社会工作协会角色失调的双向维度：角色越位与缺位

韩江风

摘 要：社会工作协会是促进社会工作行业发展的重要主体，其在社会工作培训教育、行业自律、宣传交流、政策倡导、专业研究等方面发挥着重要作用。基于对M市社会工作协会长达半年的实地观察以及对相关工作人员的访谈研究，发现当前社会工作协会出现了角色越位、角色缺位等角色失调问题。一方面，社会工作协会存在越界竞争中的利益冲突、自我评估中的角色重合、利益交换中的角色“俘获”等角色越位现象；另一方面，社会工作协会还存在开展行业自律的权力有限、提供的会员服务质量不高、推动专业建设的能力不足等角色缺位问题。外部监督不力、内部管理不善、角色定位不清是造成社会工作协会角色失调的主要原因。因此，建议从建立外部监督机制、提升协会的内部管理能力、厘清协会的角色定位等方面来预防和矫正社会工作协会的角色失调问题。

关键词：社会工作协会；角色越位；角色缺位；角色失调

中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：2096–7640（2021）04-0041-10

■ 基金课题：国家社会科学基金一般项目“城市精神障碍未成年子女生存境遇及社会工作干预研究”（20BSH158）。

一、问题提出

随着我国社会组织的不断发展壮大，社会工作协会等行业类组织在规范社会组织行为、提升社会治理能力、创新社会治理体系等方面的作用越来越凸显。截至2018年底，全国已成立社会工作协会867家，其中省级34家、地市级241家、县区级592家，较2017年增加了14.7%。[1]社会工作协会的快速发展主要得益于政府的政策推动，体现了政府致力于推动社会工作行业发展，以促进社会治理多元化、现代化的政策意图。然而，增长迅速的社会工作协会是否真正实现了政府、社会、行业成员的期待，充分践行了自身的角色和功能呢？从已有研究成果来看，快速增长的社会工作协会还没有充分发挥其应有的角色和功能，在实际运作中遇到了诸多难题。首先，社会工作协会往往难以摆脱对政府的经济、权力和制度依赖，有可能沦为政府的代言人，而丧失自身的独立性。例如，张玥发现，上海市S社会工作协会对政府资源的过度依赖造就了其“官民二重性”的特殊身份，由此衍生出社会工作协会的章程虚设、制度虚化、自治属性孱弱等问题。[2]彭秀良认为，我国社会工作协会存在的主要问题有：行政色彩浓厚，运行机制不畅；角色定位不清，服务意识薄弱；经费来源单一，发展后劲不足，等等，并长期存在着以政府部门的外部推动为主，行业内在驱动为辅的路径依赖。[3]彭凯健基于对广州市社会工作协会的研究，发现社会工作协会过度依赖政府阻碍了社会工作互动关系的良性运行，导致了社会工作协会权责混乱的次生问题。[4]其次，社会工作协会普遍面临着人才流失、专业性弱、执行力弱等内部管理问题，无法实现自我的良性运行。彭善民以浦东社会工作者协会为例，认为其面临着人才流失、会员参与度低等发展难题，协会内部的组织认同亟待加强。[5]刘妍以陕西省社会工作协会为例，指出了其执行力弱、宣传渠道单一、服务途径狭窄、内部管理松散等诸多问题。[6]宋戈以内蒙古通辽市Y社会工作协会为例，指出了其人员流动性大、专业性不强、资金来源单一、财务管理不规范、缺乏自我监督和评估机制、外部宣传不到位等诸多问题。[7]此外，也有一些研究指出，当前社会工作协会无法为行业成员提供高质量的会员服务，因此难以得到专业权威和专业认同。例如，沈锦浩研究发现，社会工作协会在社会工作专业化、职业化和本土化过程中发挥的促进作用十分有限，并以A市社会工作协会为例，详细论述了社会工作协会在自主性、积极性、技术性、代表性等方面存在的问题。[8]

纵观已有的研究成果，研究者们大多从政社关系、内部管理、专业服务等角度阐述了当前社会工作协会所面临的一些困境。但是，已有研究往往将原因分析和结果分析、功能分析混为一谈，从而无法清晰地界定出哪些是社会工作协会所面临的困境，而哪些是造成这些困境的原因。此外，已有研究多为一些经验性的描述性分析，且多为硕士论文，缺乏系统的理论思考和分析框架，因而难以为社会工作协会的发展前景提供明确的思路。因此，本研究将从角色理论的视角出发，基于对M市社会工作协会长达半年的实地观察和对协会相关工作人员的访谈研究，将当前社会工作协会所面临的主要问题归纳为：社会工作协会的角色实践与政府、社会、行业成员的角色期待相偏离，进而出现了角色越位、角色缺位等角色失调问题。借用角色理论和角色越位、缺位的概念，本研究将深入探讨社会工作协会角色失调的表现、原因及应对策略，从而为社会工作协会的发展提供合理的发展建议。

