国家治理与社区治理的关系及其协同演进的现代化进程

郭伟和

摘 要：社区治理现代化进程始终是国家治理现代化进程的一部分，同时，通过基层社区治理共同体的动员、组织和发育，促进了国家治理体系和治理能力的现代化。社区治理现代化既体现了民族国家现代化建设中的一体化进程，也体现了基层社区共同体的地方特色与创新突破，这是中国特色社区治理现代化的核心特征。

关键词：国家治理；社会治理；社区治理；治理现代化

中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：2096–7640（2021）04-0005-11

■ 基金课题：中央民族大学科研创新团队计划项目“乡村振兴战略下民族地区发展与治理的追踪调查和深度个案研究”（2018CXTD05）；国家民委领军人才项目“民族地区社区发展与基层治理现代化转变研究”（10301-202000040214）。

一、国家治理与社区治理概念辨析

（一） 国家治理的内涵及其历史演变

伴随着国家的出现，治国理政就是国家的核心政治任务，只不过古今中外国家治理的理念、方针、策略与手段各不相同。不同时代、不同国家的治理方式和治理内容主要是与其国家制度类型及社会任务相对应的。根据马克思主义的国家政权观，国家政权等上层建筑是统治阶级的统治工具，是用来维护统治阶级的统治利益的。社会生产方式不同，统治阶级剥削被统治阶级的方式也不同，相应地代表统治阶级的国家政权支配被统治阶级的内容、策略和方式也是不同的。长期以来，人们采用马克思、斯大林等人提出的五种生产方式的时序模式进行历史分期，而作为一种上层建筑的国家制度，自然也是按照相应的经济基础来划分的。根据生产方式，人类社会历史分为原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和共产主义社会，社会主义社会是共产主义社会的低级阶段。而国家的产生与存续是和其中的奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会相联系的，因此对应的国家治理就有四个阶段类型：奴隶制国家治理、封建制国家治理、资本主义国家治理、社会主义国家治理。[1]

有关中国传统国家制度的认识存在一定的争议。近年来许多学者指出，马克思在《经济学手稿——政治经济学批判大纲》中所提出的五种生产方式，其实主要是根据西欧社会的历史发展形态提出的划分模式，并不一定适合其他地区和国家。而且他在许多地方以及《经济学手稿》和《资本论》中都指出，亚洲的生产方式和对应的政治制度是独特的，不同于西欧的类型。马克思认为，亚洲的生产方式和对应的政治制度是一种自给自足的村社的土地公有制同中央集权的亚洲专制主义。[2]然而，后来的中国历史研究告诉我们，马克思所说的亚细亚生产方式和对应的东方专制主义主要是以印度为例进行的论述，也和中国的历史情况不符。中国自秦汉之后，开始建立了长达两千年的官僚 君主制，或者叫世袭 官僚制，也就是一种混合的政治统治制度。它既有基于传统的父权家长制之上的世袭统治的成分，也有基于选拔和任职资格考核体系的科层制官僚的成分。然而，中国传统的科层官僚并不同于现代基于理性原则的科层结构，而是基于儒家的文官人格特质的科层官僚体系，既扎根于传统的父权家长体系，又依附于皇亲贵族的权力体系。因此，中國传统的官僚体系并不是现代官僚体系，它仍然是一种服务于皇帝权力体系，同时受制于传统父权家长制的基于个人的文化人格特质的行政管理体系。因此，中国传统的官员等级体制具有如下特征：“十分特殊的官僚体制的、以功利主义为取向的、打上经典教学烙印的教育贵族的、维护行为和礼仪的尊严作为最高的美德。”[3]373

在这样一种混合了世袭制和科层制的奇特政治统治体制下，中国传统的国家治理体现出自己独特的模式：一方面，面对幅员辽阔的统治范围，皇权国家需要借助科层制的官僚体系进行逐级授权治理；另一方面又担心这些缺乏现代职业技术和职业能力的文官体系逐渐形成对其治理区域的相对独立的职权占有和独立化倾向，因此皇权必须通过各种密报系统和专制权力来监督和惩处官员。[4]这样，皇族的专制权力与科层官僚权力之间就形成了既委托授权又监督制裁的复杂关系。而且，随着统治范围的延伸和统治层级的下移，在中心、外围和边缘之间也形成了统治权力递减和统治策略灵活化的复杂关系。在最核心的统治区域，皇帝利用他的宫廷官员进行直接的、世袭制的统治；在邻近的外围地区，授权省总督官员进行着半世袭、半官僚的管理，收取贡赋和维持地方秩序就是其最大的治理内容；而在最远的边陲地区，限于交通和权力技术有限，只能维持名义上的统治权，采取近似讹诈的方式来进行统治，收取贡物。[3]375

根据韦伯的理论假设，国家治理模式历史演变的基本趋势是由传统世袭制模式，经历魅力型统治模式，最后迈向理性国家治理模式。中国传统国家治理不是严格的世袭制，而是一种混合了官僚体系的世袭制。但是，这种混合型传统国家治理模式也要经过革命过程来被推翻，走向一种理性的现代国家治理模式。而领导革命的领袖必然不是那些守旧的、按部就班的官僚和世袭贵族，一定是具有魅力的革命领袖。“在心理的、生理的、经济的、伦理的、宗教的、政治的危难之时的‘天然领导者，既不是被任命的官职人员，也不是在今天意义上的作为专业知识来学习的和为了报酬而从事的某一职业的持有者，而是特殊的、被设想为超自然的（在并非人人都能企及的意义上）身体和精神的天赋的体现者。”[3]445

