会在庭审过程中提出异议，因而庭审过程中也就不会出现什么“争点”问题。主审法官一般都已经在庭前阅了卷，对案件事实、情节和法律适用问题已经较为熟悉。即使需要对量刑建议进行调整或者对个别情节做出重新认定，法官也会在庭前与检察官协调一致，庭审对于法官而言基本上只是履行一下手续。因此，确定刑量刑建议很容易导致本来应当通过庭审才能确定的事项(包括事实认定、法律适用和量刑)转移至庭前确定，以至于控、辩、审三方都不再重视庭审活动，庭审形式化自然不可避免。

最后，要求检察官原则上提出确定刑量刑建议不切实际。在问卷调查时，对于“检察机关提出确定刑量刑建议，实践中能否做到”这个问题，有79名法官认为确定刑量刑建议对于多数检察官来说根本做不到，认为“量刑建议不精准”才是实践常态，占有效答卷法官人数的66.95%。从量刑建议的实践来看，对于危险驾驶、盗窃、零包贩毒等常见、多发案件，检察机关提出确定刑量刑建议的比例接近100%；而对于疑难、复杂以及可能判处三年以上十年以下有期徒刑的案件，检察机关提出确定刑量刑建议的仅占较小的比例；对于可能判处十年以上有期徒刑的案件，检察机关则普遍提出幅度刑量刑建议。

(三)实质审查流于形式

在问卷调查中，我们试图了解法官如何看待量刑建议采纳率高达94%以上的原因，在118份有效答卷中，选择“量刑相差不大的都会接受”的，有108人，占比91.53%；选择“控审沟通协商一致”的，有60人，占比50.85%，而选择“检察机关量刑建议准确”的，只有28人，占比仅为23.73%。当回答“法官为什么不愿意轻易改变量刑建议”时，选择“尊重控辩合意结果”的有78人，占比66.1%；选择“避免上诉、抗诉被改判”和“考虑法检关系”的各有67人，占比56.78%；选择“尊重量刑建议的拘束力”的有58人，占比49.15%。可见，从法官自身角度出发，对法检关系的考虑以及上诉、抗诉可能导致二审改判的风险，是法官不轻易改变量刑建议的重要原因。而法定标准不明、检察监督制衡、避免审辩冲突是导致实质审查流于形式的制度原因。

首先，法定标准不明。在访谈中，有法官表示，法院对量刑建议的调整率之所以较低，主要原因之一是《刑事诉讼法》第201条第2款规定的“量刑建议明显不当”的标准不够明确。实践中争议较大的是监禁刑量刑建议的偏差率和偏差值问题。有的法院对“量刑建议明显不当”的标准要求比较严格，认为对量刑建议与宣告刑之间的偏差率在10%以内的，一般不予调整；高于20%的，则认为属于“明显不当”，予以调整；宣告刑在一年以下有期徒刑或者拘役的案件，量刑建议偏差值控制在1个月以内；宣告刑在一年至三年有期徒刑的案件，量刑建议的差异值控制在1-3个月；宣告刑在三年以上有期徒刑的案件，量刑建议的偏差值则控制在3-6个月。有的法院对“量刑建议明显不当”的标准则掌握得比较宽松，认为只有当量刑建议的偏差率超过50%，才构成“量刑建议明显不当”。由于立法关于“量刑建议明显不当”的标准不够明确，加之对立法的理解还要受到检法平时工作关系的影响，导致在一些事实、情节基本类似的认罪认罚案件中，量刑建议或者量刑裁判尺度不一，少数地方的检法两院有时因为量刑建议是否明显不当产生争执，在个别案件的处理过程中甚至出现明显的、公开的检法冲突。(18)参见北京市第一中级人民法院(2019)京01刑终628号刑事审判书、湖北省武汉市中级人民法院(2018)鄂01刑终618号刑事裁定书、广东省深圳市中级人民法院(2018)粤03刑终43号刑事裁定书。