二、角色理论视阈下的社会工作协会

（一） 角色理论

乔治·赫伯特·米德最先将戏剧中的“角色”一词引入社会学领域，用以分析和研究“个人在社会中占据的某个位置”[9]。之后，角色理论逐渐发展出了符号互动论的角色理论、功能主义角色理论、结构角色理论、认知角色理论、组织角色理论等不同的理论流派。[10]尽管角色理论形成了不同的理论派别，但各种角色理论都强调个体的行为处在具体的社会环境之中，行动的过程形塑了行为，行为也影响着行动的过程。[11]与以往关注个体层面的角色研究不同，组织角色理论将组织视为研究对象，从而为角色理论开辟了新的研究领域。组织角色理论认为，如果将整个社会视为一个大系统，那么每个组织同样可以被认为是系统中的一个角色。因此，组织的发展也会与个人的发展呈现出类似的特征，并在与其他主体的互动中，逐渐建构出自身的社会角色。[12]组织角色理论认为，社会结构赋予了组织应当享有的权利和义务，组织根据被赋予的角色期待去实现自身角色，并表现出一定的主体性。[13]但是，组织很难完全按照他者的角色期待去实现自身角色，角色实践还受到行为主体的角色领悟以及外部社会环境的限制，由此形成了角色距离、角色冲突、角色失败等角色失调现象，这一逻辑也成为了借用角色理论研究社会行为的一般框架。[14]

具体到社会工作协会来看，社会工作协会所处的特殊位置导致政府、行业成员、社会大众对社会工作协会有着不同的角色期待，这些角色期待构成了社会工作协会的權利和义务界限。政府希望社会工作协会能够成为自己的得力助手，协助其更好地管理和把控社会工作服务机构，并在可接受的范围内充分发挥社会工作机构参与社区治理创新的积极作用。行业成员希望社会工作协会能够有效地凝聚行业内部力量，向政府争取更多的政策支持和权益保障。社会大众则希望社会工作协会能够有效地监督和制约行业内组织，从而提供更加高质量的社会服务。可见，社会工作协会本身承担的并不是一个单一的角色，其至少承担着政府管理的助手、行业成员的利益代表者、社会大众利益的保障者等多重身份，其本身也是一个角色集。然而，多种角色之间很可能会产生角色紧张甚至角色冲突，进而带来角色的混乱与偏离。此外，由于客观环境的限制以及社会工作协会对自身角色领悟的偏差，社会工作协会很难充分实践自身的角色，由此形成了诸多角色失调问题。和以往组织角色理论所使用的常规概念不同，本研究借用了政府失灵理论中“越位”和“缺位”的概念，以期能够更加形象地描述社会工作协会的角色失调现象，同时也可以在一定程度上丰富组织角色理论。其中，角色越位指的是社会工作协会越过了自身的角色边界和职责范围，出现了越界竞争、自我评估、利益交换等越位现象。角色缺位指的是社会工作协会未能很好地发挥自己的角色与功能，在行业自律、会员服务、专业建设等方面出现了缺位的问题。

（二） M市社会工作协会的成立与被迫转型

本研究主要是基于对M市社会工作协会的实地观察，以及对政府官员、社会工作协会工作人员、社会工作机构负责人、一线社会工作者、评估专家等群体的访谈研究。2020年4月至9月间，笔者曾以评估项目经理的身份在M市社会工作协会进行参与式观察研究，主要职责是参与制定评估方案、修订评估指标体系、联系评估专家、筹备评估会议、实地考核社会工作机构、审核评估材料、撰写评估报告、主持评估反馈会议，以及协助办理协会的其他日常工作。在此期间，笔者共搜集了M市社会工作协会的组织章程、规章制度、年度工作报告、4A级组织评估报告、协会开展业务的相关材料、人员资质及流动情况、财务资金账目等方方面面的电子资料，共200余千兆字节（GB）。此外，笔者还搜集到利益相关方访谈记录110份（有些是正式访问，有些是在会议、用餐、乘车等过程中交谈的事后记录）。其中，政府官员访谈记录11份，社会工作机构负责人访谈记录6份，一线社会工作者访谈记录31份，项目经理访谈记录6份，机构工作人员访谈记录6份，服务对象访谈记录40份，评估专家访谈记录10份。这些不同身份和角色的评估参与者为笔者的研究提供了丰富和充实的研究资料，大大拓展了笔者对该研究领域和该研究问题的认知和理解。另外，在调研期间，笔者还坚持撰写观察日记，截至调研结束已撰写观察日记71篇，近5万字，这些观察日记为本研究奠定了良好的基础。

基于对M市社会工作协会的实地观察，笔者认为，M市社会工作协会至今已经走过了成立、发展和被迫转型三个发展阶段。这些发展阶段同时也是M市社会工作协会逐渐厘清自身角色和功能、摆正自身位置的过程。但是，迫于社会工作协会自身的生存压力，以及外部监督管理制度的漏洞，社会工作协会角色失调问题还需要一个漫长的解决过程。

