基于博弈模型的预算绩效管理激励约束机制构建研究

童 伟，黄如兰

(中央财经大学 财经研究院，北京 100081)

一、引言

从经济学的角度来说，提高绩效是人类一切活动共同追求的目标，构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系是我国深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要基础，也因此得到党中央和国务院的高度重视与不断强化。

我国预算绩效管理改革起始于21 世纪初，从发起到全面推进仅用了短短十几年的时间。从借鉴国外经验到结合本国特色不断探索，从实践中发展理论，在财政支出绩效评价改革基本完善的基础上步入全面预算绩效管理体系建设，这期间中央和地方都进行了有益探索。

在取得巨大成就的同时，我国预算绩效管理实践中存在的问题也不断凸显。2018 年《关于全面实施预算绩效管理的意见》(中发〔2018〕34 号)(以下简称《意见》)明确指出，要建立健全“绩效目标管理—事前绩效评估—事中绩效监控—事后绩效评价—评价结果应用”闭环式全过程预算绩效管理体系。但在实际应用中，这一流程的多个环节均遇到了障碍与瓶颈。这些问题产生的原因既有体制机制方面的，也有技术及实务方面的，但究其根本还在于预算绩效管理的激励约束机制存在较为明显的缺陷和漏洞。

对于如何解决预算绩效管理的激励约束问题，国内外学者分别给出了不同的“药方”。马蔡琛和冯振[1]、江钰辉和吴金光[2]、林静和柳杨[3]以及马蔡琛和袁娇[4]等学者以博弈模型为工具，通过实证分析阐述了在预算绩效管理引入激励约束机制的重要性，指出在预算绩效管理的过程中建立适当的奖励、惩罚机制能够促进预算决策的及时性，并提高预算基金的使用效率。Moynihan 和Pandey[5]、Miller 等[6]、Hufen 和Bruijn[7]等学者强调通过正向的激励措施来实现预算绩效管理目标，通过建立预算绩效管理的激励机制，制定与组织目标明确相关的个人和工作组绩效评价标准和目标，并将绩效指标与个人激励机制进行系统链接，从而将绩效信息与资源分配联系起来。李红霞和刘天琦[8]、王敏和彭敏娇[9]、马海涛和孙欣[10]、付妍雯和王思琪[11]等学者则提出要注重构建预算绩效管理中的约束机制，通过建立预算绩效评价结果与问责的联系，强化预算部门的主体责任意识。

还有的学者认为在激励相容原则的基础上，构建科学、合理的激励约束机制对于提高预算绩效至关重要。如李燕和王晓[12]指出，预算的规范约束表现在决策民主、事前决定和严格执行，这也对预算的监督问责机制提出了要求。牛美丽[13]指出，我国当前的绩效预算奖惩机制以“软”激励为主，未能制度化，难以持续也不利于绩效理念的形成。奖惩的落点在于绩效责任，因此构建有效的绩效责任框架十分重要。韩锟[14]指出，预算行为本身就具有激励性，要有效实施绩效改革，关键在于激励机制与预算改革的方向是“激励相容”的，完好的激励机制应该是预算管理者能充分使用绩效信息的机制，激励机制的构建应成为预算改革的一部分。在此基础上，童伟[15]指出应该从改变编制本位和再造编制流程入手构建“相容”的预算激励机制。

通过现有文献梳理发现，预算绩效管理在国内外受到了众多的关注。从国外研究来看，国外关于绩效预算的研究早于国内，其研究方法和角度都趋于成熟和全面，强调了预算绩效管理的重要性，创新了预算绩效评价方法和工具，已形成较为健全的激励约束机制，以及对激励约束机制是否有效的评判框架，同时更加关注对个人的激励与约束；从国内研究来看，国内预算绩效管理改革的发展较快，理论和实践都在改革过程中不断丰富和发展。目前国内的研究更多地关注全面预算绩效管理实践层面的推进和顶层设计的变革，理论多服务于实践，预算绩效管理的问题和相应的政策建议不断被提出和完善，激励约束机制的构建在这些政策建议中被提出的次数也逐渐增多，其重要性也得到显现，博弈分析在其中承担了较为重要的角色。