中国共产党带领中国受压迫、受剥削的工农大众推翻了压在头上的“三座大山”，建立了社会主义新中国。中国共产主义革命的成功离不开老一代革命领袖的超凡魅力和中国共产党的组织动员体系。正是这份革命遗产造就了中国特色社会主义制度体系，以及对应的中国国家治理体系和治理能力。如今，新中国成立70多年以后，中国特色社会主义各项制度基本成熟和定型，并在政治、法治、行政、民族、经济、社会、文化、民生、军事、外交等方面取得了国家治理的显著优势。一方面，我们要坚持和完善中国特色社会主义制度；另一方面要与时俱进，不断改革和完善各项制度，迈向理性化的现代国家治理体系，提升治理能力。根据中共十九届四中全会《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称“决定”），中国特色社会主义制度体系主要包括中国共产党的领导制度体系、人民当家作主的制度体系、社会主义法治体系、社会主义行政体制、社会主义基本经济制度、社会主义先进文化制度、城乡统筹的民生保障制度、共建共治共享的社会治理制度、生态文明制度体系、党对人民军队的绝对领导制度、“一国两制”的制度体系、独立自主的和平外交政策、党和国家的监督体系等。[5]当前，中国特色社会主义制度体系已经基本成熟和定型；到中国共产党建党一百周年时，各方面制度更加成熟、更加定型；到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力的现代化。

（二） 国家治理与社会治理的关系

根据中共十九届四中全会的《决定》，“社会治理是国家治理的重要方面”[5]，国家治理与社会治理的关系第一层含义是包含关系，也就是国家治理的内容包括了政治、经济、社会、文化和生态“五位一体”总体布局，国家要通过各项制度和政策安排对社会生活进行治理。

然而，国家治理与社会治理的关系并不仅仅是包含关系，还有一层含义是借助社会力量进行社会治理。比如在中共十九届四中全会《决定》中提出的社会治理体系就包括了党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑等多个主体和多种手段，其中，社会力量和基层群众都是国家力量之外的社会力量。而且，中共十九届四中全会《决定》明确提出：“要发挥群团组织、社会组织的作用，发挥行业协会商会的自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治的良性互动。”[5]这就表明，不仅社会治理是国家治理的重要方面，而且，各种社会力量与基层群众都是社会治理的多元治理主体，要围绕在基层党组织的周围，形成一核多元的治理体系。

这是我国国家社会治理体系的重要变化。改革开放之前，国家对社会治理强调的是全面动员和组织，国家通过单位制和街居体制对社会交往和基层生活实行全面的安排与管控，没有激发社会活力，缺乏对基层社区的放权赋能，社会生活管得太死、统得太严。改革开放以后，随着经济领域的放开搞活，市场体系建立起来以后，市场机制渗透到社会生活的方方面面，社会活力被激发，但是也出现了一些社会问题。在国家严格管理和社会自我调节之间，我们曾经是在“一放就乱、一乱就收、一收就死、一死就放”之间进行收放循环，缺乏政府治理与社会调节、居民自治之间的良性互动。进入社会主义新时代之后，中央出台了一系列制度文件，改革和完善我国社会治理制度，逐步形成了基本成熟、定型的群团组织制度、社会组织制度和基層社区治理体制。通过这一系列制度体制的改革，我国社会治理体系逐渐走出了收放循环的死胡同，通过共建共治共享的社会治理格局，打造人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，不断提升治理能力和水平，迈向了社会治理体系的现代化进程。

（三） 社会治理与社区治理的关系

在2017年中共中央、国务院发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中，第一句话就是“城乡社区是社会治理的基本单元”[6]。这就表明，国家进行社会治理的治理单元是城乡社区。但是，城乡社区治理并不是社会治理的全部内容。根据中共十九届四中全会《决定》的内容，社会治理的内容体系包括社会矛盾纠纷的预防调处机制、社会治安的防控体系、公共安全的体制机制、基层社会治理格局、国家安全体系五项内容。[5]当然，如果从治理内容上来说，基层社会治理和其他四项社会治理不是并列互斥的，而是包含了社会矛盾调解、社会治安防控、公共安全和国家安全体系建设等内容。也就是说，基层社区是贯彻落实国家治理体系的重要一环，是国家治理体系在基层社会的具体实现形式。在这个最基层的环节，国家治理社会生活的方式已经越出政府领域，开始调动社会力量，依靠自治、法治和德治等多种治理手段来解决社会问题，激发社会活力，确保人民安居乐业，社会安定有序，国家公共安全。因此，无论是《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，还是中共十九届四中全会的《决定》，都强调要把推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，提供精准化、精细化的服务。

因此，我们可以把城乡社区治理作为连接国家治理与社会治理的基层空间，也是一种多元共治的体系结构，在基层党组织的领导下和基层政府的主导下，注重发挥基层群众性自治组织的基础作用和社会力量的协同作用，完成社会治理的任务要求。