1. M市社会工作协会的成立

M市社会工作协会正式成立于2016年11月，是由M市民政局社会工作处C处长提议、高校专家学者H教授发起成立的一家市级社会工作协会，业务主管单位为M市民政局，会长和法人代表是H教授，注册资金人民币50 000元整。成立初期，M市社会工作协会共有会员单位51家，个人会员500余人，主要包括M市社会工作机构、一线社会工作者、高校专家学者等。M市社会工作协会的创办源于C处长的强烈诉求，其希望成立一家市级社会工作协会，以整合全市的社会工作资源，并在行业内形成一定的监督和促进力量。历经多方推荐，C处长和H教授取得了联系，并在机构登记注册、会员推荐、章程制定等方面发挥了举足轻重的作用。但在协会成立的最初半年里，M市社会工作协会面对的是连会员单位1 000元、个人会员50元的会费都收不齐的局面。经费的紧缺使得协会既无法雇用专职人员，也难以明确自身的业务发展方向，协会更多是作为一个“空架子”和象征意义而存在。

2. M市社会工作协会的发展期

为帮助M市社会工作协会生存和发展，C处长不仅主动给M市社会工作协会提供政府购买服务项目或岗位，还积极向各区级政府推荐M市社会工作协会承接第三方评估项目。在C处长的支持和推动下，仅仅3年多的时间，M市社会工作协会就获得了“M市2017年度社会组织工作先进单位”“M市2017年度社会工作先进单位”“M市2018年度社会组织工作先进单位”“M市2018年度社会工作先进单位”等诸多荣誉，并于2019年11月被评定为4A级社会组织。相比协会刚成立时2万元的收入，M市社会工作协会2020年的总收入已增长至120余万元，其中绝大多数都来自于政府购买的第三方评估项目资金。协会的执行部门也从最初的1名专职人员扩充到了3名专职人员、1名以政府购买形式常设的岗位社会工作者、1名兼职财务、3名实习生的小团队。按照常理来说，一家新成立的社会组织在成立初期就频频获得市级荣誉，在3年时间里就升为4A级组织，收入也呈直线上升趋势，可谓发展速度喜人。但在这一时期，协会面临的主要问题是，其在很大程度上放弃了自身的行业协会职责，基本上转型成为了第三方评估机构，其突出的表現就是3名专职人员都是评估项目经理，没有专人负责行业协会的培训教育、行业自律、权益保障、行业宣传、专业研究等事务。

3. M市社会工作协会的转型期

截至2020年底，M市社会工作协会基本上包揽了M市大大小小几乎所有的社会工作第三方评估项目（M市J区除外），并开始逐步向周边县市拓展评估业务。其2020年承接的第三方评估项目总额已达120余万元，比2019年增长了40万元，比2018年多了60万元。与此同时，M市社会工作圈对社会工作协会转型为评估机构的议论也逐渐增多起来。而2020年8月M市J区社会工作协会的一起事件，更是倒逼M市社会工作协会不得不向行业协会的本职职能回归，从而开始了协会的转型过程。

M市J区社会工作协会是M市第一家，也是目前唯一一家区级社会工作协会，其成立于2013年，拥有单位会员23家，个人会员700余人。同M市社会工作协会一样，J区社会工作协会的主营业务也是社会工作督导和评估业务，并基本上承担了J区所有的督导评估业务，外区的机构很难介入。但在2020年8月最新的一期政府购买社会工作服务项目招标中，J区社会工作协会没有中标1个项目，致使J区社会工作协会出现了“断粮”的局面。与此同时，J区社会工作协会总干事被明升暗降，调整为“不管事”的副会长，原有的4名专职人员全部解聘，J区社会工作协会实际上已经暂时停摆了。其停摆的主要原因是，J区社会工作协会长期从事督导和评估业务，忽视了本职工作的开展，引起了J区民政局领导和J区社会工作机构以及社会工作者的强烈不满。为此，有社会工作机构专门向J区民政局领导和J区社会工作协会投诉会费的使用去向不明，协会的职能不明等问题。最终，J区社会工作协会的执行团队在2020年8月解体，这既在意料之外，也在情理之中。但这个事件给了我们很大的警示，如果我们也沿着J区社会工作协会的路走下去，难保不会遇到同样的结局。因此，M市社会工作协会已经到了不得不重新审视自己，并尽快转型的时候。（M01-2020080401，男，M市社会工作协会总干事）

J区社会工作协会执行团队的轰然解体在M市社会工作圈内引起了很大反响，同时也给M市社会工作協会提供了前车之鉴。此后，在H会长的示意下，M市社会工作协会又招聘了2名项目经理，专门从事协会的宣传、培训、教育、研究、政策倡导、行业自律、志愿服务等业务，等于是又成立了一个行业发展部门。因此，历经半年的成立期和3年的发展期，M市社会工作协会开始了转型。但由于社会工作协会自身的生存压力，其转型的方向仍然是集行业协会职能和第三方评估职能于一体的综合性社会组织，而不是单一的社会工作行业组织。

（三） M市社会工作协会角色越位的表现

作为多元社会治理主体的重要组成部分之一，社会工作协会在社会治理中的角色和作用越来越受到政府的重视，其承接了许多以前政府做不好、做不了的事务，如行业宣传交流、培训教育、权益保障、行业自律、政策倡导、专业研究，等等。相应地，社会工作协会也获得了政府转移的一些权力和权威，从而出现了角色越位的可能。特别是在一些社会工作协会过于依赖政府，甚至被当作行业内“二政府”的情况下，社会工作协会也可能会像政府一样出现角色越位和缺位的问题。

