国土空间规划背景下的“多规合一”村庄规划探索——以土门庄村为例

贾灵光，孙胜华

（山东省城乡规划设计研究院，山东 济南 250013）

进入新世纪以来，连续16年的中央一号文件均为指导三农工作的文件，由此可见，农村问题一直是党中央、国务院关注的重点问题。2017年中国十九大报告中首次提出了要实施乡村振兴战略，提出在2050年完成乡村的全面振兴，实现“农业强、农村美、农民富”的总目标，其中最主要的任务就是解决村庄规划的问题。在第十三届全国人民代表大会第二次会议上，习近平总书记提出“要按照先规划后建设的原则，通盘考虑土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承，编制多规合一的实用性村庄规划”的重要指示精神。

在国土空间规划体系构建的背景下，乡村规划作为乡村建设、治理和乡村振兴的重要工具与途径，“多规合一”的村庄规划需要更多的系统性、实用性和前瞻性。

1 村庄规划的定位

2019年5月，国务院新闻办公室举行了《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干建议》（以下简称《若干意见》）发布会。《若干意见》以生态文明为前提，强化底线安全意识，以“双评价”为基础，以国家发展规划为统领，从规划层级和内容类型上，把国土空间规划划分为“五级三类”。

“五级”是指从纵向上来看，对应着我国的行政管理体系，将国土空间规划分为了国家级、省级、市级、县级和乡镇级，五个等级的的国土空间规划。

“三类”是指规划的类型，可以分为总体规划、详细规划和相关的专项规划三种规划类型。在《若干意见》中特别明确的指出，在城镇开发边界外，将村庄规划作为详细规划，进一步规范了村庄规划。

综上所述，村庄规划在国土空间规划体系中的定位是城镇开发边界外的乡村地区的详细规划，是以上位的国土空间规划为依据而编制的“多规合一”的实用性规划，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间的用途管制、核发乡村建设项目规划许可以及在村庄内进行各项建设等的法定依据。

2 “多规合一”村庄规划要点梳理

2019年9月，山东省自然资源厅印发了《山东省村庄规划编制导则 （试行）》（以下简称 《导则》），规范村庄规划编制工作，科学引导村庄规划建设，推动乡村地区高质量发展，主推乡村振兴战略的实施。文章以《导则》内容为参考，总结出国土空间规划背景下的”多规合一”村庄规划编制要点[1]。

2.1 基础数据的整合判断

本次村庄规划的基础数据涉及国土、永久基本农田、生态红线、城乡规划等多项自成体系、归属不同的内容。因此，编制“多规合一”的村庄规划的首要任务是要做到“三个统一”，即“范围统一、地类统一、指标统一”[2]。

2.1.1 范围统一

村庄规划编制要统一期限、范围、底图等内容。以第三次国土调查土地利用现状为基础，通过高清遥感影像图和户外田野调查对问题图斑进行校对与修改。最终形成村域综合现状图。

2.1.2 地类统一

统一的用地分的类标准是进行村庄规划编制的基础，本次村庄规划的编制是要整合现行村庄规划用地分类与土地利用规划用地分类之间的差异。在用地分类的标准上，村域范围内的用地以土地利用规划的用地分类为主；在村庄居民点范围内的用地，以原有村庄规划的用地分类为主。两者进行结合，并在此基础上加以优化，形成统一的“多规合一”村庄规划编制用地分类标准。

2.1.3 指标统一

统一指标主要是指对村域范围内的指标进行严格的管控措施，包括户数、户籍人口、常住人口、村庄建设用地面积、户均宅基地面积、人均村庄建设用地面积、新增户均宅基地面积、公共服务设施用地、生态保护红线面积、永久基本农田保护面积、耕地保有量、林地保有量等控制指标[3]。

2.2 空间结构的合理优化

划定村庄三类空间结构是绘制村域综合规划一张蓝图的关键所在。三类空间结构的划分是以生态保护红线和永久基本农田保护线为主体，参考村庄现有的自然资源特点以及未来产业发展方向等内容划定的空间管控机制。通过三类空间的划定，在村庄范围内，可以合理的引导村庄建设、产业布局等，并集约高效利用村域用地[4]。

2.2.1 生态空间

在三类空间划分中，坚持生态优先的原则，落实上位生态保护红线规划，明确生态空间的布局和规模。生态空间分为两个部分：一部分为生态保护红线，在其范围内严格禁止开发性、生产性建设活动仅允许对生态功能分不造成破坏的有限认为活动；另一部分为一般生态空间，在其范围内不得进行破坏生态景观、污染环境的各类开发建设活动，做到慎砍树、禁挖山、不填湖[5]。