其次，检察监督制衡。从实践情况看，法官如果认为量刑建议不当而建议检察官调整的，检察官一般会予以调整，但也存在三种例外的情形：一是影响业绩考核的案件。如，被告人李某犯盗窃罪，自愿认罪认罚，检察官建议判处有期徒刑6个月。在审判阶段，被告人的家属代缴罚金1000元，法官拟判处拘役5个月并建议检察官调整量刑建议。检察官拒绝调整，理由是被告人在侦查阶段已经被批准逮捕，如果对其只判处拘役，将导致其不符合逮捕的刑罚要件，严重影响检察官的业绩考核结果。二是化解矛盾难度较大的案件，如因邻里纠纷引发的犯罪案件，需要组织调解并达成协议的等。三是检法两院存在认识分歧的案件。如果法官提出调整量刑建议的意见，却没有提供充分的理由，检察官未必会接受，特别是经过部门负责人甚至检察长同意之后才提出量刑建议的案件，以及检法事先沟通后提出量刑建议的案件。只要检察机关坚持不调整量刑建议，法院在理论上可以根据《刑事诉讼法》第201条第2款的规定“依法判决”，但是在实践中，考虑到检察机关提出抗诉以及二审改判的风险，加之维护检法两院良好工作关系的现实需要，法院并不会轻易判处与量刑建议不同的刑罚。

最后，避免审辩冲突。从调研了解的情况看，出于落实宽严相济刑事政策、促使犯罪嫌疑人认罪认罚的需要，检察官的量刑建议普遍较轻，至少在法官看来是如此。但是法官并不会轻易地判处重于量刑建议的刑罚，否则很可能导致被告人和辩护人对法官和法院产生怨恨，甚至诱发审辩冲突。如，被告人刘某系“零包贩毒”的累犯、再犯，第三次贩卖毒品0.1克被法院判处有期徒刑10个月，现因第四次贩卖毒品0.09克被指控，鉴于其自愿认罪认罚，检察官提出有期徒刑8个月的量刑建议。但法官审查后认为，在涉案毒品数量相差不大的情况下，应判处的刑罚不能轻于对其第三次贩毒的处罚，因而检察官的量刑建议“明显不当”，遂判处被告人有期徒刑10个月，由此引发被告人强烈反对并提起上诉，二审法院审理后改判被告人有期徒刑8个月，才将被告人的不满平息下去。如果一审法官当初直接采纳检察官的量刑建议作出判决，则被告人不太可能对法官产生如此强烈的不满，法官也不必承担二审改判的风险。

(四)对认罪认罚被告人的辩护权保障不力

犯罪嫌疑人一旦在审查起诉阶段签署认罪认罚具结书，判决结果就几乎注定。案件进入审判阶段以后，辩护权在量刑建议的调整和采纳过程中处于极为边缘的地位，难以对判决结果产生实质影响。其结果是，本来应当是控辩平等协商、法官居中裁判的“三方互动”过程，演变成检法之间的直接协商过程，而作为三大诉讼职能之一的辩护职能则呈现萎缩趋势。

首先，认罪认罚的被告人或者其辩护人难以提出罪轻辩护。调研发现，一线法官对于认罪认罚的被告人或者其辩护人提出罪轻辩护较为反感，认为罪轻辩护属“违约行为”，不能姑息。被告人提出罪轻辩护的，法官一般不会认真考虑，只会再次确认被告人认罪认罚的自愿性，并告知其“反悔”的法律后果，即检察院有可能以被告人“反悔”为由撤回具结书并提出新的量刑建议，法院将不再适用认罪认罚从宽制度审理案件，因而被告人将不再享受认罪认罚带来的量刑从宽待遇。被告人认罪认罚，其辩护人提出罪轻辩护的，有的法官甚至威胁被告人解除对该辩护人的委托；有的辩护人甚至因此在庭上遭到法官的制止和训斥，最后不得已放弃辩护意见。(19)参见闫召华：《辩护冲突中的意见独立原则：以认罪认罚案件为中心》，载《法学家》2020年第5期，第142页。