但总体来看，与国外相关研究相比，国内预算绩效管理激励约束机制构建的研究重在约束，且着眼于部门，更看重整体，对激励机制的研究尚有欠缺，也尚未与个人挂钩，特别是还未有从预算绩效管理的流程入手，同时考虑激励机制和约束条件，对预算绩效管理激励约束机制构建开展的研究。而将激励约束机制嵌入预算管理流程，不仅要关注约束，更需关注正向鼓励与激励，这是消除当前预算绩效管理负向不相容态势，完善全过程预算绩效管理体系的有效方法与手段。鉴于此，本文从这一角度出发，在预算管理的各个阶段开展博弈分析，通过对预算绩效管理激励约束机制的系统研究，构建有利于预算绩效管理正向相关的相容性激励约束机制，其研究结果将对全面推进预算绩效管理具有一定的积极意义。

二、我国预算绩效管理激励约束机制存在的问题及成因

激励约束机制设计的关键点在于“让人说真话”和“让人不偷懒”，即让预算部门可以“自觉地”公开绩效信息，努力工作，改革创新。但目前来看，我国预算绩效管理激励约束机制的理论研究和实践探索都稍显不足，还存在激励流程失当、奖惩措施失效等方面的问题，距离预算绩效管理最终目标还有一定的差距。

(一)激励约束机制链条存在缺陷，无法保障激励效果符合预期

完善的“目标—评价—结果应用”链条，既能激励和约束预算执行人及其所在预算部门的行为，也能为财政部门考核、监控和安排奖惩提供依据。由此，激励约束机制的构建要点在于规范和完善各个环节，并促进各个环节前后衔接，完整流畅地督促预算部门按可预见的轨道高效完成绩效管理任务。但目前我国在绩效评价体系构建、绩效目标管理和评价结果应用等方面都还存在一定的缺陷。

1.绩效评价指标体系不尽健全

绩效评价方法和评价指标体系十分关键，但目前绩效评价方法和评价指标体系设计在实践中还存在一定的缺陷。以2013 年财政部印发的《预算绩效评价共性指标体系框架》(财预〔2013〕53 号)为例，该体系将评价的重点落在财政资金运作上，关注了资金的使用效率，却忽视了资金流程应与项目决策、实施和产出全周期相匹配，未曾考虑到资金决策和使用方向是否科学合理。

2.预算绩效目标管理的基础性地位未能充分显现

一是绩效目标编制精细化程度不够，不能精准反映财政资金具体支出内容。在当前实践中，预算绩效目标的编制要求最多细化到三级指标，且出现了指标设置量化程度不足，甚至笼统粗放，指标不能精准和科学地反映财政资金的具体支出内容等问题。究其原因:第一，预算部门对项目前期的论证不够充分、对目标填报认知不足，导致出现诸如“到2020 年改进公路状况”这种不具体、无法衡量的目标，以及“消除公路交通死亡”此类太宽泛、不现实、没有时间限制的目标；第二，实践中绩效目标填报与预算编制同步进行，而绩效目标涉及的行业较多，领域广泛，时间紧迫不便细化量化；第三，预算部门可能会出于自利的考虑，对基础数据的提供有所保留，绩效目标设定得比较宽泛，以方便申请到高于实际需求的财政资金，量化程度比较低时则可以避免被评为低效而导致来年预算被削减[16]；第四，由于财政部门专业性不足，信息掌握不充分，绩效目标审核时多是被动接收信息，导致目标审核流于形式，没有及时驳回不精细的目标。二是绩效目标未能与后续流程挂钩，绩效目标流于形式。由于目标编制精细化程度不足，绩效目标既难以评审也未能准确反映项目情况，加之财政部门对绩效目标审批也难以把握，最终导致绩效目标管理的立足点不稳，绩效目标缺乏可靠依据。如此编制的绩效目标在事中运行监控和事后评价中形同虚设，难以与部门职责、财政中期规划和项目库建设等挂钩。