二、国家治理现代化与社区治理现代化协同演进

前述，社区治理是连接国家治理与社会治理的基层空间，既反映了国家治理的意志、目的和策略，也形成了各具地方特色的社会协同、公众参与的治理共同体模式。然而，现代化进程就是民族国家打破地方生活共同体、构建现代市场经济和市民社会的过程。现代化进程促进了社会流动性及其伴随的风险，因此需要治理方式的更新和改变。而这个进程需要谨防的就是保守主义的各种共同体倒退。“共同体绝不是痛苦与不幸的疗救办法，它们反而是流动现代性条件下的社会失序的征兆，甚至有时是社会失序的原因。”[7]社区治理现代化一定是国家治理现代化的一部分，而且是以国家提供的基本制度、体制、政策、设施为依归的。然而，国家治理对社区治理的顶层设计、制度引导与政策调控，又必然要以基层社区的灵活、自治与创新为基础。因此，我们不能把社区治理与国家治理截然分开，尤其是在社会主义中国，我们更需要在制度、理论、道路和文化上充满自信地处理好国家治理现代化与社区治理现代化的辩证关系。

（一） 国家治理现代化的目标规划及其对社区治理现代化目标的指引

自从中共十八届三中全会提出把国家治理体系和治理能力的现代化作为全面深化改革的总目标之后，国家治理研究就成为学术界的热点。中共十九届四中全会进一步确定了我国国家治理体系和治理能力现代化的总目标：“到我们党成立一百年时，在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效；到2035年，各方面制度更加完善，基本实现国家治理体系和治理能力现代化；到新中国成立一百年时，全面实现国家治理体系和治理能力现代化，使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。”[5]中共十九届五中全会再次确认了到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的远景目标。

作为国家进行社会治理的基本单元，社区治理现代化是国家治理现代化的基础。中共十九大召开之前，中共中央、国务院颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》提出的社区治理现代化的总目标是：“到2020年，基本形成基层党组织领导、基层政府主导的多方参与、共同治理的城乡社区治理体系，城乡社区治理体制更加完善，城乡社区治理能力显著提升，城乡社区公共服务、公共管理、公共安全得到有效保障。再过5到10年，城乡社区治理体制更加成熟定型，城乡社区治理能力更为精准全面，为夯实党的执政根基、巩固基层政权提供有力支撑，为推进国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础。”[6]

（二） 国家治理现代化的内涵及其对社区治理现代化内涵的规制

1. 国家治理现代化的内涵

虽然中央文件规定了国家治理和社区治理现代化的总目标，然而有关治理现代化的内涵是需要澄清和落实的。根据韦伯的论述，国家治理方式经历了一个从传统社会的世袭制向现代社会的理性化治理演变的过程。基于康德的先验理性，韦伯提出的理性化治理思路，更多是一种基于程序正义的形式理性，它既与价值理性之间有矛盾，也与人们日常行动的工具理性并不一定协调。日常行动的工具理性要求的是既定目标下的效率最优原则，而形式理性对应的则是科层组织结构的客观化、非个人性的最优程序规则。全社会的治理理性化就是普遍地进入韦伯所说的高度制度化、专业化的科层组织的牢笼，它会限制社会生活的自主活力。韦伯提醒我们：“凝固的思想是一台生机勃勃的机器，它就是官僚体制的组织及其训练有素的专业工作专门化、权限的划分、规章制度和划分等级的服从关系。它同这台死机器相结合，正在从事建造未来的依附的外壳，人们有朝一日也许会像在古代埃及国家里的农民那样，无能为力地被迫陷入这种依附。”[3]754-755

因此，在现代社会，如何保持理性秩序与社会活力之间的平衡就成为各国治理问题的核心。以美国为例，其公共管理就从18世纪的地方寡头精英控制走向19世纪的民主管理，再经过20世纪的职/专业主义到公民治理的摇摆平衡。[8]联合国全球治理委员会发布的《我们的全球伙伴关系》（1995年）研究报告就指出：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。”[9]4

根据全球治理委员会的意见，现代治理的基本特征包括四个方面：首先，治理不是一套固定规则和活动，而是一种持续的动态过程；其次，治理过程的基础不是控制，而是协调、协商；再次，治理是多元主体的互动过程，既包括公共部门，也包括私人部门；最后，治理不是一套固定的制度，而是包括非正式制度的持续的互动。[9]5

在此基础上，国内许多学者对治理现代化给出了自己的理解。有人把治理现代化理解为运用一定的权威对公共活动进行引导、调控和规范的一种平衡个人利益、增进公共利益的过程。[10]有人则把它理解为一种中国特色社会主义政治现代化，是继工业、农业、国防、科学技术现代化之后的第五个现代化。[11]在此，我们把中国特色的国家治理现代化概括为五个方面。

第一，治理主体多元化。现代治理一定是多个主体之间的协商互动过程，除了政府组织，还包括企业组织、社会组织以及基层群众组织等，这是区别于传统国家统治的关键所在，从而达到社会共治的状态。当然，在中国特色社会主义制度下，我国治理现代化的核心是坚持党的集中统一领导，党领导政府、企业和社会组织进行良性互动。

第二，治理权限的适度平衡。中共十九大报告提出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”加强各个领域的党的建设和党的领导，并不是说一切权力都由党组织来掌握，而是各级党组织要掌握各个领域的领导权，同时要学会适度授权和统筹协调，引导和协调各个市场主体和社会主体进行协同行动。只有这样，才能保持社会生活既有秩序又充满活力，达到适度平衡状态。

