科研人员知识产权激励的复杂政策因果机制及其整体性治理

刘 鑫，杨 曦

(1.西南交通大学公共管理学院，四川 成都 610031；2.中国科学院科技战略咨询研究院，北京 100190；3.中南财经政法大学知识产权研究中心,湖北 武汉 430074)

1 问题的提出

以科技成果知识产权权属配置实现科研人员激励是我国科技和人才体制机制改革的重大突破。中共四川省委于2015年11月发布《关于全面创新改革驱动转型发展的决定》，率先打破已有科技成果权属制度的藩篱，域内的西南交通大学在国内首次提出并开展职务发明权属混合所有制试点，明确科技人员与所属单位可以是科技成果知识产权的共同所有人，并在地方进行了多年试点；2020年5月9日，科技部等9部门印发《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案的通知》，明确在全国开展赋予科研人员职务科技成果所有权试点，科研人员产权激励的政策环境基本形成；作为制度与立法呼应，2020年10月颁布新修订的《中华人民共和国专利法》第六条、第十五条明确了单位可向发明人实行产权激励的原则要求，但仍缺乏操作层面的政策细则以及不同制度之间的协同一致。财政资助科技成果的形成机理与管理机制的复杂性，决定了通过赋予科研人员科技成果所有权以实现人才有效激励需要制度创新和政策协同，有必要深入剖析科技成果知识产权与科研人员激励之间的政策因果机制，以制定更为科学有效的改革推进长效机制。

科技成果产权配置的终极目标是实现对科研人员的有效激励，其本质是如何有效激励“人”的问题，进而从源头上为我国新发展格局提供源源不断的高质量创新成果。在这一领域已有的改革实践中，由于涉及人才激励、知识产权权属配置、科技成果转化等复杂治理情境，治理碎片化现象随即产生：①治理主体间转嫁风险，出于不同部门利益，相关主体往往会在规避自身风险的同时让其他主体承担责任，在财政资助科技成果权属再配置中，中央各部门之间就具有各自不同的价值考量，科研人员、高校院所、地方政府、中央政府在科技成果权属配置中的职责关系、政策诉求与利益平衡尚未理顺，基层主体依然顾虑政策风险；②政策缺乏沟通，相关政策在中央和地方之间、不同地方区域之间缺乏有效沟通渠道与信息共享，政策动机与行动之间出现不一致、不协调；③政策认知差异，不同区域地方政府、不同部门和单位对政策的反应与执行存在差异，各自为政，造成改革意志和聚焦度不足。如何有效追踪、识别这一复杂政策过程中的多元因果机制就成为破解科研人员产权激励难题、持续协同推进人才激励与科技创新体制机制改革的理论和实践关键议题。

2 理论基础与研究综述

产权理论是新制度经济学的重要内容，产权如何配置将对激励与效率产生深刻影响，产权激励以利益最大化为出发点，通过赋予个体所有权，实现资源配置的帕累托最优效果[1-2]。人才激励制度是新时代创新驱动发展的重要环节，通过构建具有全球竞争力的人才激励制度体系，对于充分调动人才的积极性、主动性、创造性将产生深远影响。

科技成果是中国语境下对创新主体研究开发活动所取得智力成果的总称，这一智力成果经知识产权行政管理部门确权后形成法定意义上的知识产权[3]。依据我国现行《促进科技成果转化法》，职务科技成果是指“执行研究开发机构、高等院校和企业等单位的工作任务，或者主要是利用上述单位的物质技术条件所完成的科技成果”，经《专利法》法定确权后，形成知识产权意义上的“职务发明创造”[4]。自20世纪80年代美国实施《拜杜法案》，将政府资助形成科技成果的知识产权权属从联邦政府下放至科研院所，科研院所技术商业化就此成为全球关注的热点[5]。我国2016年实施新的《促进科技成果转化法》以来，科研院所的职务科技成果转化激励政策、路径模式、知识产权权属等议题引发学者关注[6-7]。加之国际上“教授特权”(Professor Privilege)制度的变迁影响[8]，以我国四川省和西南交通大学为代表的“科技小岗村”区域知识产权激励政策实践，即最先提出职务科技成果混合所有制理论与实践范式，进一步引发学术界对知识产权权属与职务科技成果转化关系的热议[9-10],但还缺乏对这一问题从机理层面的深入剖析。