1. 越界竞争中的利益冲突

与一线的社会工作服务机构一样，M市社会工作协会的绝大部分收入也是来自于政府的购买服务项目，有时也会出现承接一线社会工作服务项目的情况。特别是在M市社会工作协会成立初期，严峻的经济压力迫使社会工作协会必须是“能接的项目都接”。作为行业协会，这种和会员单位“抢饭碗”的不良现象，一定程度上伤害了社会工作协会作为行业组织的权威性和公信力。作为非营利的社会组织，社会工作协会当然可以，也应当承接一些政府购买服务项目。但是，社会工作协会的组织性质是特殊的，其应该承接的是人员登记、教育培训、督导评估、课题研究、行业宣传等服务会员单位，促进行业发展的政府购买服务项目，而不是老年人服务、青少年服务、残疾人服务等一线社会工作实务项目。社会工作协会承接一线社会工作实务项目，实际上已经构成了违反自身角色定位的越界竞争。且不说其在理论和规范上的不正当性，就其实际后果来看，也是十分恶劣的。首先，社会工作协会承接一线社会工作实务项目，会严重分散其本就孱弱的专业服务能力和服务精力，使其更加难以做好本职工作。其次，还会侵占行业内本来就紧张的经济资源，从而挤压会员单位的生存空间，甚至和会员单位之间产生严重的利益纠纷或利益冲突。此外，由于社会工作协会具有和政府官员以及高校专家联系密切的潜在优势，其参与一线社会工作实务的竞标本身也构成了不公平的竞争。但遗憾的是，承接一线社会工作实务项目的社会工作协会并不少见，甚至一线实务项目收入还成为了一些社会工作协会的主要收入来源之一，这与其服务会员单位的初衷显然是背道而驰的。

在社会工作协会刚成立的一两年里，我们面临着严重的财务压力，社会工作协会连一个专职的工作人员都请不起，财务会计也是找人兼职的。所以，无论是一线的公益创投项目、社会工作服务项目，还是督导评估项目，我们是能接的都接，然后找高校的老师带着学生做，也算是给学生们一个实习的机会。同时，也是为了保证社会工作协会能够存活下去。（H-2020060101，男，M市社会工作协会会长）

2. 自我评估中的角色重合

由于社会工作协会除了承接服务会员单位的教育培训、督导评估项目外，还会承接许多一线社会工作实务项目，结果造成了社会工作协会自己评估自己，“既当运动员，又当裁判员”，既当服务提供者，又当服务评估者的角色重合现象。在M市社会工作协会承接的L街道公益创投项目中，M市社会工作协会自身也承担了其中一个子项目，同时还兼任了该公益创投项目的第三方评估机构，结果堂而皇之地出现了自我评估的现象。而且，这种现象并非个例，一些东部和西部的社会工作协会似乎都有类似的情况出现。[2， 4， 6]社会工作协会自我评估现象的出现，实际上和现阶段专业第三方评估机构比较缺乏以及社会工作协会越界承担一线社会工作实务项目有一定关系，需要引起足够的重视。社会工作协会的自我评估已经严重违反了第三方评估的本质和初衷，无法发挥第三方评估的独立性、客观性和公正性的独特优势。作为行业的标杆，如果社会工作协会无法以身作则，带头违反行业规范，那整个行业的行业自律和行业发展也很难有所起色。

3. 利益交换中的角色“俘获”

社会工作协会是由从事社会工作服务的单位或个人而组成的社会团体，其具有承接政府相关转移职能，从而实现行业自治和专业自治的重大责任。但是，与我国的许多社会组织一样，社会工作协会也有着过于依赖政府的先天不足以及专业权威和专业能力不足的后天缺陷。迫于对政府的经济、制度和权力依赖，以及在会员单位中的专业权威不足，社会工作协会的生存策略通常是合作不对抗。而作为一个具有自身利益诉求的社会组织，在具体的实践场域中，社会工作协会和政府机构、会员单位之间也会产生诸多利益联系，并渐渐被这些复杂的利益关系所“俘获”，形成了“和谐”的利益共同体关系。[15]例如，在M市社会工作协会承接的第三方评估项目中，作为购买方的政府往往会暗示作为评估方的社会工作协会要适当地放宽一些评估标准，或者根据自己的要求重新调整评估结果。而作为评估方的社会工作协会则依赖于政府的经济支持，通常也会默许甚至迎合政府的需求而修改最终的评估结果。

S区2019年5月份末期评估结束后，购买方突然想临时再增加一个子项目的评估报告。为了顺利完成评估项目，购买方要求评估机构根据社会工作者自己写的自评报告再杜撰一个评估报告即可，不再进行单独的实地考核和专家评估，评估成绩中等偏下即可。根据购买方的要求，社会工作协会只能将社会工作者的自评报告稍作修改，以充当评估报告。（M02-2020052801，女，M市社会工作协会项目经理兼财务）