第三，治理手段的综合运用。现代化的趋势之一就是各个领域的理性化，通过法治程序和行政程序进行规范化治理。然而，正如韦伯所说，如果没有对理性化的科层组织的局限性认识，保护个人自由和民主，那么我们无法突破科层理性带来的牢笼般钳制，也无法让形式理性服务于实质理性。因此，治理现代化需要在法治和德治之间达到某种平衡。正如中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所言，要“坚持依法治国和以德治国相结合”。同时要加强社会主义协商民主，利用协商民主来解决公共领域的利益矛盾关系，相对于多数票决制度更有助于集合民意，形成共识。

第四，治理伦理的混合运用。围绕着现代治理的责任主体，韦伯区分了一般专业官员与政治官员的不同。他认为作為普通专业官员，主要是接受过专业训练领取薪水的职业官僚，其行动伦理就是服从规则和上司的命令；而作为企业家和政治家的政治官员，其行动伦理则是为了他的事业负责，而不是仅仅完成岗位职责。前者是靠政治而生活的人，后者是为政治而生活的人。[3]744对于公共事务的治理，既需要一种献身于公共事业的为政治而生活的人，也需要兢兢业业按照岗位职责要求做好本职工作的靠政治而生活的人。

第五，治理效果的良善之治。习近平总书记多次强调，良法是善治的前提，要以良法保障善治。而所谓善治，就是一切治理手段和活动都要围绕着公共利益的最大化而进行，达到政府与社会协同管理的最佳状态。[9]8-9善治是一种实质正义，一种强调实效的治理原则，能否在程序正义和实质正义之间达到一致状态，西方社会为此存在一定的理论争议。无论如何，大家都不满意二者之间非此即彼的对立关系。为此，哈贝马斯提出了交往（沟通）理性作为连接规范与事实之间的桥梁，强调通过日常生活领域的真诚、平等的主体之间的沟通协商来建立共识，作为治理公共事务的理性基础。[12]这和我们追求的社会主义协商民主有异曲同工之妙。

2. 国家治理现代化对社区治理现代化内涵的规制

社区治理是国家进行社会治理的基本单元，所以社区治理现代化是国家治理现代化的坚实基础。现代社区已经不是传统的封闭村落共同体，而是一种开放的、流动的生活世界。因此，现代社区治理并不再是依靠地方宗族、宗教等传统组织的自治，而是在民族国家引导下，通过社区内外的各种组织团体的共同治理。当然，中国社区治理的现代化很早就开始发生，从晚清开始，就试图通过新政改革来打破明清时期的皇权和绅权的双轨政治。[13]到了民国时期，国家政权向下延伸，进一步促进了乡村社区治理融入民族国家治理的进程。新中国成立后，在党的群众路线指引下，农村社区实行了人民公社体制和村民自治制度，城市社区实行了街道 居委会体制和居民自治制度。把群众组织起来，实行基层群众自治制度，是中国特色社会主义民主政治制度的重要组成部分。结合国家治理现代化的内涵，我们可以把社区治理现代化的内涵概括为六个方面。

第一，共建共治共享的社区治理格局。中共十九大报告提出打造共建共治共享的社会治理格局，中共十九届四中全会又將其上升为坚持和完善共建共治共享的社会治理制度。社区是社会生活的基层空间，也是社会治理的基本单元，必须体现中共十九大报告和中共十九届四中全会提出的共建共治共享的社会治理格局。人民当家作主是中国共产党执政的核心理念，因此现代社区治理一定要让社区居民参与到社区治理过程之中，发挥社区居民的主人翁精神。以人民为中心是中共十八届五中全会提出的新发展观，中共十九届四中全会中再次强调以人民为中心的发展思想。因此必须加大社区基础设施建设和社区公共服务，让社区居民共享美好生活。

第二，“一核多元”的社区治理体系。伴随着国家基层政权建设进程，基层社区已经是国家社会治理的基本单元，坚持党的领导和政府主导，统筹协调基层群众自治组织和社会力量多方参与、共同治理是现代社区治理体系的基本特征。

第三，“政社良性互动”的社区治理关系。中共中央、国务院颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》和中共十九届四中全会《决定》，都提出要实现政府治理和社会调节、居民参与的良性互动关系，这是中国特色的政社关系模式。官民关系问题向来是社会治理中比较尖锐和突出的问题，为了实现社区的安居乐业、和谐有序、绿色文明、创新包容，就需要处理好政府与社会的关系，由相互矛盾和对立转为相互合作、良性互动。

第四，“三治结合”的社区治理手段。社区治理现代化，除了城乡社区群众自治制度，强调民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，实现自我管理、自我教育和自我服务，还要结合传统德治方式，把法治方式引入到城乡社区治理之中，实现三治结合。德治是我国社区治理的传统方式，其中既有家长专制的成分，也有善良、仁慈、礼让、勤俭、克制的优秀成分，关键是要对优秀传统文化进行创造性转化、创新性发展，使其在现代社会发挥积极作用。法治是理性化、制度化、规范化、程序化现代治理方式，是在尊重个人独立自由权利的基础上，调节公共生活、协调公共利益、达成公共意见的治理手段。只有三治结合，才能实现社区治理手段的灵活多样，实现有效治理的目标。