在本文研究情境下，科研人员产权激励即科技成果的知识产权权属激励模式作为产权激励理论在新形势下的衍生形态，其核心是将公立科研机构由国家财政资助形成的职务科技成果知识产权，由原来的“单位所有”转变为“单位与科研人员共有”或“科研人员单独所有”，通过产权下放进而实现科研人员产权激励，加速科技成果向现实生产力转化，提升科研人员在成果转化过程中的主动性和收益[11-12]。然而调研分析发现，在现有科研人员产权激励政策试点的治理过程中，治理“碎片化”问题凸显，主要涉及政策相关利益主体利益平衡、政策沟通与信息共享、政策认知与行动等方面，亟需厘清和识别其中各种困境产生的因果机理，并建构整体性治理框架。

(1)复杂政策体系的整体性治理。政策体系一般是指通过政策优化构建一个科学合理、逻辑清晰、实践有效的政策框架，进而引导政策理解、政策制定和冲突议题的解决[13-14]。在治理实践中，传统的单一政策体系框架有时很难解释和分析复杂的政策情境问题，在这种复杂情境中，往往涉及政策交叠、主体共生、目标价值多元、过程结果难以评价等困境，复杂政策体系由此生成并可能产生更强的解释力[15]。复杂政策体系是从政策相关利益主体、治理目标、政策认知、信息分布、治理结构等方面突破传统政策体系的更为交互复杂的系统性政策框架，往往涉及跨部门、跨区域、跨层级的多因果链条的复杂治理情境。由于政策需求的复杂多样，加之由其带来的治理目标的定制性和清晰程度低等特点，使得不同部门、不同区域、不同层级的利益主体产生差异性政策认知，并且政策认知的差异性进一步导致重要的基础信息分散，难以划归为明确的目标，增加政府信息搜寻成本。此外，复杂政策体系在治理结构上打破了传统政策体系自上而下的一体化推进，强调“顶层设计”与“地方转译”的协同治理模式。

整体性治理的概念最早由英国学者安德鲁·邓西尔于1990年提出，旨在形成一种从社会整体视角分析与解决政策问题的范式[16]。佩里·希克斯在其基础上对整体性治理的理论概念进行进一步深化，他认为整体性治理旨在建立有效的协调与整合机制，帮助政府组织和机构间进行交流与合作，运用强有力的政策手段使政府组织和机构间的政策目标一致且连续[17-18]，并最终实现无缝隙合作的治理模式[19]，这一概念已被广泛应用在公共事务研究的多个领域[20]。整体性治理能够在复杂政策治理中彰显成效的根本原因，在于整体性治理在破解复杂政策体系运行过程中产生的治理碎片化问题方面所独具的优势，即从整体的视角提供一种协作与整合的全新治理模式，弥补复杂政策体系中的主体碎片化、政策内容碎片化、目标价值碎片化等缺陷[21]。整体性治理对解决复杂政策体系问题的契合性主要体现在：①碎片化问题相通，复杂政策体系改革中的碎片化问题主要表现为政策对象的多元化需求、政策内容交叉重叠、难以归类等；②碎片化问题治理理念一致，整体性治理与复杂政策体系均以满足政策受众需求为导向，将“自下而上”与“自上而下”的治理理念相耦合；③碎片化问题治理方式一致，整体性治理与复杂政策体系在破解碎片化问题时均依赖信息技术,突破信息不完全、不对称以及不透明的壁垒[22]。

(2)科研人员产权激励涉及复杂政策因果机制建构。产权激励根植于产权理论经济学家科斯。他认为产权理论旨在明确劳动成果的归属，并通过界定产权边界，降低交易成本，提升资源配置效率[23]。在知识经济时代，智力劳动逐步取代体力劳动，知识、技术、信息等生产要素逐步取代土地和资本要素，马克思早在其劳动价值论中就将复杂脑力劳动视为一种创造价值的重要途径，这与科研人员在智力劳动中创造科技成果、实现知识增值、提升国家整体科技创新水平有异曲同工之处。科研人员产权激励的预设机制为面向人的激励，人的激励与需求过程是极其复杂的，也是最为基础性的，科研人员作为知识型人才，以政策干预实现对科研人员系统行为与反应的调试和改造不是单一部门、层级或政策能够完成的[24-25]，加之科技成果的知识产权作为一种无形财产较之于有形财产的不可预见性与不确定性，科研人员产权配置与创新激励的政策过程和效应就产生了多链条的复杂因果机制，须加以解释。