3.绩效评价结果应用机制未能完善

一是结果应用力度不足，应用方式较为单一。当前我国部门预算并没有完全摆脱基数递增或递减的阴影，导致将来年预算支出的安排“简单粗暴”地与绩效评价的结果挂钩后，预算部门节约形成的资金结余反而会导致来年预算资金的削减，对预算部门来说反倒产生了负面激励，出现明显的激励不相容现象。此外，由于绩效评价结果应用还缺乏一定的强制力和制度保障，与预算安排和政策调整的挂钩机制较弱，如缺乏监督追踪机制等。二是应用广度有待拓展，配套监督不完备。当前绩效评价结果公开范围有限，社会知晓度不高，绩效评价结果的透明性也不足，评价结果公开方式单一，在这种情况下公众参与预算监督也就难以入手，容易导致预算绩效监督的不完备。此外，预算执行人员绩效意识不强、评价人员专业知识和评价经验欠缺，财政内部监督也就难以执行，这也是导致预算绩效评价结果质量不高、评价结果应用受限的主要原因。

(二)问责与奖惩机制未能完善，不利于形成良好预期和责任约束

1.奖惩措施不利于良好预期的形成

奖惩措施包括了奖励和惩罚，其目标都是激励行为人努力工作，是激励约束机制具体的一种体现。建立符合预期，方便兑现的奖惩机制，运用正强化和负强化相结合的方式，可以有效引导和激励代理人持续努力，从而保障代理人和委托人目标一致[17]。《意见》指出，根据绩效评价结果，绩效好和一般的政策或项目应得到不同的反馈。对绩效好的原则上优先保障预算安排，从而可以减少财政往返报批的交易成本，对绩效一般的应督促改进。但目前的现实情况是重要的支出领域即使绩效评价结果不佳，预算资金也会按时按量予以重点保障。长此以往，重点项目因为有政策的保障而对奖惩激励不敏感，一般项目因为绩效管理越来越严格而对预算削减不为所动。预算部门未能形成良好预期，奖惩激励的效果也就大打折扣。

2.问责约束机制尚未完善，责任主体绩效意识不强

预算管理中的问责是以绩效评价结果的应用为核心的问责过程，应在“问责相容”的理念基础上，建立“行为—绩效(结果)—责任”的因果链。《意见》指出，绩效管理责任约束机制完善，首要在于明确责任主体，“地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体”“项目责任人对项目预算绩效负责，对重大项目的责任人实行绩效终身责任追究制”。但目前顶层设计的完善尚未能在实践中全面推广，实践中，各绩效主体在问责中的主要职责未能完全明确，财政部门、预算部门在预算绩效管理工作中，开展绩效问责的情形还没能明确界定，更未能以规章制度的形式规范下来；问责主体以何种方式施行问责也尚未清晰，举棋不定时出于保守的考虑，只好继续单纯将绩效评价结果用于调整预算，最终导致绩效问责约束的作用不强，绩效理念未能深入人心。

三、基于激励约束机制的预算绩效管理博弈模型的构建

当前的预算绩效管理还是建立在部门预算基础之上的，绩效管理的重点也主要落在对预算项目支出的管理上。财政部门和预算部门是博弈双方，关注的焦点则是项目支出。当前的预算绩效管理流程关键在于绩效目标管理、事前绩效评估、绩效运行监控、事后绩效评价、结果反馈与应用，覆盖了预算编制、执行和监控的全过程。基于财政部门和预算部门的委托—代理关系，本文选择将预算绩效管理流程置于不完全信息的委托—代理分析框架下，以预算项目支出为研究主体，预算部门与财政部门“非合谋”为前提，构建博弈模型。简言之，本文主要考虑编制阶段、执行阶段和决算审计阶段的博弈。

(一)预算编制阶段

当前中国的预算编制仍以部门为基础，采取“二上二下”的编制程序。预算部门提出申请，财政部门对预算申请进行审批。

用M表示财政部门财力水平下可为该项目提供的总的预算资源。此时预算部门有两种战略选择，如实申报和夸大申报(部门作为经济人也会追逐利益)，申报金额分别设为A和A′，A

表1 预算编制阶段预算部门和财政部门博弈结果

预算部门和财政部门的预期收益分别为:

对于预算部门来说，公式(3)可以简单说明，财政部门通过预算申报的概率α 与预算部门夸大申报ca2与如实申报ca1的成本差成正比，公式(4) 说明对财政部门来说，预算部门如实申报的概率β与财政部门削减预算成本cb2和审批通过成本cb1之差成反比。