其次，对认罪认罚被告人的“反悔权”缺乏保障。主要表现在法官拟加重被告人刑罚的，被告人没有撤回认罪认罚的机会。按照协商性司法的制度逻辑，一旦被告人没有得到基于控辩合意所期待的量刑利益，或者检察官未能践行约定的承诺，被告人有权撤回认罪答辩，并且不因撤回认罪答辩而承担不利的后果。(20)参见郭松：《认罪认罚从宽制度中的认罪答辩撤回：从法理到实证的考察》，载《政法论坛》2020年第1期，第115-116页。当法院基于“职权探知”原则在特定情形下对认罪认罚具结书的内容不予认可时，就意味着认罪认罚的条件没有达成，被告人同样有权撤回认罪认罚并进行相应的辩护。(21)参见汪海燕：《被追诉人认罪认罚的撤回》，载《法学研究》2020年第5期，第184页。然而，根据我国《认罪认罚指导意见》第52条和第53条的规定，无论是在审查起诉阶段，还是在审判阶段，只要被告人反悔，检察机关就应当在全面审查事实证据的基础上依法提起公诉，法院则应当根据审理查明的事实依法做出裁判，并不影响被告人有罪供述的证据效力。换言之，即使被告人是基于侦查人员、检察人员的“认罪教育”而认罪认罚的，并且期待自己受到检察机关建议的从宽处罚，但是，如果法官拟判处比量刑建议更重的刑罚，被告人明确表示不能接受的，被告人也没有权利撤回认罪认罚的意思表示以及相关的有罪供述。这意味着，签署了认罪认罚具结书的被告人事实上根本就没有“反悔的权利”，是否从宽、如何从宽，完全取决于检察官或法官的自由裁量。

最后，认罪认罚被告人的上诉受到检察机关抗诉的压制。根据2018年修改后的《刑事诉讼法》的规定，被告人即使认罪认罚的，仍然有权对一审判决提出上诉，实践中最常见的上诉理由是“量刑过重”。对此，有的地方检察机关不能容忍，认为被告人既然在值班律师或辩护人见证下签署了认罪认罚具结书，一审判决根据检察机关的量刑建议对被告人给予了从宽处罚，被告人再以一审判决量刑过重为由提出上诉，属于对之前认罚承诺的违背，其认罚动机不纯，不再符合适用认罪认罚从宽制度的条件，因而提出“技术性抗诉”，要求二审法院改判加刑。这种抗诉往往得到二审法院的支持。(22)参见江西省景德镇市中级人民法院(2019)赣02刑终187号刑事判决书、四川省内江市中级人民法院(2019)川10刑终141号刑事判决书、浙江省杭州市中级人民法院(2018)浙01刑终868号刑事判决书、重庆市第一中级人民法院(2017)渝01刑终605号刑事判决书。在调研访谈中，有的中级人民法院刑庭负责人明确表示支持基层检察机关提出上述抗诉，理由是防止被告人“投机”，节约司法资源。虽然这种说法并非完全没有道理，但在现有条件下，二审法院支持检察机关提出“技术性抗诉”的结果，是事实上剥夺了认罪认罚被告人的法定上诉权，使得被告人本来应受法律保障的量刑辩护权面临丧失的危险。

四、完善认罪认罚案件量刑建议机制的建议

认罪认罚案件量刑建议机制存在的上述问题，对认罪认罚从宽制度的实施效果带来了不良影响。为了确保认罪认罚从宽制度能够实现司法公正与司法效率的有机统一，促进国家治理体系和治理能力现代化，笔者建议对现有的量刑建议机制从以下四个方面加以完善。

(一)废止《刑事诉讼法》第201条第1款关于量刑建议约束力的规定

实践证明，2018年《刑事诉讼法》第201条第1款关于法院在认罪认罚案件中“一般应当采纳”量刑建议的规定存在两大明显的弊端：一是赋予了检察机关量刑建议的强制约束力，损害了法院的中立裁判权，对法院依法审查认罪认罚的自愿性、真实性、合法性和决定是否采纳量刑建议造成不应有的消极影响；二是强化了诉审配合、衔接机制，损害了被告人及其辩护人通过依法辩护有效影响量刑裁判的权利。量刑建议的约束力与引导和监督侦查权、批准或决定逮捕权以及公诉权结合在一起，使得检察机关成为刑事诉讼中“全程主导”的办案机关，并在诉讼效率的价值导向和认罪认罚从宽制度适用率、量刑建议采纳率的考核指标压力之下，形成侦、捕、诉、判一体化的格局。(23)参见孙长永：《认罪认罚从宽制度实施中的五个矛盾及其化解》，载《政治与法律》2021年第1期，第11页。由此导致认罪认罚案件的法庭审理流于形式，被告人的辩护权得不到有效保障。可以说，现有认罪认罚案件量刑建议机制存在的种种问题，根本原因就在于《刑事诉讼法》第201条第1款的规定缺乏法理上的正当性和现实的合理性。根据我们对A市员额法官的问卷调查，多数法官对《刑事诉讼法》第201条第1款的规定持反对态度。(24)在117份有效答卷中，认为《刑事诉讼法》第201条的量刑建议拘束力条款与以审判为中心的诉讼制度改革矛盾的有68人，占比57.26%。基于上述分析和调研结果，我们建议废止《刑事诉讼法》第201条第1款关于“一般应当采纳”量刑建议的规定，以便为法院依法独立公正地行使认罪认罚案件的审判权以及被告人及其辩护人依法有效地行使辩护权提供制度保障。需要特别指出的是，废止这一规定，既不会导致法官随意拒绝检察机关的量刑建议，也不会导致辩方随意拒绝检察官的量刑协商。因为法官提高诉讼效率、缓解裁判压力的诉讼需求没有改变，辩方追求从宽处罚的诉讼目标也没有改变，因此在绝大多数案件中，法官、辩方还是会倾向接受检察机关的量刑建议。

