新发展阶段与建立现代财税体制

把握新发展阶段对建立现代财税体制的要求

梳理和领会党对财税体制改革的顶层设计和战略部署，对于进入新发展阶段后更清晰把握中国特色财税体制改革的重点任务、更好地适应高质量发展需要具有重要意义。

其一，理解“深化财税体制改革”在国家治理现代化大局中的时代内涵。新时代财税“国家治理说”强调的不论是将财税实距经验上升到制度层面的现代化，还是将制度落到实处以实现执行能力的现代化，都不仅仅是建立一般意义上的现代财税制度，而是中国特色社会主义制度下的现代财税制度。在新征程中要继续将财税发展与中国特色国家治理现代化挂钩，以财税体制改革来助力国家治理现代化，这是财税改革在新发展阶段中必须始终坚持的方向。

其二，领会“深化财税体制改革”在不同发展阶段被赋予的特定要求。进入新时代以来，我国既始终围绕着改进预算管理、理顺央地关系、完善税收制度这三项改革任务展开，又根据经济社会发展的阶段特点调整先后顺序，持续优化每一项改革任务。当前，预算制度改革要求逐渐明晰，年度预算向支出预算和政策拓展的方向转变逐渐强化；税收制度改革始终在服务大局中展现税收治理的新作为；央地财政关系改革则明确了当前和未来主要考虑事权与支出责任的界定，考虑区域间财力水平与公共服务均等化的匹配。

其三，把握新发展阶段关键特征对中国特色现代财税体制建立的新要求。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》（以下简称《建议》）之核心要义是“把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局”。新发展阶段是在全面建成小康社会任务完成后开启全面建设社会主义现代化国家征程的新阶段。要在2035年基本实现社会主义现代化，就要继续贯彻新发展理念、推动高质量发展，就要深刻理解构建新发展格局的深刻含义，就要将党中央战略部署和工作要求落实到全会提出的十二个方面的任务中去。既要把握新发展阶段在预算制度、税收制度、央地关系方面提出的新要求，又要考虑新发展阶段将要赋予财税体制改革的新任务。

其四，全面领会《建议》对建立中国特色现代财税体制的要求。《建议》第22条对“建立现代财税体制”的要求有六句话，这六句话在继续围绕预算制度、央地关系、税收制度三方面改革展开的同时，还将债务管理单独列出，既一以贯之，又与时俱进，体现了新发展阶段的时代要求。此外，《建议》第56条还强调要“加强人大对‘一府一委两院’的监督”，这也为从人大立法监督和对应财税治理法治化来理解现代财税体制的建立提供了更广的角度。

对加强财政资源统筹和深化预算体制改革要求的把握

《建议》对“建立现代财税体制”的前三句要求是：“加强财政资源统筹，加强中期财政规划管理，增强国家重大战略任务财力保障。深化预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。推进财政支出标准化，强化预算约束和绩效管理。”这主要是从收支整体、预算管理、财政支出三个角度来阐述新发展阶段深化预算体制改革的重点内容。

其一，财政资源有效统筹和中期财政规划管理在相互配合中为国家重大战略任务完成提供财力保障，是深化财税体制改革的总体要求和首要任务。就加强财政资源统筹而言，意味着新发展阶段在现有财政资金统筹使用机制基础上要促进其成熟定型，财政资金的统筹要实现“四本预算”之间的协调统筹，且财政统筹的范围要从预算资金统筹扩大到数据统筹、人才统筹、征管机构统筹等财政的方方面面。就加强中期财政规划管理而言，既要看到推动中期财政规划管理渐进过渡到中期预算对于加强年度预算约束性的重要意义，也要看到加强对规划期内重大改革、重要政策和重大项目统筹安排对于提高财政政策前瞻性、有效性和可持续性的重要作用。

其二，稳步推进预算管理制度改革，强化对预算编制的宏观指导。我们要依据新发展阶段要求，深化拓展和稳步推进预算收支管理制度改革。尤其要注意在预算编制上坚持党对预算编制的全面领导，结合年度经济社会发展目标、国家宏观调控要求和跨年度预算平衡等要求进行编制。当前特别要将在统筹抗疫和经济社会发展中形成的国家财政资金直达基层民生机制尽快制度化，将其作为预算管理制度改革的一项重要内容。

其三，从财政支出角度推动现代预算制度构建，为新发展阶段更好体现“重点拓展”改革要求提供必要载体。一是推进财政支出标准化，按照财政部门制定的预算支出标准来编制预算，并实现预算支出管理各环节、各层级的标准化、一体化。二是强化预算约束，在审核预算时向支出预算和政策拓展，加强政策对支出预算编制的指导和约束。三是强化绩效管理，在中央部门和省级层面基本建成全方位、全过程、全覆盖预算绩效管理体系的基础上，推动市县层面预算绩效管理体系的构建，大幅提升预算管理水平和政策实施效果。