在S区2020年末期评估中，社区服务岗位社会工作者在实地考核时未提供任何考核材料，专家评估时也未提交自评报告和PPT。给出的原因是，疫情后被借调到区委宣传部了，6个月内未开展任何专业服务。最后决定让该岗位社会工作者补交相关材料，但是最后岗位社会工作者只是提交了自评报告和PPT，未提交其他任何佐证材料。但在购买方S区民政局和用人单位（也是S区民政局）的暗示下，我们本着息事宁人的态度，最终还是给了60分的评分。也就是说，先确定该岗位的总分是60分，然后再逐项往评估指标体系里填分，最终造出了一个评估结果。（M01-2020040802，男，M市社会工作协会总干事）

G区的岗位社会工作者Z做得很不专业，按照专业评估的话，肯定不及格。Z没做啥专业服务，就是做行政工作，但他和购买方的关系很好，和用人单位领导的关系更好，评估不仅能过，而且还比较高。（E01-2020072801，女，高校学者兼评估专家）

而在社会工作机构和社会工作协会之间，这种利益交换关系也难以完全避免。例如，有些社会工作机构会通过数据造假、服务造假等方式来申请或结束政府购买服务项目，而M市社会工作协会由于和会员单元存在利益共同体关系，因此通常会采取睁一只眼闭一只眼的忽视做法予以配合。相对地，社会工作协会可以通过项目陪标、会费缴纳等方式从会员单位那里得到利益回报。由此，社会工作协会和政府以及社会工作机构之间形成了一种利益共同体的利益交换关系，从而背离了社会工作协会推动行业自治和专业发展的使命。

你按照D区的投标标书略作修改，形成一个督导项目的标书。这个标书不用仔细修改，是拿来陪标的。M市社会工作协会申请第三方评估项目时，X机构来陪标；X机构申请督导培训项目，M市社会工作协会也需要去陪标，咱们两家有一些合作默契。（M01-2020051801，男，M市社会工作协会总干事）

HX社会工作机构的老板跟H老师打了招呼，放他们一马，他们年底就注销了，你把他的三个项目调到前边来，把另外一家的养老项目放到最后。（M01-2020612201，男，M市社会工作协会总干事）

社会工作协会做的评估项目中，很少会出现不及格的情况，一方面评估的时候专家们都会手下留情；另一方面咱们的评估指标体系本身也很难不及格，只要做了，指标体系里很多虚的东西都可以调整。实在遇到做得很差的项目，出现了过低的分数，也可以做一些调整，基本没有人会来核查评估资料。（M03-2020091001，女，M市社会工作协会评估项目经理）

（四） M市社会工作协会角色缺位的表现

作为推动社会工作行业发展的重要主体，社会工作协会必须在行业自律、成员培训、专业建设、专业研究等方面发挥十分重要的作用。然而，从目前学界已有研究成果以及笔者的实践观察来看，M市社会工作协会的角色实践和政府、社会以及会员单位的角色期待之间还存在一定的脱节现象，在行业自律、会员服务、专业建设等方面出现了一些角色缺位的问题。

1. 开展行业自律的权力有限

行业自律是社会工作协会应当发挥的首要职责，其不仅包括行业内价值伦理规范的制定和实施，还包括资格认证、行业监督、成员奖惩等多个方面。然而，艰难前行中的社会工作协会既不能得到政府的完全信赖，也难以得到行业内部成员的专业认同；既无法给予社會工作服务机构实质性的奖励，也没有处罚社会工作服务机构的真正权力，导致社会工作协会陷入“无为”的窘境。首先，从行业伦理规范的制定和实施来看，目前国内执行的是民政部2012年发布的《社会工作者职业道德指引》（以下简称《指引》），此后再也未有更新和修改。然而，该《指引》存在着宏观性强、操作性弱、适用性不足、裁决主体不明等诸多问题。而且，各地社会工作协会据此《指引》而详细修订本地区社会工作伦理规范的情况也并不多见。因此，社会工作行业内部的伦理规范有沦为一纸空文的风险，对社会工作机构的监管也常常是无从下手。其次，政府虽然让渡了部分职能给社会工作协会，但始终没有给予社会工作协会足够的信赖，处于一种让责不让权的状态。换句话说，社会工作协会只有建议权，不具有惩罚行业成员，甚至剥夺行业成员从业资格的实质性权力。由于社会工作行业内部没有可以确切执行的伦理规范，而且社会工作行业协会也没有实质性的奖惩权力，社会工作协会的行业自律职能很难得到有效履行。就M市社会工作协会而言，其并没有注册登记、资格认证、奖惩社会工作机构的权力，至多是具有在第三方评估中出具评估报告的权力，而这种评估报告往往只是一种参考意见，最终的评估结果还需要购买方即政府来拍板决定。