(二)预算执行阶段

根据财政部门批复的预算数和设定好的绩效目标，预算部门会制定执行计划。预算执行情况有未完成、基本完成和超额完成三种情况，基于我国目前预算绩效管理的规定，未完成毫无疑义会导致预算部门绩效考评变差，来年预算削减甚至负责人被追责，代价太大所以此处不予考虑。参考吴俊培和程文辉[18]，设绩效目标完成时预算部门可获得的奖励为m，绩效目标基本完成时，预算部门获得基本奖励m1，实现了n1的公共产品供给，假设基本完成目标，预算部门不会产生资金缺口；目标超额完成时，预算部门可以获得绩优奖励m2，实现了n2的公共产品供给。对预算部门来说，确定好执行计划以后，有三种可选的执行方式，积极作为x、正常作为y和消极作为z。此处，积极作为定义为另外付出了h的个人努力，加强了部门内部控制，尽全力提高预算资金使用效率；正常作为定义为按部就班完成生产；消极作为定义为资金使用不做科学规划，造成铺张浪费，可能会被问责，损失记为p。当部门选择正常作为时，y1、y2分别是生产n1和n2的单位成本；当部门选择积极作为时，x1、x2分别是可以节约的单位成本；消极作为时，z1、z2分别是会增加的单位成本。

从而，预算部门的预期收益为Ea ＝m－ h－ p。预算绩效运行监控要求对预算执行进度实行监控，假设预算部门在预算执行过程中被重点监控的概率为f，暂不考虑审查成本，一旦预算部门消极作为，便可被发现。财政部门的预期收益Eb ＝s主要由财政结余资金构成，sx、sy表示不同来源。仍然设预算部门申报的预算数为A，而执行过程中，执行数可能有三种情况，即小于、等于或大于预算数。据此，博弈双方可能出现多种情况。

1.绩效目标超额完成

(1)当n2y2>A时，执行数大于预算数，不考虑预算追加，所以假设部门可以通过科学规划予以解决。此时，预算部门一定是积极作为，财政资金无结余，双方的收益分别为:

(2)当n2y2＝A时，执行数等于预算数，没有消极作为的空间。预算部门积极作为时，双方的收益分别为:

预算部门正常作为时，双方的收益分别为:

(3)当n2y2

表2 绩效目标超额完成且预算数大于执行数时的博弈结果

2.绩效目标基本完成

基于前文的假设，无疑只需要分析n1y1

表3 绩效目标基本完成且预算数大于执行数时的博弈结果

就预算部门的利益而言，部门的最优选择有:

(1)n2y2>A时，积极作为；(2)n2y2＝A时，正常作为；(3) 当n2y20，预算部门会选择正常作为；如果f ＝0，正常作为和消极作为无差别，但预算部门会考虑到当前的预算绩效评价奖惩机制，资金结余很大可能导致来年预算指标数被压缩，所以预算部门反倒会偏向消极作为，保障自身利益最大化。

(三)决算审计阶段

预算年度终了后，财政部门按规定应该编制预算决算草案，此时预算部门需按时报送决算情况，以供财政部门汇总本年收支情况。承前文假设，设预算部门完成了n的公共品供给，最初预算编制时设定的目标为n0，财政部门为预算部门提供了这样的预期:n>n0，获得基本奖励m1和绩优奖励m2；n＝n0，获得基本奖励m1。预算部门完成n或n0公共品供给，有两种行为方式，积极作为x和正常作为y，而x、x0，y、y0则分别代表可节约的成本和单位成本。通常预算部门在制定目标n0时，出于自利的考虑，会充分论证n0的可实现程度，n0是预算部门正常作为基本可以实现的程度，即n0y0≤A。

报送决算情况时，预算部门可以有两种对策，如实报送和虚假报送。虚假报送一般代表上报比实际消耗成本高的数额，通常是在有结余的情况下尽量使报送的决算数接近申请到的预算数A，甚至略超过A。预算部门可通过年底突击花钱或资金腾挪来实现，假定虚假报送可以为部门带来tx，y的收益。财政开展绩效评价的一个依据是年度决算报告，此处本文假设财政进行绩效评价的方式也有两种，重点实施和形式化实施，概率分别为τ和(1－τ)。重点实施的关键在于绩效评价可以发现资金使用不合理不合规以及与项目不匹配之处，此处设财政实施重点绩效评价的成本为C。同时设预算部门积极作为产生结余带来的财政的收益为sy，正常作为产生的结余带来的财政的收益为sx。