对中央和地方财政关系改革要求的把握

《建议》对“建立现代财税体制”的第四句要求是：“明确中央和地方政府事权与支出责任，健全省以下财政体制，增强基层公共服务保障能力。”这是从构建事权和支出责任相适应的制度来深化财政体制改革。

其一，继续明确中央和地方政府事权与支出责任是关系国家治理效能的重大改革。一是要根据制度要求、治理需要和国情制约，规范中央和地方共同事权，既要做到“适当减少并逐步规范”，按照财政事权性质明确主体责任，还要注意“适当保留并提供支撑”，在新发展阶段适当保留一定规模的财政共同事权以应对发展不平衡不充分的问题。二是要深刻理解对应的“共同事权转移支付”之中国特色与时代要求。共同财政事权转移支付配合财政事权和支出责任划分改革，既能推动中央政府承担共同财政事权的支出责任，又能保障地方政府有财力、有质效地落实相关领域的方针政策，是体现和坚持中央领导权威、维护中央宏观调控、调动中央和地方积极性的重要举措。我们不仅要在将来《预算法》修订时确立其法律地位，还要提出“既有共性、更有个性”的论据支撑，做到既规范必要的中央地方共同事权，又配套地从法律、运行、监督和理论等方面做实做优共同事权转移支付。

其二，理解健全省以下财政体制的单列提出是新发展阶段稳定地方预期、调动地方政府积极性、保障基层公共服务水平的现实需要。一方面，强化省级政府责任能够激励省级政府维护本地经济社会协调发展，提高区域经济发展质效；另一方面，基层政府稳定的收入来源有助于发挥其在信息管理方面的优势，增强基层对国家政策的执行力，逐步建立起基层“保基本民生、保工资、保运转”的长效机制，兜牢民生底线。

对完善现代税收制度相关改革要求的把握

《建议》对“建立现代财税体制”的第五句要求是：“完善现代税收制度，健全地方税、直接税体系，优化税制结构，适当提高直接税比重，深化税收征管制度改革。”这是发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用的重要内容。

其一，“完善现代税收制度”的提法是对党的十八届三中全会以来深化税制改革成效的肯定，也是对新发展阶段更准确地建立现代税收制度的要求。我们既按照现代市场经济的要求设置并使用了现代税制，又按照“以人民为中心”的社会主义市场经济的要求不断在现代税制中增添中国特色与制度要素，同步推进税制改革与税收立法进程。因此，在新发展阶段中，完善是基本任务，改革是前进动力，速度仍必须加快。

其二，“健全地方税、直接税体系”的提法必须全面理解。一是分别从“健全地方税体系”和“健全直接税体系”两个维度来把握，既要完善培育地方稳定税种，建立健全地方税税制；又要完善地方专属直接税种，提高直接税的地方分成比例。二是关注“健全地方税、直接税体系”这种“顿号隔开、税系并列”的提法，领会这种提法中必须考虑的关联乃至重合部分，即：既要有利于健全地方税体系，又要有利于完善国家的直接税体系。通过对一些直接税种的改革设置并将其作为地方税系的组成部分可以实现这一改革导向。例如，理论界普遍认同的将房地产税作为地方重要税种的建议就值得认真考虑。

其三，“优化税制结构，适当提高直接税比重”强调的是税制结构安排要以现代化为目标导向，在间接税与直接税并存的“双主体”税制结构中适当提高直接税比重。一是继续坚持“立足国情、合理借鉴、市场导向、渐进次优”的税制改革优化思路，既要看到以间接税为主的现实是从国体政体、发展阶段和发展目标出发作出的重要安排，又要看到提高直接税比重在调节收入分配、缩小贫富差距中的重要作用；既要不断追求现代税收制度的“理想最优”，又要认识阶段条件下税收制度的“现实次优”。二是深刻把握“适当提高直接税比重”的内涵，认识到占比偏低是现实，提高比重是要求，适度约束是关键，既要不断完善间接税制，推动增值税简并、降低税率改革；又要进一步完善各类直接税制改革，稳步有序地提高直接税比重。

其四，“深化税收征管制度改革”强调的是从征管角度为深化“放管服”改革、优化税收营商环境、提升税收治理能力提供有力保障。一是严格征管，应收尽收，将依法征管和税收任务的统一尽快在税收征管法中显性地加以确立。二是简政放权，释放活力，推进简化办事流程、加快审核程序、改进备案方式，激发市场主体活力和发展内生动力。三是智慧税务，提升效能，加快推动构建涉税信息共享平台和智能化电子税务局，推进高质量发展。