2. 提供的会员服务质量不高

为行业内的会员单位以及个人会员服务，是社会工作协会安身立命的宗旨。然而，由于我国社会工作协会的先天不足和后天缺陷，社会行业协会自身的专业性并不强，进而也难以为会员单位和会员个人提供高质量的会员服务。社会工作行业协会的专业性不足，既与整个专业的发展不充分有关，也与社会工作协会自身的成长历程有关。一方面，我国社会工作行业的制度化和规范化建设还处在发展阶段，关于社会工作的法律法规和制度体系还存在许多不完善之处，致使社会工作协会也难以有效地保障会员单位的权益。另一方面，我国许多社会工作协会一开始都是由政府发起和推动的，政府官员和高校学者们在其中发挥了巨大作用。但是，政府官员并不具备社会工作的理论和实务经验，高校学者们也普遍缺乏一线实务经验。再加上社会工作本土化的过程是一个非常缓慢和艰难的过程，致使社会工作协会所提供的培训项目往往不能满足行业内成员的迫切需求，所承接的服务项目专业性不如会员单位，所承接的评估项目流于形式。[16]因此，M市社会工作协会举办的培训也常常被一线社会工作者所诟病，认为培训的内容脱离社会工作实践，培训质量远不及孵化基地甚至社会工作机构提供的培训服务，难以起到解决实际问题的作用。

我参加过社会工作协会组织的一些培训课程，比如个案社会工作、小组社会工作、社区社会工作方法之类的，但是这些培训课程都是通识性的。我大学学的就是社会工作，这些课程都学过了，感觉这些培训像是面对非社会工作专业毕业的社会工作者的。而且，来做培训的大多是高校老师，讲的东西理论性很强，在实践中很多时候都用不到。我们更想听一些能解决实际问题的东西，比如怎么和服务对象建立关系，怎么解决行政工作过多，怎么解决服务对象的问题之类的。（S01-2020081501，男，一线社会工作者）

3. 推动专业建设的能力不足

社会工作专业建设是社会工作协会最重要的任务，也是其价值和使命所在。目前来看，M市社会工作协会在推动专业建设方面取得的成效比较有限，其未能很好地带动起M市整个社会工作行业的迅速发展。首先，社会工作协会未能很好地发挥其政策倡导的作用。M市社会工作协会成立以来，只在2019年出台了一份《M市社会工作行业社会工作督导服务指导意见》，尚未出台过其他行业标准文件。而当前M市的社会工作政策法规大多是由政府自上而下制定的，由社会工作从业人员发起或社会工作协会主动发起的还十分稀少。这些政策法规中，有一些带有明显的管理思维和行政化色彩，未能很好地反映出社会工作从业单位和从业人员的迫切诉求。其次，M市社会工作协会在创新社会工作专业方法以及社会工作专业本土化过程中未能起到引领作用。在政府购买的第三方评估项目中，M市社会工作协会过于偏重量化的指标测量体系，一定程度上助长了M市社会工作服务的管理主义、文牍主义、形式主义等不良倾向。此外，M市社会工作协会在行业的社会宣传和社会影响力塑造等方面所起的作用十分有限。目前，M市社会工作协会还不具备充分运用现代媒体和网络通讯技术的能力，仅仅依靠传统的会议和文字材料来增强专业影响力，而在微信公众号建设、专业网络平台建设、移动媒体客户端建设等方面比较欠缺。

三、M市社会工作协会角色失调的原因

Lester M. Salamon认为，非营利组织同样会出现慈善不足、家长式作风、慈善的特殊主义、慈善的业余主义等志愿失灵现象，需要政府机制的补充和配合。[17]作为非营利组织之一，社会工作协会同样会出现失灵现象，并突出表现为越界竞争中的利益冲突、自我评估中的角色重合、利益交换中的角色“俘获”等角色越位问题以及开展行业自律的权力有限、提供的会员服务质量不高、推动专业建设的能力不足等角色缺位问题。而外部监督不力、内部管理不善、角色定位不清是造成社会工作协会出现角色越位、角色缺位等角色失调现象的主要原因。

（一） 外部监督不力

随着我国向现代化社会治理体系的全面转型，社会工作协会等非营利组织的角色和作用越来越重要，其作为弥补政府失灵和市场失灵的第三方补充工具，为一些学者所称道。但令人遗憾的是，非营利组织同样会出现失灵现象，也需要政府的补充、配合以及积极监督。但是，由于社会工作协会的官方背景以及其和政府的利益合作关系，社会工作协会的外部监督体系迟迟未能建立，从而为社会工作专业的发展埋下了一些隐患。作为伴随政府机构改革而成长起来的社会工作协会，其先天就蕴含着弥补政府缺陷、承接政府部分转移职能的事本主义逻辑，再加上政府的行政体制所给予的限制，使得社会工作协会极易沦为政府的“代言人”，从而被行政体制所同化。[18]从社会工作协会的外部系统来看，目前还没有一个外在的主体能从实际层面起到监督和制约社会工作协会的作用。协会的登记和业务主管单位往往难以全面了解协会的日常工作信息，年检的监督考核方式常常流于形式，行业成员缺乏投诉反馈的渠道，信息公开止于表面等问题使得外部监督很难发挥切实的作用。和政府的紧密联系以及外部监督主体的缺失，使得M市社会工作协会俨然成为M市民政局的下属机构，对其进行监督变得愈发困难。