第一，政策相关利益主体目标多元和诉求冲突与政策执行难之间的因果机制。科研人员产权激励涉及科研人员及其团队、高校院所等多方利益主体，其政策需求的多元性特征带来政策目标的差异性。改革实践中，科研人员与单位可作为科技成果知识产权共有人，依法均享有科技成果的处置权，根据我国现行科技制度对科技成果共有人行使权利的相关规定，在没有约定的情况下，共有人应当首先取得全体共有人的同意，再对科技成果进行转让或实施独占许可,现有科研人员产权激励实践中，由于单位与个人的价值取向存在差异，即个人追求利益最大化，单位还需考虑管理实际和政策风险，缺乏对科技成果共有人行使权利出现分歧时的有效磋商和管理机制，单位与科研人员之间缺乏制度化的利益平衡机制。此外，单位和个人对于拥有科技成果知识产权而产生的政策感知与激励效应还可能存在学科区分、单位属性、技术特征、个体特征等差异[26]。

第二，政策信息的沟通不充分与政策学习有效性低之间的因果机制。科研人员产权激励以地方试点形式推广，其重要信息分散在推行试点的高校院所和地方政府，尚未形成统一的政策信息平台与执行情况综合信息，进而增加了各地各单位掌握信息的搜寻成本，以及开展政策实践的学习成本。目前我国科研人员产权激励政策条例呈现遍地开花的态势，仅2019年以来，就有20余个省市相继出台政策。各省市在科技成果所有权比例、激励措施、确权分割程序、分类实施对象等方面还处于探索阶段，政策工具多元但力度分散。地方主义造成不同试点区域间难以获取精准的政策信息、深度分享改革经验、开展政策学习，造成政策学习仅停留在理念和原则的简单复制而少有操作层面的政策创新[27]。

第三，政策反应与执行差异与政策落地效果欠佳之间的因果机制。不同区域、不同部门、不同层级的相关政策主体在对科研人员产权激励政策的反应和执行差异，各主体在制定政策时以自身利益作为出发点，导致政策治理主体间集体行动失灵，增大了试点评估效果的偶然性和随机性[28]。例如，从中央政府各部门政策行动看，科技部侧重关注科技成果转化促进，教育部侧重优化高校科研管理模式，财政部主要针对国有资产“放权”管理，人社部门主要针对人才激励政策配套，国家知识产权局侧重行政司法条例的解释与修改，改革的政策系统政出多门，部门主义可能制约改革推进，政策行动协调一致是关键。此外，中央各部门之间在政策实践中的积极性和部门利益考量有较大分歧，上述政策集体行动失灵的“自变量”从总体上潜在地导致政策落地效果不佳，高校院所科技成果知识产权权属分割确权与成果转化活动却并未预期的“雨后春笋”般展开，而多停留在顾虑、观望状态。

基于以上讨论，本研究构建科研人员产权激励政策过程的基本因果机制框架，将主自变项“科研人员科技成果产权配置”与主因变项“科研人员创新激励效应”之间的主因果机制根据治理碎片化的3种表征划分为3条子因果链，并在后文分析中逐一展开因果机制分析，以期为主因果机制中变项的关系建立提供证据，如图1所示。

图1 科研人员产权激励治理碎片化的因果机制框架

3 科研人员产权激励的复杂政策因果机制识别

3.1 解释结果型过程追踪法的引入

因果机制是社会科学研究主要探讨的核心议题，Glennan在1996年将其定义为通过某些组成部件之间的相互作用产生某一结果的复杂系统[29]。传统的因果关系研究多基于实证数据的分析归纳，即X和Y是否相关、如何相关，但有时往往不可避免地忽略因果关系中的一些关键机制，且多是面向“一般性”开展的研究，本文引入基于特殊个案内推的过程追踪法(Process-tracing Method)，试图研究探讨将复杂因果变量联系在一起的“机制”。Gerring认为，探讨复杂因果机制有助于在研究因果关系时更进一步，以得到隐藏于各种结构关系原因背后的中介因素[30]。社会科学中的过程追踪被界定为致力于描摹这种因果机制，即X与Y之间的因果链是如何形成的。因此，过程追踪法是个案内推情境中复杂因果机制的优选研究方法，符合本研究的基本情境。