2.2.2 建设空间

村庄建设空间划分要遵循优化布局、节约集约的原则，严格控制村庄宅基地面积，合理确定村庄居民点的规模。在村域范围内有步骤的进行村庄布局的优化，在村庄建设用地总量变化不大的基础上，可以通过深入调查研究，结合村庄产业发展的需求，适当规划及预留部分村庄建设用地，引导未来村庄产业的发展。并统筹安排村庄内各类公共服务设施、基础设施等用地。可在村庄建设空间中适当布置部分留白用地，为村庄未来社会经济的发展提供弹性空间。

2.2.3 农业空间

村庄农业空间的划定首先要落实上位永久基本农田保护线规划的范围与规模。村庄农业空间也分为两个部分：第一部分为永久基本农田，永久基本农田原则上不得擅自改变或随意调整，建设项目原则上不得随意占用；另一部分为一般农业空间，其范围内的土地主要用于耕作、种植园业、设施农业和直接为农业生产服务的农村道路、农村水利设施用地，不得破坏、污染和荒芜区内土地。

2.3 产业布局的提升引领

村庄规划要通过合理的产业布局来改善农村产业结构，带动村民脱贫致富，引领乡村产业振兴。村庄的产业布局要以生态乡村建设为载体，第一产业以特色农产品种植业为主，第二产业以特色农产品加工或无污染的村庄产业为主，第三产业以适当发展村庄旅游为主。通过村庄产业布局规划，打造村庄的一、二、三产产业链，促进村庄一二三产业融合发展。为当地村民提供就业岗位和发展机遇，切实做到村产一体化。

2.4 村庄居民点规划指引

2.4.1 特色节点打造

依托村庄内的经营性建设用地、村庄公园与绿地等用地，打造村庄内居民点内部的特色节点，通过不同文化景观小品的设置，一方面丰富村民的日常文化生活，另一方面服务来村庄旅游的游客，展现村庄特色。

2.4.2 人居环境整治

在村庄居民点内部要特别注重村庄人居环境的整治。要按照硬化、绿化、亮化、美化的要求规划村庄内的道路，因地制宜利用村庄内部闲置空间布置村民公共活动节点，完善村庄内的公共服务设施与基础设施，整治村庄整体环境，切实做到村容整洁、生态宜居。

2.5 “多规合一”村域综合规划图的绘制

在三类空间结构确定的基础上，明确村庄宅基地用地、经营性建设用地等的规模与位置，落实村庄各类公共服务设施、基础设施、公园绿地等用地，梳理村域范围内的道路交通系统，最终形成集合全要素的村域综合规划图[6]。

3 土门庄村的村庄规划实践

3.1 土门庄村基础研判

土门庄村位于泗水县高峪镇西部，高峪镇位于泗河北岸，与泗水县城隔河相望，南距县城9公里，北依五岳之尊泰山，地处泗水、宁阳、新泰三县市交界处。东接星村镇，西连中册镇，南隔泗河与泗水县城为邻，北与新泰市接壤，西北与宁阳县交界。星吴、滕北公路横贯东西，S244省道纵穿南北，区位优越，交通便捷。村庄北邻尧山村、西邻西侯家庄村、东邻尧前庄村、南邻亮庄村和蒋家岭村。村庄距高峪镇镇区4公里，距泗水县城区约8公里。村庄东部有省道244南北向穿过，北侧距董梁高速出入口5公里，村庄西北侧紧靠大山，自然环境优美。

2018年，土门庄村全村共432户，户籍人口1450人，常住人口约800人，另有650人外出打工，主要从事建筑及制板产业。村庄近5年常住人口无大幅变化，现状村庄内人口以来年人和儿童居多。2018年村庄集体收入5万元，村民人均年收入5000元。土门庄村是以农业为主导产业的村庄，主要种植小麦、玉米、花生和地瓜等农作物。村庄内有部分土地流转，流转后的土地种植桃树与蓝莓，村域内还有四处养殖场，分别养殖鸡、鸭、猪等。村庄的第三产业主要包括乡村旅游和“魅力山水旅游专业合作社”。合作社通过对本村农户的土特产进行粗加工、挑选、包装和销售，带动其他农户把土地逐渐流转到集体统一经营。乡村旅游主要为水果采摘，如蓝莓、桃子采摘。