对健全政府债务管理制度改革要求的把握

《建议》对“建立现代财税体制”的第六句要求是：“健全政府债务管理制度。”这次把“预算管理制度改革”下的“债务管理制度”单独列出，我们必须既看到这是对新财政平衡观认识深化的必然结果，更要将其放在新发展阶段面临的重要国内外形势背景下看待。

其一，促进政府债券发行管理机制的市场化和规范化。一是深化国债市场化改革，提高债券市场定价效率，健全反映市场供求关系的国债收益率曲线，更好发挥国债收益率曲线的定价基准作用。二是做好地方政府债券发行工作，构建起“管理规范、责任清晰、公开透明、风险可控”的政府举债融资机制。

其二，强化对政府债务资金使用的监督考评，坚守财政可持续的底线。一是要做好“事前”和“事中”债务管理与监督，完善常态化监控机制，强化对政府债务的约束、管理和监督，促进经济社会健康持续发展。二是要做好“事后”债务管理与监督，强化政府债务绩效管理，建立全方位、全过程、全覆盖的地方政府债务预算绩效管理体系，统筹协调财政紧平衡与经济高质量发展。

其三，加强对中国特色新财政平衡观下债务管理理论的研究。我们要对实际部门正在做和拟定要做的债务运用和管理方式从制度设计上给予观点支撑，对中国特色社会主义财政发展中的债务较长期运用提出理论依据，既要符合新发展阶段对新财政平衡观的要求，又要顺应底线思维和安全理念等新形势的检验，从政府债务有效管理的角度诠释统筹发展和安全的关系，确保财政治理现代化行稳致远。

对推进财税治理法治化进程要求的把握

2020年年底召开的中央全面依法治国工作会议将习近平法治思想明确为全面依法治国的指导思想，是我国全面依法治国实距取得的重大进展。从深刻理解“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”要求出发，我们就要将“加快财税法治建设”纳入“建立现代财税体制”的框架中，积极推进预算、税收、财政管理等领域的立法，实现财税立法与财税体制改革的统一协调。同时做好人大对财税的审查监督工作，合力推进法治财税现代化，共同服务国家治理现代化目标。

其一，坚持党对财税法治的全面领导，全面落实财税法定进程。就预算领域而言，现行《预算法》和《预算法实施条例》已经构成了较为完整的体系，近期的主要任务是严格执行，推动中国特色现代预算制度的健全完善。就税收领域而言，要适时进行增值税、消费税等立法工作，稳妥有序地开展关税、城镇土地使用税和房地产税的立法研究，《税收征管法》及其实施细则在必要时也应修订，将来还可以考虑制定《税收基本法》。就中央和地方财政关系领域而言，一些人大代表与学者提出的着手研究政府间财政关系法和积极制定财政法的建议已经得到有关部门的回应，值得参考和借鉴。笔者始终关注这方面的进展并坚持两个基本观点：一是坚持实事求是、循序渐进，中央地方财政关系改革进展到位后，成功经验就可以上升为法律，这是财税治理现代化和法治化的要求；二是无论是哪部法律，无论何种名称，都是中国特色社会主义的财政法律，都是中国特色财税治理现代化的成果。

其二，加强人大根本政治制度对财税治理现代化进程的重要作用，共同推动中国特色国家治理现代化。在迈向“基本实现国家治理体系和能力现代化”的新发展阶段中，应该结合中国特色国家治理现代化的新要求来把握人大根本制度和财税治理现代化的关系，既要在国家治理法治实距中完善“党管人大”“党管监督”和“党管财税”原则的落实形式，又要能在理论构建中体现新时代“人民财税”由“人民监督”的制度导向，体现人大与政府财税部门协调运作是中国特色国家治理现代化内在组成部分的原则要求。

在“立足财税、走出财税”中服务新发展阶段国家大局

我国进入的新发展阶段，既有国内人民对美好生活的向往与不平衡不充分发展之间的矛盾，也有供给侧结构性改革进入深水区、发展短板不足依然存在、推动国家治理现代化任务紧迫等现实的交织；既有国际保护主义、单边主义甚嚣尘上与和平发展合作共赢主流意愿之间的冲突，也有全球疫情防控常态化、世界经济深度衰退因素的叠加。我们要认清形势，明确任务，牢牢把握新发展阶段的要求来建立健全中国特色现代财税体制。同时，我们还要坚持“立足财税、走出财税”的思路，将建立现代财税体制与国家重大战略任务协调推进、统筹谋划，为实现“十四五”期间的经济社会发展目标群策群力，协同奋斗。这是中国特色社会主义财税“围绕中心、服务大局”应该拥有的站位和胸怀，必须始终坚持并不断距行。