(二)增强检察机关量刑建议的适当性

目前检法两院围绕量刑建议的争议主要表现为，检察机关过度追求提出确定刑量刑建议的比例，而多数法官反对确定刑量刑建议，这一问题的症结在于检察机关在认罪认罚案件中提出的量刑建议的适当性不足。如果检察机关能够在不需要法官参与的情况下与辩护一方就量刑建议问题达成一致，并且所提出的确定刑量刑建议符合法院采纳所必须具备的适当性标准，则一线法官肯定是愿意接受的。因此，在《刑事诉讼法》第201条保持不变的情况下，增强量刑建议的适当性，是完善量刑建议机制、实现公正量刑的必由之路。为此，检察机关需要从实现法律效果与社会效果相统一、促进国家治理体系和治理能力现代化的高度出发，主动采取以下两个方面的措施：

一是从实际出发，采取更加灵活的量刑建议方式。《认罪认罚指导意见》第33条规定：“办理认罪认罚案件，人民检察院一般应当提出确定刑量刑建议。对新类型、不常见犯罪案件，量刑情节复杂的重罪案件等，也可以提出幅度刑量刑建议。”这一意见对认罪认罚案件明确了以提出确定刑量刑建议为原则、提出幅度刑量刑建议为例外的要求。作为一种“指导意见”，这一规定无可厚非，但从操作上来看，为了便于更多的法官接受检察机关的量刑建议，也为了便于一线检察官逐步适应确定刑量刑建议的各项要求，对这一原则的适用仍应坚持从实际出发，因地制宜，不应当一刀切，更不宜轻易地对确定刑量刑建议的提出率提出不切实际的考核指标。考虑到目前对认罪认罚案件主要适用速裁程序和简易程序进行审理，而且最终判处的刑罚也大多在有期徒刑三年以下，建议基层检察机关在一段时间内将确定刑量刑建议限定为判处三年有期徒刑以下刑罚的常见、多发案件，对其他案件则适宜采取幅度刑量刑建议的方式。(25)对此，地方检察机关已经进行了积极的探索。参见湖北省高级人民法院、湖北省人民检察院、湖北省公安厅、湖北省国家安全厅和湖北省司法厅于2020年6月20日联合发布的《关于适用认罪认罚从宽制度实施细则(试行)》第51条的规定。

二是适应办案需要，努力提高检察官的量刑建议能力。根据《认罪认罚指导意见》第33条第2款的规定，检察机关“提出量刑建议，应当说明理由和依据”。这是法院判断量刑建议是否适当的重要基础。然而，在目前的量刑实践中，检察机关普遍不重视量刑建议的说理，其原因主要是因为检察官对量刑规范和量刑方法不够熟悉，对量刑情节的把握不够“精确”。在量刑建议采纳率业务考核的压力之下，一些检察官被迫采取在个案中与法官先行沟通的办法，待法官就量刑问题给予明确或倾向性的意见之后，再履行听取意见、提出量刑建议的程序。应当说，这是违反法治原则和办案程序的。从公正实施认罪认罚从宽制度的现实需要出发，检察机关应当在调整不合理的业绩考核指标的同时，大力加强量刑业务培训、健全量刑建议智能辅助系统，不断提高检察官的量刑建议能力，努力让一线员额检察官充分掌握量刑规范、量刑方法以及量刑建议说理的操作规则，争取在没有法官事先“指导”的情况下使绝大多数认罪认罚案件的量刑建议能够满足法院依法采纳的“适当性”标准。