第五，“六位一体”的社区治理能力。中共中央、国务院颁布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》从六个方面规定了提升城乡社区治理能力：增强居民参与能力；提供社区服务供给能力；强化社区文化引领能力；增强社区依法办事能力；提升社区矛盾预防化解能力；增强社区信息化应用能力。[8]这六大能力既包括社区居民生活需求的满足能力，也包括社区公共秩序的协调能力，同时也涵盖了社区文化引领能力，以及治理方式上的居民参与、法治保障和科技支撑能力。

第六，人人有责、人人尽责、人人享有的社区治理共同体。现代社会打破了传统社区的紧密团结的生活共同体状态，走向了个体独立自由基础上的理性交往社会模式。但是，个体化状态下的理性交往模式，并不能满足人们高层次的心理需求。根据马斯洛的需求层次理论，人们在满足了低层次的生理需求和安全性需求之后，就会追求归属和爱的需求，进而追求自我价值实现的需求。自我价值的自我实现是对社会的贡献，而不再是索取资源满足需要。当代社群主义哲学也反复强调，主体性是建立在社会交往基础上的互为主体性，只有通过参与到社区的共同生活世界，承认他者的尊严和价值，我们才能获得自我的尊严和价值。[14]因此，回归社区生活，参与社区公共事务，通过社区治理共同体获得个体尊严和价值是现代人的必由之路。

三、社区治理现代化的特征——美好生活与治理良好的辩证关系

社区治理现代化的特征是社区治理现代化的外在表现，既表现在社区居民生活美好方面，也表现在社区环境、设施和服务体系方面，还表现在社区治理方式方面。目前关于社区治理现代化的特征、指标体系还缺乏系统的论述和总结，但是不乏一些相关的社区建设示范标准和评价体系资料。比如2001年民政部颁布的《全国社区建设示范城区基本标准》、2008年民政部颁布的《全国和谐社区建设示范单位指导标准（试行）》，以及北京、南京、广州、成都、厦门、天津等城市颁布的地方性幸福社区、和谐社区、文明社区、美丽社区、美好社区等不同名称的建设评价指标体系。有人在此基础上做了一个系统的梳理，并与中共十九大报告提出的满足人民美好生活相适应，提出了美好社区的评价指标体系，包括生活品质、社区秩序、社区参与度、社区归属感4个一级指标、56个三级指标体系。[15]这为我们建构社区治理现代化的特征指标体系提供了重要的借鉴意义。但是，作为社区治理现代化特征指标体系，我们需要联系整个现代化进程对社区的影响与治理来详解社区治理现代化的特征。

与整个现代化进程相关的是，社会学和人类学家们一般都对现代化进程对基层社区生活的影响持悲观主义的看法。根据古典社会学家的看法，所谓现代化就是从传统的依靠礼俗关系把大家团结起来的社区共同体转向一种个体独立自由的理性契约关系的社会生活。①因此，早期的社区研究都是带着一种怀旧的浪漫情节来描绘传统自然社区的紧密团结互助关系，以及对大都会基层社区生活的竞争无序进行描绘和谴责。[16]正如有学者回顾总结的，无论是芝加哥的舞女、芝加哥的中国洗衣工、还是北平的囚犯，20世纪初期的他/她们从乡村社区来到大都会，都是城市里的陌生人和边缘人，很难融入城市生活，要么是在社会地位不断下降的生命历程中走向社会的底层角落或者犯罪，要么是回到自己的家乡寻求一种文化资源来抵抗城市生活的艰辛与苦难。[17]因此，社区治理主要就是针对城市化进程中基层社区生活的功能失调进行的一种人为干预。现代化早期的工业国家最早是通过民间慈善组织开展的睦邻活动实现社区干预的。例如美国纽约慈善会社领袖之一简 亚当斯（Jane Adams）不满足于通过家庭访问进行个案救助服务，学习借鉴英国伦敦的汤恩比会馆，回到美国之后，在芝加哥开办了一个胡尔会馆，希望通过社区服务中心为本的睦邻活动来帮助那些新移民学会城市生活技能处理人际关系，弥合移民社会中阶级、宗教、民族和文化的巨大分歧。[18]40-41所以，社区治理现代化的特征首先就应该表现为社区生活功能是否良好，而社区生活功能的良好则是通过社区环境、基础设施、公共服务等来实现的。当然为了促进社区的可持续发展，社区生活功能的改善并不能仅仅通过一种精英主导的治理模式来实现，而是要由一种精英控制的地方自治转向一种民主的、混合了职业、专业和公民参与的综合治理模式。[6]为此，我们提出了三层社区治理现代化特征的三类、三层指标体系。

第一，社区生活功能美好。著名美国社区学者华伦（Roland Warren）把社区功能分为5个方面：生产、分配、消費等经济功能，社会化功能，社会控制功能，社会参与功能，相互支持功能。后来，有人在此基础上加了2个功能：保卫功能和沟通功能。[18]121-124我们可以从这7个方面来衡量社区功能的完好程度。因为功能良好主要是通过社区居民需求反映的，所以我们可以从居民需求的角度来操作这7个二级指标体系。

