资源特征、财政杠杆与新型集体经济重构

新时代，中国重要的历史任务就是实现工业文明向生态文明的战略转型。早在2005年，时任浙江省委书记的习近平就在安吉提出“绿水青山就是金山银山”的理念。党的十八大将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局，而这一理念也成为生态文明内涵的形象诠释。实距这一理念需要以“产业生态化和生态产业化”为基本路径来构建生态经济体系，这也是实施乡村振兴战略、推进农业供给侧结构性改革的必然要求。因此，在资源开发利用上需要树立“山水林田湖草”是一个生命共同体的理念，实施系统化、整体性的综合开发，而非以往“粗放数量型增长时期”搞招商引资的“一卖了之”。进而，若按照马克思主义经济基础决定上层建筑的一般原理，就必须适应资源要素特征和综合开发的需要构建制度体系和组织载体。由此，重构农村新型集体经济便成为实现生态文明转型和乡村振兴的必由之路。

本文一方面从生态资源的系统性特征要求整体性开发这一角度来探讨重构新型农村集体经济的客观必要性，另一方面明确提出农村集体经济重构是有制度成本的，在多数村庄长期“去集体化”背景下，这一成本常常只能由财政等渠道垫付。本文旨在于生态文明与乡村振兴大背景下为重构农村新型集体经济提供客观理论支撑和现实路径。

“去集体化”的制度变迁及其影响

20世纪70年代末开始的农村改革在取得巨大成就的同时，也客观上产生了一些新问题。例如：传统农区集体经济的开支增加而生产组织功能弱化，其作为产权主体的作用也因“权利束”被分割而趋于残缺，“去集体化”作为客观历史进程由此开始。20世纪90年代，受国内外形势影响，“去集体化”制度变迁持续推进。

许多研究表明，“去集体化”的方式并没有导致土地经营的规模大幅度提高。主要原因一方面是外部市场主体与极度分散且异质性极强的众多小农之间的交易成本过高；另一方面，即使实现了土地的规模化集中，但是按照工业化方式发展的品种单一的规模化种植和养殖业，普遍因面临市场和自然双重风险而经营效益较差，也由此造成耕地破坏、环境污染、农民上访等诸多遗留问题。另外，与经济基础上“去集体化”相对应的是社会层面的“去组织化”，这也诱发了乡村治理的困境，最为严峻的后果就是当前乡村基层失序累积的对抗性矛盾，在有些地方要靠“扫黑除恶”才能化解。

村社集体作为介于县乡政府与农户之间的一个重要的综合组织，在长期“去集体化”的制度变迁背景下，其存在的经济基础被弱化了，“国家－集体－农户”之间低成本稳态治理结构的经济基础也几近消亡。20世纪90年代以来，中国农村的治理结构受困于“去组织化”改革后剩余过少的分散小农之经济基础与高成本的现代化上层建筑的基本矛盾，以及与城市本位的官僚体系向下延伸而形成的上层建筑之间的矛盾而趋于瓦解，这一方面是因为国家基本建设投入与乡村治理的财政开支不断高企，另一方面则是因为农村的“去集体化”和农户的分散化导致财政投入的“精英俘获”，致使“财政投入不断增加，治理成本不断上升，治理局面却不断劣化”的恶性循环。

进入21世纪，城市工商资本大规模下乡对农业领域进行“规模化”和“工业化”改造，却因与乡村分散的且异质性极强的农户无法形成“数量合约的一次性谈判”与“批量化”交易而最终只能依靠村霸流氓，导致“劣绅化”与“黑社会化”，乡村社会治理状况进一步恶化。加之按照工业化方式发展的追求规模扩张的农业面临市场风险与自然风险“双高”局面，致使“老板跑路—群众上访—政府维稳”现象此起彼伏，资本下乡的后遗症最终交给了当地政府解决，进而转化成政府的治理成本。

基于以上客观经验的总结是：在没有经济基础领域重构能够发挥中介作用和实现公平分配的组织化载体的情况下，国家大规模投入改善乡村发展条件的善意伴随着产业资本下乡容易被村内外“精英俘获”，最终导致投入愈大，治理恶化愈严重，治理成本愈高的情况发生。若照此路径演化，乡村必定陷入生态环境崩坏、经济发展停滞和社会治理失序的总体性危机当中，而这又进一步影响国家层面的治理、稳定与发展，使国家面临掉入“现代化陷阱”的危险。鉴于多种矛盾交织，21世纪以来中央确立了“三农问题重中之重”的指导思想，相继提出科学发展观、“两型”经济、和谐社会、统筹城乡等重要战略方针。

如果说“去集体化”是特定时空条件和内外环境下的客观制度变迁，那么在国家生态文明转型这一重大战略背景下，乡村振兴就为重构乡村可持续发展的经济基础提供了难得的机遇，也使得在经济基础重构的条件下进一步重构乡土社会结构和治理体系成为可能。