社会工作协会是在C处长的直接领导之下，社会工作协会会长的人选还是得C处长来定。这也有好处，好处在于社会工作协会能拿到一些稳定的项目。但相对而言，社会工作协会并不是完全意义上的民间社会组织。社会工作协会承担了M市大部分的督导和评估项目，通过社会工作协会，社会工作处处长能够掌控M市的社会工作督导人才库，并间接和几乎所有的社会工作机构打交道，相应地也要给社会工作协会几乎所有的评估项目，二者是互利共赢的关系。C处说了，今年先给社会工作协会评个4A，之后尽快把党支部建起来，明年就可以升成5A级社会组织了。（M01-2020612201，男，M市社會工作协会总干事）

（二） 内部管理不善

除了外部监督不力之外，M市社会工作协会角色失调的最主要原因还在于内部管理水平有待提升。作为一家由政府幕后推动，高校学者发起创立的市级社会工作机构，M市社会工作协会的主要领导大多由高校学者、人大代表、政协委员、社会工作机构负责人等偏向于行政管理体制的领导兼任。然而，习惯于政府命令式管理方式的协会领导，以及致力于理论研究的高校学者通常都不具备良好的非营利组织管理经验，由此带来许多协会内部的运营管理问题。例如，M市社会工作协会实际上并没有严格按照协会的章程开展业务，协会内部的会员代表大会只在成立时召开过一次，章程中规定的财务部、行政部、外联部、项目部、宣传部等部门实际上只停留在文件中，协会日常事务基本上处于一人同时负责多项事务的状态。协会换届选举也未按照章程中“会长候选人年龄不超过70岁的规定”执行，而多是由C处长及相关人员协商确定后再举行选举程序。此外，M市社会工作协会的人员流动也非常频繁。2017年至2020年8月间，M市社会工作协会除会长和总干事外，已经流动了20人次，基本上每半年换一批人。总体而言，M市社会工作协会的组织管理水平还远未达到规范性的要求，在内部管理方面还存在很多问题。

（三） 角色定位不清

组织角色理论认为，社会组织在社会结构中扮演着一定的社会角色，社会组织如果不能正确认知其他行为主体对自己的角色期待，就有可能出现角色失范、角色失调等不当行为。具体到社会工作协会来看，其角色不清的原因也是多方面的。一方面，政府和社会大众对社会工作专业是陌生的，对于社会工作专业该做什么、能做什么，缺乏共识。甚至学者们对于社会工作的本土化发展还存在发展方向和实务模式上的争论。换言之，政府和社会大众对于社会工作专业和社会工作协会的角色期待还处在一个模糊的阶段，这在客观上造成了社会工作协会不能很好地领悟自身角色。另一方面，面对具有优势地位的政府和巨大的生存压力，社会工作协会也很难坚持自己的职业操守，其面临着是要使命还是要生存的两难问题。例如，M市社会工作协会的主要收入来源是政府购买服务，这就必然会产生对政府的依赖性，从而造成社会工作协会的独立性不强，甚至沦为“政府代言人”等不当角色。此外，一些社会工作协会也面临着生存的巨大压力，而不得不采取越位竞争、自我评估、利益交换等不当行为来赚取经济利益，由此衍生出社会工作协会的角色失调问题。

四、社会工作协会的角色调适

由于政府和社会对社会工作协会的角色期待不明晰，社会工作协会对自身的角色领悟和角色实践也存在诸多偏差，导致社会工作协会出现了角色越位、角色缺位等诸多角色失调问题。为了更好地发挥社会工作协会凝聚行业内成员力量，引领行业发展的重要职责，需要从建立外部监督机制、提升社会工作协会的内部管理能力、厘清社会工作协会自身的角色定位等层面重新调适社会工作协会的角色与功能。

（一） 建立外部监督机制

20世纪90年代以后，我国放松了对社会组织的的管制，社会组织的数量呈现出井喷式的增长态势。但盲目增长的社会组织也带来了监督和管理的巨大困难，导致了社会组织监管的困局。因此，要加强对社会组织的监督和管理，就必须尽快构建完善的社会组织监督机制，并充分发挥相关监督者的角色作用。具体到社会工作协会来说，首先，行业领域内的专家学者及相关从业人员要积极推动专业的法制化和制度化建设，呼吁相关部门尽快制定《社会工作行业协会监督管理办法》《社会工作行业协会行为规范》等权威文件来制约社会工作协会的行为。其次，政府部门要严格执行发改委关于《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》等相关法律文件，进一步实现行业协会与政府机关的分离，并充分承担起社会组织监督者的角色与职能。此外，也应当鼓励协会的会员单位和个人会员积极履行自身的监督者职责，健全相应的举报奖励机制，使其勇于监督和举报社会工作协会的不当行为。最后，还要进一步贯彻执行行业协会等社会组织的信息公开制度，建立健全信息公开网络平台，确保社会大众能够更为全面、及时地获取行业协会的相关信息。