（1） 生产、分配、消费等经济功能：消费需求能否满足？社区资源分配是否公平？家庭生计能否维持？

（2） 社会化功能：孩子是否参与过社区教育活动？孩子是否受到排斥或歧视？

（3） 社会控制功能：社区治安是否安全？邻里关系是否和谐？是否认同社区规范？是否对社区有归属感？

（4） 社会参与功能：是否熟悉邻居？是否参与社区活动？是否参与社区组织？是否提供志愿服务？

（5） 相互支持功能：是否获得过邻里帮助？是否提供过邻里帮助？是否提供慈善捐赠？是否接受过救助？

（6） 保卫功能：是否参与过社区巡逻？是否参与过社区维权？

（7） 沟通功能：是否参与过社区论坛？是否参与过社区公共事务讨论？是否发表过自己的看法？是否接纳过他人的建议？

第二，社区环境、设施和服务完善。社区功能的美好，是要靠社区环境、设施和服务等结构系统来实现的。根据社会学中的系统功能理论，系统与功能之间是一种互为因果的关系，帕森斯比较强调系统结构，而卢曼比较强调功能的演化。在人类学中也分为从需求出发的马林诺夫斯基的功能主义和从系统出发的拉德克里夫-布朗的功能主义。然而，从社区规划与建设的角度，应该从人类需求出发来界定社区功能，然后来规划社区环境、设施和服务等体系建设，去满足需求，实现社区功能。基于上述社区功能，结合现代化的技术支撑，我们认为现代社区环境、设施和服务三个二级指标应做如下操作化分析。

（1）社区环境：分为社区绿化、社区道路、居住条件、空气噪声等方面。

（2）社区设施：分为供水、供电、供暖、供气、排污、环卫、通讯、公交、卫生、治安、公园、文体、残疾人出行等现代市政设施。

（3）社区服务：分为政府一站式行政管理服务（党务、工商、税务、民政、劳动、司法）、警务、基础教育、医疗服务、文艺服务、科技服务、法律服务、应急服务、面向特定人群的社会福利服务（儿童服务、老人服务、残疾人康复、妇女服务、矫治服务、移民服务、再就业服务、贫困救助、灾害救助）、志愿公益服务、物业服务便民利民服务（生鲜市场、商店、餐饮）等各项服务。

第三，社区治理方式良善。社区治理现代化除了改善社区环境和设施、增强社区服务、满足居民需求之外，还在于能否促进居民参与社区组织和社区公共事务管理，形成一种民主协商、德法兼备、多元共治的现代治理方式。为此，我们从三个方面对社区治理现代化的指标体系进行操作化分析。

（1）社区治理组织体系健全：分为社区党组织、居民自治组织、居民互助组织、参与社区治理的社会组织等，形成一种以社区党组织为核心、社区自治组织具体负责、居民互助组织积极参与、社会组织积极协助的多元共治体系。

（2）社区居民和不同主体参与社区治理渠道畅通、规范：中共十九届五中全会提出，“畅通和规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径”；社区治理要畅通和规范社会工作、社会组织、社区居民参与社区治理的途径，定期召开居民代表大会、居民协商议事会，设置意见箱、公示板、社区论坛、社区网上平台，随时召开行为纠纷调解会议、及时化解矛盾纠纷，定期举办政策咨询会议、人大代表、政协委员座谈会等。

（3）社区治理手段“四化”：习近平总书记在2016年的全国社会治安综合治理会议上提出了社会治理的“四化”——社会化、法治化、智能化、专业化，2017年该提法被写入中共十九大报告。作为国家社会治理的基本单元，社区治理也要体现习近平总书记提出的“四化”要求。社会化的核心就是通过培养现代公民意识和新乡贤等社区领袖，增强居民对社区的归属感和认同感，从而动员居民参与群众自治；而法治化则是现代国家社会治理的普遍要求，应该体现在国家治理的各个领域；智能化是伴随着高科技的发展，通过网格化管理和信息化系统，实现电子化监控和社会问题需求的及时响应，提高社区治理的效率；专业化也是现代社会治理的内在趋势，无论是居民动员组织，还是社会协商意识活动，以及社区公共服务的策略管理等都需要专业化的社区工作者按照专业方法开展工作。

四、社区治理现代化的路径——中央指导与地方试验的协同演进

关于现代化的实现路径问题，长期以来困扰着学术界。最初人们强调经济增长优先，然后达致制度结构和治理体系的现代化；后来人们发现制度结构和治理体系不改革，经济投资就会产生腐败和低效率，于是提出治理优先，然后引导经济增长。还有人觉得增长方式和治理模式取决于历史文化，如果不改变历史文化，只是从经济增长和社会制度上努力都不会取得进展。[19]2-4同样，社区治理现代化的路径是个充满争议的话题，许多人觉得社区治理现代化取决于这个地区的经济发展水平，发达地区的社区治理模式一定比落后地区的社区治理模式先进。但是，中共十九大报告提倡的社区治理的“枫桥经验”发源于经济并不发达的20世纪60年代；而近几年流行开来的“四议两公开”农村社区工作方法也起源于经济并不怎么发达的河南邓州。因此，我们很难说社区治理现代化是受经济基础决定的，只能说这两者有一定的相互促进关系。至于两者是否存在地方文化的依赖关系，也只能说文化确实对地区发展很重要，但很难说是历史文化决定论。[20]