过程追踪法已经形成了理论检验型、理论建构型、解释结果型3种主要路径体系[31]。理论检验型过程追踪是从现有文献中演绎出理论，然后在给定的个案中检验是否有证据表明假设的因果机制部件在案例中出现，进而考察理论在案例中的适用性；理论建构型过程追踪寻求从经验证据中建构一般化的理论解释，可以增进我们对理论的认知水平并发展出新的理论；解释结果型过程追踪试图在某一特定个案的结果中给出最低限度的合理解释，化观察为证据，就事论事地提出一套充分解释，即采取折中立场将因果力量概念化、理论化。解释结果型过程追踪的机制中包含经验和理论两个层面，经验层面是集中对案例中经验表现的收集和整理，一般多为事件形式，理论层面为经验表现的概念合成物。在过程追踪进程中，往往包含了非系统性机制和系统性机制，这些非系统性机制虽然可能随个案变化，使我们能够捕捉遍布历史事件中的行动者的选择和偶然性，但是，对系统性机制的提取是主因果机制关注的焦点，如图2所示。过程追踪是当前中国政策议题迫切需要的研究方法，也呼应了更多学者的研究目的，本研究就是基于解释结果型过程追踪对科研人员产权激励个案中的复杂政策因果机制开展研究考察，并基于研究发现，提出破解治理碎片化的整体性治理策略。

图2 解释结果型过程追踪中的机制呈现

3.2 调研与数据获取

本研究追踪覆盖了2010—2019年四川省科研人员产权激励政策试点的议程积蓄、探索、试验、升华全过程中的关键人物与关键事件。为了进行数据信息准确性的交叉验证，一是针对改革推动者、高校发明人、成果转化人、试点高校院所和多级政府相关部门负责人等进行了31次、112人焦点小组关键人物访谈；二是搜集整理基层试点单位以及省、中央两级政府部门的政策文件、批示、新闻报道、公告年报、公开资料、内部刊物等二手资料信息49份以还原事实；三是通过邮件、电话、微信等方式验证面对面访谈和二手资料收集的数据、信息、事件的完整性与准确性，见表1。

表1 数据来源与内容编码

3.3 科研人员产权激励政策过程的因果机制追踪

(1)子因果机制的追踪。在子因果机制1中，自变项的相关利益主体之间目标多元与诉求冲突是如何导致政策执行难的，应加以研究分析。职务科技成果的产生大多是科研人员依托财政经费资助和单位的物质技术条件(如实验设备、办公场所、行政管理服务等)，在定向探索过程中形成的无形智力资产，但在传统制度模式下，科研人员却不享有职务科技成果的知识产权，而仅有署名权和获得奖励报酬的权利，职务科技成果的知识产权归单位所有。我国的基本经济制度决定了公立高校和科研院所科技成果最终归属于国家，非市场化改革下的高校和科研院所主要使命是科学研究和人才培养，并不具备足够的动力推动科技成果向市场转化，同时，高校和科研院所主要负责人还要避免因科技成果不合理交易造成国有资产流失(I1、I3、I8)。而科研人员是科技成果的直接创造者，个人的逐利动机即成果商业化动机较之于单位更强，对于科技成果的市场化前景最有发言权但却没有决定权，在这种制度导向下，科研人员取得科技成果并申请知识产权就会弱化知识产权本身的潜在市场化应用潜力，而仅以获得一纸证书为目标(I4、I5、I13)，也就是说，传统的产权配置发生了削弱了单位和个人的主体功能并引发功能错位。

科研人员产权激励改革为打破这种“错位”提供了全新的政策逻辑与改良空间，但在2016年至今的区域政策试点实践中，以四川省和西南交通大学为改革试点的开拓者，调研发现，科研人员对这种模式赞成度高但执行度低，科研机构主动参与政策试点态度呈现两极化，即引领先河者有之、拒绝跟风者有之，一方面由于政策试点本身与我国《专利法》《促进科技成果转化法》等有所冲突，对政策的制度风险顾虑较大，担心“秋后算账”(I2、I9、I10、I19)；另一方面，已有的一些单位和个人确权分割案例的非制度化规范化流程以及在科技成果实际转化运用中产生的“单位-个人”间利益分享纠纷，导致科研人员为“避免麻烦”而产生政策投机行为，即或是选择不向所在单位披露职务发明而暗地自行成立公司转化相关成果，或是在职务科技成果完成并申请知识产权时有意无意隐去一些技术方案关键细节，虽不影响成果授权但却使单位代国家持有的科技成果降低或失去市场价值(I11、I17、I18)，造成科研人员忽视、逃避或投机的政策“负激励效应”和科研领域的“公地悲剧”，最终导致政策“热”而行动“冷”的局面，如图3所示。