土门庄村村域现状图中，农业空间以旱地为主，建设空间多为村庄宅基地，生态空间以林地为主，现状图斑散乱（图1）。土门庄村生态基底良好，有一定的旅游基础。但是经济基础薄弱、产业类型单一、产业发育缓慢、内部建设需提质，公共服务设施配置需完善。

图1 土门庄村村域综合现状图

3.2 土门庄村空间结构调整

根据村庄三类空间结构，土门庄村农业空间面积234.16公顷，生态空间161.95公顷，建设空间29.21公顷（图2）。其中，农业空间主要集中分布在村域东部、南部和北部；土地主要用于耕作、种植园业、设施农业及和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利设施用地。生态空间主要为泗水县龙门山省级地质公园生态保护红线范围内区域，集中位于村域西北部山地；生态空间内不得进行破坏生态景观、污染环境的各类开发建设活动，应做到慎砍树、禁挖山、不填湖。建设空间主要位于村域中心，在原有村庄建设基础上进行合理改造。

图2 土门庄村三区划分规划图

3.3 土门庄村产业布局优化

根据土门村现有产业基础和自然资源条件，结合未来村庄产业发展愿景，形成土门庄村四大功能区，分别为生态涵养区、旅游体验区、农业种植区和村庄居住区。生态涵养区，位于村域西北部，以西北部山区为主，位于村庄生态保护红线内，禁止旅游、建设等开发活动。旅游体验区，位于村域西部，以土门水库，蓝莓、桃采摘园为主，靠近生态涵养区，可适度进行旅游开发建设。农业种植区，位于村域北、东和南侧的农田内，以农作物种植为主。村庄居住区，位于村域中部，为村庄居民集中居住的区域，也是游客旅游的集散中心。

图3 土门庄村三线划分规划图

村庄内规划设置了1.09公顷村庄游览接待用地，具有娱乐、休闲、接待功能，服务村庄的旅游产业。规划为村庄内新建的的经营性建设用地设置了控制指标：容积率不超过1.2，建筑密度不超过40%，绿地率不低于25%，建筑高度控制在12米。

3.4 土门庄村居民点规划

规划对土门庄村内进行了统一的整治，首先是保留现有河道水系，进行必要的整治和疏通，改善水质环境。并对道路两侧的绿化树种进行选择，营造出景观的层次感。村庄内的公共空间采用了自然、生态、简洁的风格，结合农村居民的生产、生活和民俗乡情，适当布置休闲、健身活动和文化设施。

规划中还对村庄内的公共服务设施进行梳理，配置了村委会、综合服务中心、老人活动中心、文化活动中心、卫生室、游览接待设施、村庄公园绿地和晒场等公共服务设施。

图4 土门庄村居民点规划图

对于村庄内部的农房，规划将其分为三类：保留农房、改造农房和新建农房。保留农房为建筑质量较好，近远期均有村民居住；改造农房主要位于村庄居民点中部，其建筑年代久远，建筑质量较差，宅基地闲置，规划近期对其进行修缮；新建农房主要集中布置在村庄居民点东南部，宅基地面积控制在133平方米以内。综合考虑日照、常年主导风向和土门庄山地地形等因素确定，农宅以朝南为主，与周围建筑相协调，妥善处理相邻关系。

另外在村庄居民点规划中，还提出了基础设施、防灾减灾等方面的内容。

3.5 土门庄村“一张蓝图”

通过对村庄空间结构、产业布局及居民点的综合思考，并结合土门庄村实际，规划了土门庄村的村域综合规划图，即土门庄村的 “一张蓝图”。

图5 土门庄村村域综合规划图

图6 土门庄村近期建设规划图

针对村庄急需实施的项目，规划在农田整治、拆旧复垦、产业发展、基础设施和公共服务设施建设、人居环境整治五个方面制定了土门庄村近期建设项目库，指导村庄近期项目建设。

4 结语

国土空间规划背景下的村庄规划仍是一个处于探索中的规划类型，笔者在编制试点村庄规划中遇到了诸多的问题与挑战，总结了基础数据整合、三类空间结构划定、村域综合规划、乡村产业振兴、居民点规划指引等方面的经验。

但受到专业角度、知识结构、个人能力和时间因素等多方面的限制，对村庄规划编制要点仍有需要完善与改进之处。本文抛砖引玉，与业界的同行共同探讨国土空间规划背景下的“多规合一”村庄规划的编制体系，以期我国的乡村振兴战略早日实现。