1.目标超额实现

当预算部门提供的公共品n大于目标值n0时，可能存在资金的缺口。实际花费的成本有两种可能，即n(y－x)和ny，但这是预算部门的私人信息，不完全信息条件下财政无法获知。假设财政重点实施绩效评价可以发现资金使用与项目不匹配之处从而降低项目支出的绩效评价得分，按照评价结果将取消绩优奖励m2。

(1)预算资金有富余时，即当ny

表4 目标超额实现且预算资金有富余时的博弈结果

(2)预算资金无富余时，即当ny≥A时，预算资金没有富余甚至存在需要预算部门自身弥补的资金缺口，所以从自身利益出发，预算部门只会选择如实报送。

当ny ＝A时，双方的收益为:

当ny >A时，预算部门只能通过积极作为达到目标，且此时预算资金有缺口，假设财政不追加预算，双方的收益为:

2.目标等额实现

当预算部门提供的公共品n等于目标值n0时，不会存在资金缺口，所以只讨论n0y0

表5 目标等额实现时的博弈结果

观察表4 和表5，预算部门的最优策略总是选择正常作为，τ>0 时，预算部门选择如实还是虚假报送，在只考虑年度内的收益，不考虑对以后年度的预算安排的影响时，是需要比较奖励m和虚报获利t的大小的。但在目前的激励机制的影响下，预算部门的选择会受到预期的影响，绩效评价结果会影响以后年度的预算资金的申请，实践中预算部门大概率还是会选择如实报送。而一旦形式化评价的概率越大，预算部门选择虚假报送的概率也相应增大。此时，值得注意的是τ的大小由财政部门根据进行重点实施绩效评价需要付出的成本C的大小来决定，C的大小代表的是进行有效的绩效评价的难度，这里的有效，是指绩效评价能同时揭示项目的绩效和资金的绩效。

(四)结论

总体来看，根据机制设计理论，优化资源配置，提高资金效率的关键在于弄清各种可能条件下的博弈结果，然后设计机制，创造条件，激励和约束代理人选择对委托人最优的策略，同时保证代理人获利。预算绩效管理的目标在于提高财政资金使用效率，为了这个目标，预算管理的各个环节应该环环相扣。

预算编制阶段最为有利的博弈结果是预算部门如实申报，为此，应极力保障财政部门削减预算成本和审批通过成本之差尽可能小。为了达到这个目的，应优化绩效目标，规范和完善事前绩效评估体系，通过科学合理的指标体系，实用且可操作性强的绩效评价方法，标准严谨的项目入库制度，降低审核成本和时间，力图做到在事前就知道这笔钱“该不该花”。

预算执行阶段，为了使预算部门和财政部门双方都能实现收益最大化，应该考虑使得预算数大于执行数时，预算部门仍超额完成目标并积极作为，即表5 中，sy＋sx作为财政部门的收益，可以考虑将其用于补贴(m1＋m2－ h)部分，使得m1＋m2－ h>m1＋m2。这一补贴实际上就是与绩效评价结果挂钩的奖惩制度安排。所以应该丰富绩效评价结果应用的方向和手段，设置多种与之挂钩的激励奖惩制度，并且同时保障预算绩效运行监督，避免预算部门因缺乏有效监控和“激励不相容”的机制而被动选择“消极作为”。

决算审计阶段，要确保预算部门如实报送资金使用情况，重点在于不断降低绩效评价的成本，同时还要求绩效评价结果能同时反映资金的绩效和项目的绩效。为了能在博弈中保障这一结果，应不断改进绩效评价体系，包括完善绩效评价指标，改进绩效评价的方法。

四、相关政策建议

全面预算绩效管理改革正扎实有序推进，在取得可观的成绩的同时，也暴露出了许多不足。为此，应坚持问题导向，明确改进方向和实施路径，逐步建立具有中国特色的预算绩效管理体系。认识到预算绩效管理流程自身具有的程序性激励约束机制的属性，预算绩效管理激励约束机制的构建就指向优化绩效管理流程，强化问责和监督约束，以最终构建起激励相容、约束有力的预算绩效管理激励约束机制。