图3 子因果机制1的部件和过程

子因果机制2连接了各地方政府间政策信息沟通不充分与政策学习有效性低之间的因果链，如图4所示。科技成果所有权改革作为我国科技和人才制度完善发展的重要突破口，近年呈现出政策多点扩散和激增态势，中央已有超过10个政策文件明确提出“赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权”，截至2020年10月，全国已有20余个省、自治区、直辖市出台了职务科技成果所有权的改革政策，但2020年之前真正开展区域内政策试验的仅有四川、湖北等少数几个省区(I7、I15、I21)，但未有全面系统的政策试点效果评估和公布。为了评估各地政策学习的有效性，本文建立了政策学习程度和有无政策创新的二维评价体系。彼特·霍尔将政策学习定义为根据过去政策的结果和新的信息，调整政策的目标或技术的刻意的尝试，以更好地实现政府的终极目标[32]。基于此，本文将政策学习的程度分为完全学习和部分学习两种类型，政策是否有创新与政策学习程度组成二维坐标系，综合衡量政策学习的有效性，即把产生基于学习的政策创新视为有效的政策学习过程[33]，见表2。基于该框架，通过对各地政策文本的阅读分析发现，完全学习(即政策内容要点与四川省一致)的比重占到48%，部分学习(即政策内容要点有所删减)占比52%，基于政策学习的政策创新(即有效学习)仅有北京、广东和海南三省，占比不到15%(I24)。访谈调研发现，产生这一结果的最主要原因是地方政府一方面要响应中央政策号召，开展科研人员“放权赋能”改革并加快科技创新推动高质量发展，另一方面由于缺乏前期改革基础和其他地区改革政策经验，在制定本地改革措施时多以参考借鉴其他地方政策文本的形式，多为原则性移植，较少进行深化拓展和有效学习，对本地区实际情况和在先改革地区经验教训的结合和体现不多，即地方政府间政策信息沟通不充分。

表2 各省区科技成果权属改革的政策学习有效性

图4 子因果机制2的部件和过程

子因果机制3揭示中央各部委在改革试点初期的政策反应和执行差异与政策落地效果欠佳之间的因果机制，如图5所示。科研人员产权激励改革涉及跨多部门协同治理，包含了科技、教育、财政、人社、知识产权、税务等多部门，政策协同问题凸显。结合经验材料和调研发现，在改革试点初期即2015年底到2016年初，中央各部委政策态度分化明显，科技部、财政部、教育部等直管部门对此持审慎态度，中央各部委针对四川方案函复了意见。国家知识产权局认为：“将第14项中‘开展职务科技成果混合所有制试点，职务发明人成为与高校院所同等的共同专利人，……将职务发明人目前享有、符合条件的被奖励权升级为知识产权’修改为：‘开展职务科技成果混合所有制试点，职务发明人与高校院所成为共有专利人，……将职务发明人目前享有、符合条件的获得奖励、报酬的权利改为共有知识产权’”；教育部回函：“‘……职务发明人成为与高校院所同等的共同专利权人’与现行《专利法》第六条的规定不符，建议书面征求国家专利局意见”；财政部函复：“删除‘开展职务科技成果权属混合所有制试点’，主要理由是职务科技成果属于单位，权属清晰，职务科技成果完成人按规定享有受物质奖励和署名等权利；二是如果要突破现行法律，需要全国人大的授权；三是已经对科技成果完成人及其团队的权益给予了充分保障，不宜再从权属层面进行混合所有制试点”(I21、I26、I28)。面对复杂的制度实践问题，中央不同部门之间出于对已有制度的惯性依赖或是部门利益对试点的态度存有分歧，对于重大改革缺乏中央层面的部际统筹协调机制，这使得地方或基层在推动改革初期面对诸多阻力(I27、I28)，同时导致地方在推动改革时缺乏指导和配套政策支持，第一阶段改革方案操作性不强，改革探索举步维艰(I22、I23、I25)。为使试点路径不偏离目标主线，需要中央各部委协同以顶层制度框架的形式予以合理控制，并确保形成一套打通各个制约堵点的政策工具组合。