(三)加强法庭对量刑建议的实质审查

根据《认罪认罚指导意见》的规定，公安司法机关办理认罪认罚案件，仍然要坚持证据裁判和罪责刑相适应原则，并不是完全基于控辩合意。该意见第39条和第40条明确规定：“庭审中应当对认罪认罚的自愿性、具结书内容的真实性和合法性进行审查核实”“对于人民检察院提出的量刑建议，人民法院应当依法进行审查”“对于事实清楚，证据确实、充分，指控的罪名准确，量刑建议适当的，人民法院应当采纳。”据此，量刑建议只有适当与不适当之分。对于法院来说，只有适当的量刑建议，才有采纳的义务，而对不适当的量刑建议，法院有权力也有责任不予采纳。为了确保认罪认罚案件的裁判贯彻罪责刑相适应原则和证据裁判原则，实现量刑公正，法院必须对量刑建议的合法性、适当性结合具体事实、情节和法律规定进行实质审查。对此，胡云腾法官也认为，“认罪认罚案件中，人民法院仍然承担公正裁判的职责，案件审理仍然是实质意义上的审理，不是仅对量刑建议进行形式审查与确认”(26)胡云腾主编：《认罪认罚从宽制度的理解与适用》，人民法院出版社2018年版，第50页。。要落实对认罪认罚案件量刑建议的实质审查，法官对量刑建议的审查必须符合以下四项要求：一是即便被告人当庭表示同意量刑建议，也不能免除法官的审查义务；二是法官认为量刑建议不当的，可以依法判决，也可以在庭上公开建议检察官当庭调整后依法判决，不能以私下沟通的方式调整量刑建议；三是法官应当当庭听取控辩双方关于量刑建议的意见及其理由，并在裁判文书中作出回应；四是检察机关以一审判决量刑不当为由提起抗诉或者二审法院以一审判决量刑不当为由改判的，除原判决认定的事实、情节有错误的以外，不得影响法官的绩效考核，以便尊重法官基于专业知识和经验的个人判断。