(一)构建全链条预算绩效管理激励约束机制

预算部门作为预算编制、执行和决算报告的代理人，其行为需要被不断激励和有效约束。激励是由“目标—努力—绩效—奖励—满意—努力”组成的动态循环过程，责任约束是在“行为—绩效(结果)—责任”之间建立的因果链，全链条的预算绩效管理激励约束机制是内嵌于全过程预算绩效管理流程的，体现为“预期良好、目标合理、评价科学、监控有力、(结果)应用全面、奖惩得当、信息公开”。其流程如图1所示。

图1 全链条的预算绩效管理激励约束机制

(二)发挥绩效目标管理的源头把控作用

绩效目标是实施预算绩效管理的首要环节，也是实施预算绩效管理的基础，只有目标合理、指标明确，预算绩效管理才能科学可行，激励机制才能得到有效运用。在绩效目标管理过程中，应探索将绩效目标管理嵌入预算管理各个环节，并从以下几个方面夯实绩效目标管理基础:(1)规范绩效目标的编制和申报。将绩效目标管理嵌入预算编制之中，将绩效目标管理与部门预算编制过程相结合。在预算部门申报预算时应同步编制绩效目标，财政部门应要求预算部门根据项目的特点和属性编报，绩效目标应力求精细、准确、科学反映财政资金使用的具体内容。财政部门应对此做出规范和统一，如在项目申报中，项目资金情况除应说明资金来源，还需规划好支出明细，以明确反映项目支出投入和产出之间的对应关系；绩效指标应细化量化，逐步从定性描述向定量信息转变，使绩效目标可衡量、可分析、可比较。(2)强化绩效目标审核。财政部门在审批预算的同时应根据项目的具体情况对绩效目标作出评审，将绩效目标的评审结果作为项目入库的前置性条件，并与预算安排紧密结合。此外，绩效目标的审核结果还需向人大报送和向社会公开。(3)加强绩效目标编报与审核的专业指导，强化管理责任。预算部门的项目负责人通常为非财务预算专业人士，对绩效目标编制的专业储备不足，应定期对其开展培训，提升其认知与实际操作能力。(4)强化绩效目标管理责任，绩效责任应明确到目标填报人和审核人。通过对预算部门和财政部门“双审核”责任机制的构建，强化目标管理责任，以责任约束绩效目标填报和审核质量的提升。

(三)完善绩效评价指标体系和方法以提供技术保障

绩效评价指标体系和评价方法用以考量绩效目标的实现程度，其中绩效指标更是绩效评价的关键。为了构建科学合理的绩效评价指标体系，方便分析比较，需要设置共性指标。同时，为了适合具体项目的个性化需求，还需要就具体部门单位和政府的绩效评价目标与特点，设计具有个性化特征的绩效指标。具体来说:一是要进一步完善共性指标框架。2020 年，财政部发布《项目支出绩效评价管理办法》(财预〔2020〕10 号)，对项目支出绩效评价的共性指标框架进行了统一规范，但与《意见》提出的对政府预算、部门和单位预算、政策和项目开展全方位、全过程、全覆盖的绩效评价要求相比，还存在一定的差异。由此，还需要针对政府预算、部门和单位预算、政策支出开发相关的绩效评价共性指标框架。例如，在设计政策绩效评价共性指标框架时，应关注政策的相关性、效率性、效益性、公平性和效果可持续性，在此基础上设计相应的二级指标；在设计政府预算绩效评价共性指标框架时，以前期准备、过程监管、目标实现与社会满意度等为核心构建预算收入绩效评价指标体系；以与国家重大发展战略和重点领域改革的相关性，对民生服务的保障和改善水平，民生标准和保障范围与相关规定以及地方经济社会发展水平的适应性，财政资源配置的有效性，以及财政的可持续发展能力为核心构建政府预算支出共性指标体系；在设计部门整体支出绩效评价共性指标框架时，以部门决策、资源配置、部门履职、社会效应为核心，构建部门整体支出绩效评价指标体系。二是要在完善的共性指标体系框架下，建立分领域、分行业、分层次的核心绩效指标库。财政部门可以考虑充分吸收实践经验，吸纳部门、地方实践经验中个性指标的设计，尝试建立绩效指标库，将评价指标择优纳入指标库进行管理。最终使个性评价更加符合评价对象的实际、关键绩效。