图5 子因果机制3的部件和过程

(2)主因果机制的形成。从科研人员产权配置和创新激励之间3个子因果机制的实然分析，可以有助于进一步厘清、提取主变项与主因项之间应然的因果机制，寻找关键环节，为改革下阶段政策完善与优化提供着力点。在上述3条子因果机制链的分析中，我们将主变项X即科研人员科技成果产权配置的改革举措视为因，将科研人员的创新激励效果视为果，在改革实践中，试点政策精神虽将科技成果权属配置给科研人员个人(或其团队)，力求实现让科研人员名利双收，但从目前的改革实践效果和已有相关研究结论来看，科研人员创新激励的积极效果并未充分显现。经过上述分析可知，治理碎片化是连接因果之间的逻辑主线。将子因果机制中的各部件概括发现，治理主体即个人与单位、不同区域地方政府、中央各部委之间的利益平衡造成了政策执行推进难，而当优先试点的区域难以广泛执行政策时，改革经验也就难以从中充分汲取，其他区域在政策学习时则大多只能简单复制原则精神或取舍个别条款表述，政策创新空间和机会被挤压，政策学习有效性因而也就大大降低。政策学习难度加大后，改革在较短时间难以通过自上而下的政治势能和自下而上的首创精神全面推进，政策就会很难以可操作的形式落地，也很难及时有效评估改革效果，形成政策过程的闭环反馈与优化机制，如图6所示。总结而言，以科技成果产权配置破解科研人员产权激励的改革难题应着重从破解治理碎片化问题着手，重点监控和评估政策可执行性、政策学习过程是否顺畅以及政策落地和效果如何3个重要环节，将治理难题分解为因果机制中的一个个部件，逐一检视并以有力的政策工具加以回应和克服，这也是本研究基于过程追踪法对研究议题进行解构分析并产生的重要理论意义和实践价值，检验了过程追踪法在复杂政策问题因果机制研究中的独特优势。

图6 科研人员产权激励主因果机制的部件和过程

4 科研人员产权激励的整体性治理策略

科研人员产权激励这一复杂政策体系运行中的治理碎片化问题涉及相关利益主体目标与诉求相冲突、政策缺乏沟通、政策认知差异以及治理主体间转嫁风险，但其中的因果机制还有待探究。本文旨在运用过程追踪方法逻辑针对科研人员产权激励政策过程中的复杂因果机制进行识别与分析，并基于因果机制的发现建构一个破解治理碎片化问题的整体性治理框架策略。结合因果机制的识别与分析，本文遵循“治理目标—治理主体—治理手段—治理平台—治理结构”这一整体性治理执行范式，建构复杂政策系统的整体性治理策略性框架，如图7所示。

图7 科研人员产权激励复杂政策体系的整体性治理策略性框架

具体而言，从以下5个方面着手。

(1)整体性治理视域下科研人员产权激励的治理目标旨在通过科技成果权属改革使知识产权权属下放，激发科研人员创新创业积极性，在中观治理目标上树立科技成果只有转化才能真正实现创新价值、不转化是最大损失的理念，以要素市场化配置手段促进科技成果转化效率提升；在宏观治理目标上，使政策转化为制度，尽快破除制度之间的不一致不协调，优化职务科技成果权属改革的制度环境。

(2)从治理主体看，应努力实现复杂政策体系中多元主体关系整合。依据改革试点的主体和对象不同，分类、细化、规范推进改革，制定改革试点分类推进的实施细则、规范性指南与差异化行动方案。

(3)治理手段应通过政策工具合理有效运用，保障产权激励相关政策在相关利益主体中的顺利执行。产权激励模式是人才制度与科技体制机制改革的融合衍生物，应强调以知识产权权属市场化配置为牵引，实现人才制度改革与科技体制机制改革融合统一，从供给面、需求面和环境面3个方面选取合适的政策工具实现协同治理，例如，培育和建设依托于高校院所并市场化运作的科技成果转化主体机构，完善知识产权运用税收政策和政府采购政策，以更为灵活高效的管理体制和激励机制调动技术转移人才积极性。

(4)有必要建立重大改革事项信息共享平台，信息平台为相关利益主体提供试点过程中跨层级、跨部门、跨区域的整合性信息，探索建立高校院所职务科技成果转化数据库，形成事实导向的政策试点追踪和风险评估机制。

(5)科研人员产权激励这一复杂政策体系的整体性治理框架在治理结构上强调顶层“产权”激励涉及与地方“产权”激励转译之间的互动，加快形成“自下而上”的可复制、可推广的地方经验和做法，然后将地方试点经验上传至中央政府，自上而下地指导地方实践，最终实现央地互动的协同治理模式。