近年来，有人从学习能力和适应机制出发来分析中国改革开放取得的巨大成绩。也就是说，中国改革开放取得历史成绩，主要是在原有体制基础上，通过不断地学习借鉴，调整各项制度，逐步适应现实条件，解决问题，探索出的一种渐进的改革道路。[21]甚至有人提出在中央指导下进行分层试验探索政策工具，然后由中央进行推广这一政策演进模式，不仅发生在改革开放时期，而且是在革命战争时期就已经开始采用，通过计划经济时期延续到今天的中国特有的政策演进模式。[22]无论是改革开放时期，还是计划经济时期，我国的公共政策演进过程都是在中国共产党的集中统一领导下获得地方试验后经由国家推广的政策演进模式。当然，也有人指出，中国在改革开放以后采取的政策演进模式与计划经济时期有所不同，改革开放时期是通过一种经济发展与制度改革的共变演进机制，逐步实现了较好的发展绩效和治理效果。[19]29-59基于政策学习和适应机制以及共变演进理论，我们认为，社区治理现代化的路径也是一种中央指导下的地方分层试验，然后上升为中央政策进行全国推广的上下结合的演进模式。

（一） 中央指导下的地方分层试验与全国推广

无论是20世纪60年代的“枫桥经验”，还是2005年之后的“四议两公开”的农村工作法，以及2008年之后的“太仓模式”，无不是在中央指导下的地方试验在先，然后经过中央领导批示纳入中央文件，在全国推广。众所周知，“枫桥经验”是20世纪60年代浙江省诸暨县枫桥区枫桥、新桥7个公社开展社会主义教育试点工作的经验。1963年10月枫桥区总结出“依靠群众用说理斗争来制服敌人”的工作经验，引起公安部领导的重视，并向毛泽东作了汇报，毛泽东当即作了批示：“这就叫矛盾不上交、就地解决”。随即，公安部和浙江省委对诸暨县枫桥区的经验进行了调查研究，1963年11月完成了《诸暨县枫桥区社会主义教育运动中开展对敌斗争的经验》总结。同月，毛泽东批示“各地效仿，经过试点，推广去做”。1964年1月，中共中央批转了浙江省《诸暨县枫桥区社会主义教育运动中开展对敌斗争的经验》报告，在全国推广。[23]

“四议两公开”农村两委工作法最初也是为了解决农村两委会的矛盾，2005年河南邓州总结提出了这一工作模式。后来这一工作模式经过河南省委总结在全省推广，2009年时任中共中央政治局常委、国家副主席的习近平到河南考察时，对“四议两公开”工作法进行了肯定，做出了批示，要求加以完善，并在较大范围推广。2018年12月的《中国共产党农村基层组织工作条例》就吸纳了这一做法，提出：“村级重大事项决策事项‘四议两公开，即村党组织提议、村‘两委会议商议、党员大会审议、村民会议或者村民代表会议决议，决议公开、实施结果公开。”[24]从此，一项地方试点也纳入中央文件，在全国推广开来。

近几年推广的“太仓模式”也是在中共十七大报告中中央提出了“建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制”之后，2008年江苏太仓市在中国社会科学院的专家指导下开始探索的政府行政管理向服务型政府方向改革经验的总结。经过多年的探索，太仓市总结出一套政社互动的模式，并经历了3个阶段：从厘清基层政府与群众自治组织权责边界的“清单式管理”1.0时期，到引入社会治理理念、开展三社联动的“引导式治理”2.0时期，再到建设“发展型”幸福社区，打造“共建共治共享的社会治理格局”的“能动式善治”3.0时期。②2012年6月，苏州市委、市政府转发了《关于在全市开展“政社互动”试点工作的指导意见》，在苏州全面试行“政社互动”。太仓“政社互动”的社会管理创新不但引起了苏州市委、市政府的重视，也引起了中央有关部门的重视。2012年12月7日，民政部和中国社科院政治学研究所在太仓专门召开了“政社互动”工作座谈会，科学总结太仓“政社互动”工作成果，共同探索基层社会管理新模式、新途径。[25]中共中央、国务院发布的《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中明确提出要实现党领导下的政府治理和社会调节、居民自治良性互动。中共十九大报告和十九届四中全会决定也都明确提出要实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，作为社区治理体制的基本内容。中共十九大召开后，太仓市根据新时代的新要求，制定政社互动第三阶段的发展目标——建立“协商能动”机制，建设“发展型”幸福社区，保障市镇两级综合性社区服务中心面积不少于4 000和2 000平方米，配备专职社区干部不少于10人，全市登记、备案社会组织达到2 600个，镇级社会组织孵化器全覆盖，引进培育10名社会工作领军人才、100名重点人才、1 000名专业人才，民办社会工作机构达到100个，与高校建立大学生实习基地5个。③

通过上述三个例子，我们发现，中国社区治理现代化的路径主要也是中央提出政策价值目标，指导地方各级政府进行政策工具的试验创新，然后中央再组织专家进行总结、规范和推广，最后纳入中央正式文件法规，成为一项成熟定型的制度。