在评价方法方面，应在以指标评价法为主、其他方法为辅的基础上，通过对绩效评价主体的评估分类，采用不同的评价模型，逐步形成分层次、分行业、分领域的绩效评价体系，提升绩效评价的针对性和有效性。例如重点项目和一般项目就可以适用不同的绩效评价模型，可综合考虑使用逻辑法、平衡计分卡、关键绩效法、共同评估框架、项目等级评价工具等模型与方法，以增强对不同被评价对象的指导性。

(四)完善绩效评价结果应用，强化绩效评价的约束力

使预算绩效管理真正具有生命力的是预算绩效评价结果的应用。随着预算绩效管理不断推进，绩效评价结果也不止于事后应用，其事前应用、事中应用也同样重要。

一方面，要拓宽评价结果的反馈与应用范围。绩效评价结果不单单只用于挂钩未来年度的预算安排，在绩效目标合理，绩效评价科学的前提下，绩效评价结果可以用于:(1)反馈和整改，提升部门绩效；(2)报告与公开，引导社会公众参与绩效管理监督，强化绩效意识和绩效理念；(3)与预算安排和政策调整挂钩，奖优罚劣；(4)综合考核财政和预算部门，将财政开展的各类绩效评价结果纳入预算管理综合考核，使财政和预算部门的利益协调一致。

另一方面，要强化事前绩效评估结果的应用。对于预算部门来说，事前绩效评估结果不合格的机会成本，要远远大于事后绩效评价较差而对项目或部门整体产生影响的成本，事后评价不合格的预算部门可以选择下一年度不再申报该项目预算，以规避项目预算资金被核减。但事前绩效评估不合格则不仅会导致部门用于预算申报的人力物力损失，而且还会直接导致项目被砍掉、部门预算被核减，事前绩效评估及其结果应用显然在强化部门预算绩效理念、提升财政资金使用绩效方面，具有更为重要的作用。

(五)构建持续合理的奖励和问责机制

在此方面，要构建符合部门预期的奖励办法。绩效的奖励要建立在部门的期望之上，奖励应与部门目标、部门满意度正向相关，使部门在实现社会效益的同时能够得到相应的奖励，促使部门责任意识不断增强。由此，在构建符合部门期望的绩效奖励办法时，应突出奖励与部门目标、部门满意度的结合，应关注部门预算管理权限的扩大及其灵活性的增加。具体来说，可以从以下两个方面入手:其一，采取实质性的奖励，并将奖励落实到人。通过对预算部门的连续性绩效评价，对较长时期内表现好、业绩突出的，对其主要负责人可以发放一定的奖励资金，适当时优先职务晋升。同时，可以将负责人的奖励纳入其所任职部门的综合考评，考评突出的部门可优先安排预算。其二，在强化预算部门绩效管理职责的同时，扩大其预算管理权限，预算管理者应可根据部门特点及环境变化，对项目内及项目间的预算进行自由调配，以选择对公共服务供给最为有利的投入方式[15]。对于预算部门“积极作为”产生的资金结余，预算部门可以有自主权选择结转到下一年度或用于责任人和部门奖励。

此外，建立预算绩效管理问责机制。激励机制的关键在于激励相容，而问责机制的关键也是问责相容。《意见》的出台为问责机制的建立提供了政策依据，实践中也需要问责机制来约束代理人(预算部门)的行为。在理论向实践的转变过程中，财政部门以及预算部门首先应明确自身职责，财政部门的主要职责在于制定绩效管理和问责机制相关的管理办法，统一组织绩效管理工作，推进和承担目标评审、运行监控、事后评价以及结果应用等管理工作，预算部门的主要职责在于保障预算执行，承担目标申报、绩效自评等工作。财政部门和预算部门均应通过实践以及专业论证，以管理办法或规章制度的形式明确绩效问责的情形和问责方式。