新型集体经济是乡村生态资源开发的重要载体

在生态文明转型的背景下，乡村产业振兴的主要取向是推进农业供给侧结构性改革，以城乡互动融合为基本动力促进三产融合发展。因为伴随着中国工业化和城市化进程进入中后期，以中等收入群体为主的城市市民阶层开始崛起，他们更加重视食品安全和环境问题，也具有更高层次和更加多样化的消费需求，同时还引领着消费趋势和舆论话题，是乡村三产融合发展的主要推动者和消费者。而乡村的三产融合发展所需要素，不再像农业一产化条件下那样以平面化的土地资源为主，而是要以多样化且立体的生态资源为物质基础。

结合调研我们发现，作为生态资源最为富集的中西部山区，传统村社的生产生活边界、村社的产权边界和自然生态边界常常在一定程度上具有重合特征。比如大巴山区腹地的很多地区，一条山沟就有一个或几个行政村的地域，村庄之间的边界常常以山脉分水岭为界，沟域内形成了相对独立的小流域生态系统，且由于地理特征而对外具有一定的排他性。这样的特征决定了无论从传统惯习、现代产权还是自然特征而言，村社都应该是相对完整的一级资源开发单位。且对村外主体而言，村社具有相对完整的边界和明晰的产权。如此看来，无论是从物理角度还是从产权角度，这些村庄内的资源都具有较强的排他条件，对内则遵循传统村社的逻辑和现代集体经济的制度内涵，按照农户得之于村社的“成员权”相对公平地占有资源。

也即，由于生态资源的系统性和不可分割性特征，若以村社作为小流域产权边界，则村社作为所有者相对于外部主体的产权是明晰的，同时由于传统惯习和地理特征，产权安排的可维护性也得以增强，能够最大程度避免外部主体的“搭便车”行为，减少“外部性”。村社内部则可以根据传统社会关系网络形成的社会资本以及当前推行的股份合作制，将村社成员的“实物财产”转化为“价值财产”，实现多种自然资源的整体性开发和增值，提高每个成员股权的价值，增加农民的财产性收益。

但是，近四十年“去组织化”的制度性变迁导致村社一级并没有完整的产权来对应小流域生态系统的整体性开发。因为，作为重要资源的耕地、林地都已分到每家每户，形成了“集体所有权—农户承包经营权”的复合产权结构，而在实物和实际利用层面更是各户分散占有。但生态资源的系统性开发必然要求将资源进行集中，并且复合产权结构和传统村庄社会关系网络内的社会资本使得村社集体相较于政府和外部主体而言，是资源集中成本最低的主体。因此，村社资源的集中并不适合采用制度成本极高的行政命令方式，而只能借助村民对村社集体掌握的资源和资产的收益分配要求和预期进行谈判交易，同时还应该利用村社人情、血缘等社会关系进行劝说协商，最后形成以股份合作制或股份制为主要形式的资源集中开发模式。

诚然，万事毁之易，建之难。任何资源集中的“组织化”过程都是有成本的。乡村集体经济构建若要成功，就需要使村民通过集体经济获得相较于以个体直面外部市场更多的收益，且只有收益足够大，才能“启动”构建的进程。

通过集体经济获得的收益可以从两个方面来讨论：一是间接性的，即通过“集体经济”的形式可以使得个体占有资源和在资产的开发中获得更大的收益，比如规模效应、集聚效应等；二是直接性的，即组织本身能够形成公共财，既可以对成员进行直接分红以增加其收益，也可以用于社会治理、基础设施等公共品开支而降低其开支。当前大多数村社集体经济处于勉强维持，甚至是空壳状态，没有足够的收益预期来调动村民的积极性。而只有对资源进行系统性的三产融合开发，才能最大程度实现集体经济增值和农户收入增加，这就客观上构成了类似“鸡生蛋、蛋生鸡”的悖论。

面对这种情况，要实现新型集体经济构建与资源资产增值之间的良性循环，就需要打破这一悖论，可能的情况要么是村社已经实现了资源集中与生产经营组织化的集体经济构建，要么是资源和资产已经产生巨大的开发增值收益并最终形成村社集体的公共财。不过，若两种情况在现实中皆不具备，就要借助二者之外的第三方力量来打破这种悖论。

政府财政投入撬动新型集体经济构建

须知，启动资源集中和集体经济构建的投入在一定范围和较长时期内都是一种“沉没成本”，可以被视作公共品，一般市场主体是不愿不计经济效益来进行这种公共品投入的。而在乡村由于公共财微薄导致公共品供给缺失进而产生上述悖论的情况下，村庄自身也无法承担这一开支，唯一能进行公共品投入的便只有政府。也就是说，乡村集体经济构建成本在当前情况下只能依靠政府财政投入来支付。当然，并不排除个别村庄依靠乡贤、社会组织等帮助启动资源集中和集体经济构建的情况。

本质上，任何政府的理性目标都是维持社会的稳定和政权的牢固，而不是简单地追求财政盈亏平衡。当乡村长期以来的制度变迁导致集体经济式微和乡村治理持续恶化，进而影响社会安定甚至国家安全时，政府增加财政投入就成了客观的政治和政策要求。