（二） 社区治理体制的上、下协同演进过程

我国从20世纪50年代建立的农村人民公社体制和城市街居体制，基本上是为了进行统一集中管理，服务于国家的集中命令性计划经济模式。但是从20世纪80年代开始，随着知青返城和人口高峰到来，原来的计划经济模式下单位制解决就业和提供服务已经无法适应当时的社会压力。以北京市为例，1977年北京市待业人口增加到5.2万人，待业率上升到1.9%。这对于计划经济时期包分配的就业体制已经是空前的压力。然而，当时国民经济结构是偏重工业和机械制造业，难以吸收和接纳新增劳动人口。同时，因为国家长期主导的经济方针是“重生产、轻生活”，事关城市居民的日常生活的轻工业和服务业又缺乏供应。于是，1981年中共中央、国务院通过了《关于广开门路、搞活经济、解决城镇就业问题的若干决定》，要求大力扶持城镇集体经济和个体经济的发展，为城镇居民就业开辟了广阔的门路。以北京市为例，1979—1982年，全市待业人口安置情况中，主要以生产联社、劳动服务公司等街道集体经济组织安置就业为主。1982年通过街道集体经济组织安置的待业人口占总数的45%，而全民所有制单位才占32%，预算内集体所有制安置比例为23%。[26]

在整个20世纪80年代，农村实行家庭联产承包责任制，推行了村民自治制度，城市社区治理体制改革主要是动员社会力量投入到社会福利服务当中。民政部在1983年召开的第八次全国民政会议上提出了“社会福利社会办”的基本思路。1987年，民政部在武汉召开试点会议，提倡利用蓬勃兴起的社区经济实体为社会福利提供资金，号召全国城市试点，通过街居组织举办社区服务。1989年在杭州召开会议，民政部进一步推广交流试点经验，推动社区服务工作。整个20世纪80年代，社区服务都是坚持福利属性，集中在老人服务、残疾人服務、精神康复、幼儿照顾等领域。只是面临资金紧缺和福利扩张的矛盾，一些地方开始探求以经营性服务和有偿服务来弥补福利服务的资金不足。[27]1993年民政部联合其他部门发布了一个《关于加快发展社区服务业的意见》，明确了城市社区服务是第三产业，走产业化、法制化、规范化发展道路。[28]从此，城市社区服务日益转向了经营性，偏离了福利属性。尽管民政部意识到这个问题，在1995年颁布了《全国社区服务示范城区标准》，重新强调社区服务的福利性宗旨和坚持社会效益为主，[29]但是因为国家财政并不提供资金支持，而是依靠各个社区服务中心、社区服务站自己开展经营性项目，弥补福利性项目资金缺口，这就难免在工作中出现借福利之名行经营性活动之实的现象。2000年民政部颁布了《关于加快社会福利社会化的意见》，进一步导致福利供应主体和资金结构的多元化，具体而言，就是利用市场机制促进社会服务的多元化发展。[30]

到20世纪90年代后期，国企改革进入攻坚阶段，下岗分流、减员增效是当时国企改革的主要手段，下岗失业职工无法通过市场再就业，都进入社区实行属地化管理和救助，因此2000年11月国务院办公厅转发了民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》[31]，标志着我国城市社区管理体制进入新阶段。这个文件明确提出了在加强社区党组织和自治组织建设时，逐步建立专兼职结合的社区工作者队伍，从此开创了政府街道办事处公开招聘专职社区工作者的先河。各地政府都纷纷招聘专职社区工作者，然后派出到各个社区经过选举，进入社区居委会，担任职业化的居委会干部。居委会干部的专职化一定程度上满足了社区工作者的权力追求和利益需要，实际上这是建国后街居体制下持久的街居空间动力。[32]

中共十八大前夕，中央提出要加强创新社会管理，十八届三中全会提出加强和创新社会治理。中共十九大召开前夕，2017年6月中央中央、国务院联合发布了《关于加强和完善城乡社区治理的意见》，这是社区治理体制的最高级别文件，是对改革开放社区治理经验的总结和未来社区体制机制完善的規划，相关规定也进入了十九大报告和十九届四中全会决定。中共十九大报告提出要打造共建共治共享的社会治理格局，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。中共十九届四中全会进一步提出要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。完善群众参与基层社会治理的制度化渠道。健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系，健全社区管理和服务机制，推行网格化管理和服务，发挥群团组织、社会组织作用，发挥行业协会商会自律功能，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动，夯实基层社会治理基础。加快推进市域社会治理现代化。推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层，更好地提供精准化、精细化服务。这些论述标志着我国社会治理和基层社区治理体系基本成熟和定型。

总之，我国社区治理现代化的路径是中国特色的政策学习和适应机制过程，是在中央指导下不断通过地方各级政府的探索试验，再经过中央有关部门肯定，然后在全国推广的演进过程，最后上升为顶层设计，是中国共产党的认识能力、执政能力不断成熟和完善的过程。

Study on the Relationship between State Governance and Community Governance and Modernization of Their Coordinated Evolution

GUO Weihe

（School of Ethnology and Sociology， Min zu University of China， Beijing， 100081， China）

Abstract： In China， to modernize community governance is always part of state-governance modernization. Meanwhile， Community Governance Group with shared responsibility facilitates the modernization of state governance system and capability through its mobilization， organization and development. Embodied in the modernization of community governance are not only the integration of China in modernization but also the local features and innovation of Community Governance Group with shared responsibility. It is a core feature of community governance modernization with Chinese characteristics.

Key words： state governance； social governance； community governance； modernization of governance