(四)切实保障被追诉人对量刑建议从形成至采纳过程中的辩护权

“被告人有权获得辩护”不仅是我国宪法规定的基本原则，也是国际公约所确立的刑事正当程序的基本要求之一。(27)参见《公民权利和政治权利国际公约》第14条。在被追诉人所享有的所有诉讼权利中，辩护权处于核心地位。因此，现代各国在推进协商性刑事司法的过程中，普遍注重保障被追诉人在律师帮助下进行有效辩护的权利。(28)参见美国联邦最高法院的判例，Lafler v. Cooper，132 S. Ct. 1376 (2012), Missouri v. Frye, 132 S. Ct. 1399 (2012); McCoy v. Louisiana,138 S. Ct 1500 (2018).我国认罪认罚从宽制度实施中暴露出的一个突出问题是控辩失衡(29)参见龙宗智：《完善认罪认罚从宽制度的关键是控辩平衡》，载《环球法律评论》2020年第2期，第9页。，量刑建议机制中存在的量刑协商不足、辩护权保障不力等问题，都与此有关。为了解决上述问题，切实保障被追诉人在量刑建议从形成到采纳过程中的辩护权，进一步完善认罪认罚从宽制度的程序机制，有必要采取以下措施：第一，刑事案件律师辩护全覆盖试点从审判阶段扩大到审查起诉阶段，让有意认罪认罚的犯罪嫌疑人都能够在专业律师的帮助下与检察机关进行量刑协商。第二，检察机关在审查起诉阶段讯问犯罪嫌疑人、听取犯罪嫌疑人关于案件事实和法律适用的意见时，必须有辩护律师或者值班律师在场。第三，检察机关在提出量刑建议之前，应当向犯罪嫌疑人及其辩护律师或值班律师开示证据、说明理由和依据，并充分听取犯罪嫌疑人及其辩护律师或值班律师的意见，以平等的姿态与辩方开展协商。对听取意见和协商过程，检察机关应当全程同步录音录像，并且随案移送相关音像资料，以便法院进行审查。第四，鉴于目前控辩力量严重不平衡的现实条件，法院在审理认罪认罚案件过程中，应当允许被告人或辩护人提出罪轻辩护，只要被告人当庭表示愿意接受法院的量刑裁判的，不应当因为被告人或辩护人提出罪轻辩护而拒绝适用认罪认罚从宽制度。第五，充分保障被追诉人对认罪认罚的反悔权以及对一审判决的上诉权。关于反悔权，《认罪认罚指导意见》第51-53条做了较为全面的规定，但这些规定对被告人辩护权的保障明显不够。被追诉人对认罪认罚反悔，不仅意味着认罪认罚具结书失效，而且整个认罪认罚的意思表示均不再成立。因此，对被追诉人已经做出的有罪供述以及在协商过程中做出的其他陈述(包括对被害人的赔偿承诺等)，除被追诉人再次自愿表示认可的以外，均不得作为不利于被追诉人的证据使用。关于上诉权，《刑事诉讼法》第227条第3款明确规定：“对被告人的上诉权，不得以任何借口加以对外剥夺。”这一规定同样适用于认罪认罚案件。根据《刑事诉讼法》第228条的规定，只有当“第一审的判决、裁定确有错误的时候”，检察机关才能提出抗诉。认罪认罚的被告人不服量刑判决提出上诉，虽然有失诚信，但这并不影响一审判决的正确性，因为一审判决是法院根据依法查明的案件事实以及被告人的认罪认罚态度而作出的，其中对被告人认罪认罚情节的认定和相应的从宽处罚在绝大多数情况下也是根据检察机关建议的，而且被告人的认罪认罚已经为审判程序节约了司法资源。以被告人提出上诉为由而认定一审判决“确有错误”，是违背立法原意的。因此，在立法机关对认罪认罚被告人的上诉权施加限制以前，检察机关不应当仅仅因为被告人提出上诉而对一审判决提出抗诉。在现有条件下，如果被告人的上诉权因检察机关的“技术性抗诉”而受到压缩，则不仅被告人的司法救济权会受到不适当的限制，而且也必然会损害整个认罪认罚从宽制度的公正实施。

五、结语

认罪认罚从宽制度中的量刑建议机制对于落实对认罪认罚被追诉人的从宽政策具有重要意义。然而，以立法方式明确赋予量刑建议以约束法院裁判的直接效力，打破了检法之间原有的职权分工界限，超出了分工负责、互相配合、互相制约和人民法院依法独立行使审判权等宪法原则的许可范围，从而造成量刑建议机制乃至整个认罪认罚从宽制度运行中的混乱。实证考察表明，在控辩失衡的基本格局下，引入具有鲜明的协商性司法特征的量刑建议拘束力条款，必然会进一步挤压辩护权的生存空间，弱化法院的中立性和刑事审判对公诉权的制约功能，从而损害被告人获得公正审判的权利，以至于对认罪认罚案件的定罪量刑事实上变成“检察官司法”，而不再是中立的法院司法。(30)参见孙长永：《认罪认罚从宽制度实施中的五个矛盾及其化解》，载《政治与法律》2021年第1期，第6页。考虑到全国认罪认罚从宽制度的适用率已经超过86%，量刑建议采纳率也接近95%，(31)根据2021年1月10-11日召开的全国第十五次检察工作会议透露的信息，2020年，全国认罪认罚从宽制度适用率为86.8%，量刑建议采纳率为94.9%。参见《第十五次全国检察工作会议透露了这些重要信息》，载搜狐网，https://www.sohu.com/a/443942457_100068302,2021年1月17日访问。以量刑建议的约束力条款为基础的制度设计，正在改变我国刑事司法的基本格局，其深远影响目前难以估计，应当引起学界的高度关注。只有从制度上完善量刑建议的约束力条款，在操作上努力增强检察机关量刑建议的适当性，坚持由法院对量刑建议进行实质审查，并充分保障被追诉人从量刑建议的形成、提出到审查、采纳过程中的辩护权，才能有效化解关于认罪认罚从宽制度下量刑建议机制存在的问题以及带来的风险，促进认罪认罚从宽制度更好地实现公正与效率相统一的价值目标和法律效果，推进国家治理能力和治理体系现代化。