当然，政府投入的具体路径有很多，无论是政府、社会还是学界都存在两种截然相反的思路：一种思路是通过财政投入直接进行基础设施建设和提供基本公共服务，或是直接发放到每家每户以及特定的市场主体；另一种则是将多数财政投入经由集体经济组织来承接，并进行具体的经营管理，同时将财政投入所形成的固定资产确权给集体经济组织。

本文认为，前一种投入方式实际上是一种“耗散”机制，一方面政府直接建设的基础设施常常被闲置，或因可以免费使用以及疏于看护而更易被损坏；另一方面针对特定农户、市场主体进行的财政投入容易因信息不对称而造成“精英俘获”等问题。而后一种方式则能够尽可能地将政府投入转变成集体资产，因资产的所有权明确且相关权利便于行使，该集体资产也就能够得到较好的维护，同时通过资产的经营管理能够产生可持续效益。

在政府投入改善乡村治理方面的两种思路也是截然相反的：一种是由财政长期供养村社干部及公共服务人员，这是采用官僚行政的方式直接处理村社事务，在本质上是“加强管理”，而非构建“治理有效”需要的多元良性互动；另一种则是以乡村组织化为基础，依靠村社共同体内部错综复杂的血缘与地缘关系，采用协商的自治方式，以期达到低成本的简约有效治理。而前文中国家财政投入推动乡村组织化及集体经济组织构建则为实现乡村低成本简约有效治理奠定了经济基础与组织基础。

值得深入讨论的是，尽管二者都需要国家进行一定的财政投入，但国家对于后者的投入可能是短期的、一次性的，且可能转化成相应的集体资产，而对于前者的投入是长期的、持续性的，且更多为工资性、事务性支出。若后者的成本相较前者低且达到了较好的治理绩效，那么由政府财政来支付集体经济和社会组织化的启动成本是合理且可行的，最终也就能实现以集体经济为载体的乡村低成本简约有效治理。总的来说便是，政府通过集体经济组织进行的财政投入既能够形成固定资产撬动全域资源的增值以及集体与农户的增收，客观上减小政府在社会保障等方面的直接开支压力，还能够利用集体经济组织实现内部的简约有效治理，减少甚至避免在维稳和提供社会公共服务等方面的开支。

在此，结合前文对于集体经济构建的分析，可以认为政府财政投入作为乡村资源集中和新型集体经济构建的杠杆，其支付资源集中和组织化成本的形式也是多种多样的，核心问题是促使集体经济组织形成足够的可自由支配的资源、资产和资金，并且完成经营管理体系和增收机制的初步建立。

重庆市C县L乡在财政投入作为杠杆撬动集体经济组织发展壮大方面有初步的经验性探索。L乡是在政府财政多种形式投入已经形成深厚沉淀成本的条件下，以集体经济组织为基本载体，实现政府各部门在乡村的生产性资产中“以投做股”，既可以促进域内生态资源的整体性增值，又可以撬动分散农户将资源和资产集中，进而以“三变”改革、合作社等模式实现产业兴旺。同时，集体经济组织的收入和资源资产价值也因财政的直接投入和间接投入（资源增值）而大幅度提升，其作为公共财能够负担部分社会治理的成本开支，集体经济组织拥有一定的财权，也使“治理有效”长期化。

结语

集体经济组织不仅是乡村资产的经营管理主体，还是维持乡村稳定和改善乡村治理的关键载体。2019年中共中央一号文件强调重构农村新型集体经济组织，这不仅仅是中国特色社会主义追求共同富裕的价值要求，还是新时代距行生态文明理念和推进乡村振兴战略的客观必然。

集体经济除了长期以来发挥维持乡村社会治理经济基础的作用之外，在国家和社会整体朝向生态文明转型背景下，更具有促进自然资源开发与推进生态产业化的资产增值的重要作用。但一方面集体经济的作用在工业化时代并不显著，另一方面长期的“去集体化”制度变迁使集体经济组织重构面临困境。为此，多数情况下必须以财政投入作为重新构建集体经济的启动杠杆。贵州、重庆近年来推行的“三变”改革是制度层面的一种有益尝试，既促进了农村长期沉淀和闲置资产的价值显化，又壮大了集体经济，提高了农民的财产性收入。这些试点经验也逐步演化为中央近期强调的以“集体产权制度改革”、农村“三变”改革和“三位一体”综合合作等政策为主的重构农村新型集体经济的制度框架。

在此基础上，政府财政投入的多重作用成为启动集体经济组织重建的杠杆，也是活化上述制度体系的引擎。除重庆C县外，宁夏隆德、山东文登等地在财政投入撬动集体经济发展方面也进行了有益的探索。而重庆市C县下一步还将建立县级的集体资产经营管理孵化平台，通过将担保、保险、信贷等多种金融工具“嵌套”的方式，在增加杠杆的同时最大限度降低集体资产经营管理风险，形成更加成熟的多元政策工具。

总之，重构农村新型集体经济在价值层面和规律层面都具有现实必要性，这一过程需要充分发挥以财政为主的多重杠杆作用。