（二） 提升内部管理能力

内部管理能力的强弱决定着社会工作协会自身的专业水平以及能给会员单位提供服务的优劣，进而影响着社会工作协会的专业权威和公信力。因此，社会工作协会必须始终重视自身的管理能力建设，让自己成为一个合格的管理者。首先，社会工作协会应当严格执行内部的民主程序，充分发挥会员代表大会制度、理事会制度、监事会制度等管理制度的作用，并避免个别领导人凌驾于组织权威之上。其次，社会工作协会要提升内部人员的专业性水平。一方面，要雇用更多的专业社会工作者从事协会内部的工作，并逐步增加全职员工的比例；另一方面，协会内部的培训和继续教育也至关重要，要确保协会职员的专业性水平高于整个行业从业人员的平均水平。此外，也要规范协会的财务管理制度。应当配备专业财务人员负责财务管理，并建立完整的资产管理、会计核算、预算、决算等财务制度。最后，社会工作协会也要建立事务、财务等定期公开机制，贯彻社会组织信息公开制度，接受协会内部成员和社会大众的广泛监督，以起到以身作则的作用。

（三） 厘清自身的角色定位

角色定位不清是造成社会工作协会角色失调的重要原因，迫切需要明晰社会工作协会应当扮演的角色和职能，以避免社会工作协会做出越位和缺位的行为。从目前学者们的研究共识来看，社会工作协会应当承担行业内的管理者、教育者、监督者、研究者、宣传者等主要角色，并积极承接教育培训、督导评估、课题研究、宣传交流等行业类服务项目。社会工作协会应当通过扮演这些角色、承接这些项目来逐步构建起自己的专业权威。作为管理者，社会工作协会要负责制定和执行行业伦理规范、严格执行人员準入和清退制度、奖惩制度，从行业自律角度提升整个行业的公信力；作为教育者，社会工作协会要为会员单位提供继续教育的平台，通过专家讲座、实地培训等方式提升行业成员的专业水平；作为监督者，社会工作协会要严于律己、以身作则，通过督导评估等方式杜绝行业内数据造假、服务造假、项目陪标等违法违规行为；作为研究者，社会工作协会要积极承担起专业研究的任务，勇于探索出适合本地环境的本土化社会工作理论与实务介入模式；作为宣传者，社会工作协会要增强运用现代化信息技术的能力，通过互联网络平台、移动客户端、新闻媒体等方式不断扩大专业的影响力。当然，社会工作协会不可避免地还要扮演一些其他角色，如政府政策的传达者、会员单位的利益反映者、双方交流的协调者等等。但是，社会工作协会要严格遵守自己的角色规范，既不能一味地迎合政府，成为政府代言人，也不能过多谋求自身利益，成为与会员单位不当竞争的对抗者。

五、结束语

基于对M市社会工作协会长达半年的实地观察，笔者总结出了当前社会工作协会中出现的越界竞争中的利益冲突、自我评估中的角色重合、利益交换中的角色“俘获”等角色越位现象，以及开展行业自律的权力有限、提供的会员服务质量不高、推动专业建设的能力不足等角色缺位问题。这些越位和缺位问题的出现既和当前我国社会工作的法制化和制度化建设不健全、外部监督机制作用发挥不畅等因素有着重要的关系，也和社会工作协会作为社会组织面临的巨大生存压力紧密相关。在社会组织尤其是社会工作领域，政府对社会工作机构、社会工作协会的控制逻辑要明显强于改善逻辑，致使社会工作协会很多时候是以政府的执行者或代言人身份而开展活动。面对具有强大经济、权力和传统文化优势的政府，社会工作协会很多时候不得不在生存问题面前做出妥协，而这种妥协往往是以牺牲自身的独立性和公正性为代价的。长此以往，社会工作协会有可能被行政系统所吸纳，从而丧失其作为行业协会的价值和意义。但应当明确的是，一方面我国各地社会工作协会的发展水平具有很大的差异性，其角色失调的程度可能是不同的；另一方面，随着现代社会治理体系的不断完善以及社会组织自身能力的不断提升，社会工作协会的角色失调问题有望得到完善的解决。

Two Dimensions of Social Work Association Role Incongruity： Boundary Overstepping and Breach of Responsibility

HAN Jiangfeng

（School of Politics and Public Administration， Zhengzhou University， Zhengzhou， Henan， 450001， China）

Abstract： As an essential organization to promote the development of social work， social work association plays an important role in education and training， industry self-discipline， publicity activities， policy advocacy and professional research. Through half a years field work and interviews with staff members， role incongruity， namely， boundary overstepping or breach of responsibility， is found to exists in social work association of M City. For one thing， there is boundary overstepping in conflict of interest in cross-boundary competition， responsibility overlapping in self-assessment and entrapment of responsibility in interest exchange. For another， there is breach of responsibility in wielding full power over industry self-discipline， providing high quality of member services， having limited ability to promote professional development for social work and so on. Role incongruity is mainly caused by weak external supervision， poor internal management and unclear role positioning. Therefore， to solve and prevent this problem， it is necessary to establish external supervision mechanism， improve the ability of internal management and clarify role orientation of the association.

Key words： social work association； role offside； role absense； role disorder