后默克尔时代德国对华科技政策展望——政党变动的视角

李 研

(中国科学技术发展战略研究院，北京 100038)

随着德国大选的临近，“后默克尔时代”即将开启。作为为中德关系发挥重要“稳定器”作用的关键领导人，默克尔的离去将对科技创新领域的中德关系产生怎样的影响？后默克尔时代德国对华科技政策将向何处去？中国该如何应对？本文从德国政治变化的角度，梳理了当前德国各主要政党在对华政策和科技政策方面的主张，通过象限分析的方法，对后默克尔时代德国对华科技政策走向做出展望，并提出应对之道。

1 德国对华科技政策的观察维度

科技创新领域合作是中德关系的重要内容，自1978年《中德政府间科技合作协定》签订以来，中德科技创新合作已走过40余年历程。默克尔执政时期，中德科技创新合作呈现出全方位、多层次、广领域的良好局面。近年来，受大的国际局势调整影响，德国对华政策开始由“战略性接触”转向“现实性接触”，不再谋求“以商促变”，转而强调双方在价值观和意识形态方面的差异。德国对华整体战略的变化，逐渐渗透到科技创新领域。在德国内部，以中国企业收购德国企业库卡、爱思强等事件引起广泛争议为标志，中国作为德国科技创新的“合作者”形象开始向“竞争者”转变。为了回应国内呼声，德国政府抬高了中国企业收购德国企业的门槛。在对话交流方面，德国联邦教研部暂停了德方机构对承担中德创新政策平台工作的资助，使得双方交流处于暂停状态。

不同于美国采取单方向“脱钩”和“打压”的方式，德国对华科技政策表现出更加“复杂”和“纠结”的特征，这主要是受地缘政治条件、双边经贸关系、领导人个人态度、合作机制等一系列因素影响。当前，德国制定对华科技政策面临的环境越发复杂：新冠肺炎疫情肆虐、拜登政府急于修复“跨大西洋伙伴关系”、欧盟力求实现“战略自主”、默克尔即将离任等因素，同时撕扯着德国对华科技政策朝着不同方向发展。尽管如此，站在德国自身角度，还是可以归纳出德国在制定对华科技政策时的两个主要维度：一是整体上处理对华关系的维度，即在和中国打交道时应该更加强调价值观还是经济利益；二是科技促进发展的维度，即以什么样的方式、通过哪些科技手段、实现德国怎样的发展。这里的发展既包括德国自身经济社会发展，也包括通过科技手段应对全球性问题。对于德国而言，这两个维度都十分重要。联邦议会选举结束后，无论是哪几个党派组成联合政府、谁当选总理，鉴于中德两国经济相互嵌入的深度，都必须在西方所谓“民主”“人权”等价值观和对华经济利益间做出权衡；从科技促进发展的角度看，德国历来重视科技创新政策，从科尔到施罗德再到默克尔，德国政府通过科技创新手段实现国家发展的思路一脉相承。作为融合了上述两个维度的一项专门政策，德国对华科技政策因此具有了特殊意义。考虑到当前国际形势变化和德国自身面临的挑战，对华科技政策既是德国限制或亲近中国，向西方国家发出信号的重要“舞台”，也是其依靠科技促进自身发展、解决问题的重要渠道。

默克尔长期担任德国总理，其个人特质和所属党派在上述两个维度都发挥了重要促进作用。在处理对华关系维度上，除了会见达赖等少数挑衅性举动外，默克尔大部分时间都强调从经贸角度看待和处理对华关系，其本人任内12次到访中国，在多个场合强调中德两国经济的互补性；在科技促进发展维度上，默克尔曾经是一名物理学家，十分重视德国科学技术的发展和创新能力的提升，其任内德国科技创新保持了良好的发展势头，研发强度从2005年的2.44%逐渐提高至2019年的3.18%，是为数不多实现“欧盟2020战略”3%研发强度目标的成员国之一。在党派方面，默克尔所属党派基督教民主联盟(以下简称“基民盟”)在意识形态上属于中间偏右型政党，强调走“中间主义路线”领导德国，在对华关系方面和科技创新方面都采取“实用主义”态度，这也在一定程度上促进着德国对华科技政策向积极的方向发展。

2021年大选后，德国将产生新一届政府和总理。作为德国对华科技政策新任“操盘手”，默克尔的继任者和德国新政府仍会在处理对华关系以及科技促进发展两个维度上制定对华科技政策。然而，总理和执政党的变化，必将引发德国在上述两个维度上“操盘方式”的变化。尤其是考虑到默克尔长期执政情况下，其个人对中德关系、德国科技发展的深远影响，这种变化会更加显著。

2 德国大选后对华科技政策走向的分析象限

2020年下半年以来，德国各主要政党先后确认了其总理候选人，并推出了作为对选民承诺的《竞选纲领》。政治和人事变动是当前扰动德国对华科技政策走向的最主要变量。近年来，德国政党格局“碎片化”趋势明显。根据当前德国的政治形势，德国基民盟/基社盟、绿党、社民党、自民党、左翼党都有可能进入政府。上述德国对华科技政策的两个维度落实在政党层面，体现为德国各政党主张采取的对华态度和科技政策的价值取向。

在对华态度方面，虽然近年来德国各政党整体上转向“强硬”，但强硬的程度和对中国的诉求并不一致。如默克尔所属的基民盟/基社盟作为长期执政党，一直采取“实用主义”的态度处理对华关系，在对华批评方面保持克制。基民盟新任领导人拉舍特被普遍视为“默克尔路线”的继任者，强调中国对德国的经济价值，总体上持对华友好态度。处于德国政治谱系中最左端的德国左翼党，其前身是民主德国的共产党，以民主社会主义、左翼民粹主义、反资本主义、反军国主义为意识形态，与中国意识形态最为接近。左翼党《竞选纲领》提出“要通过合作的方式处理和中国的关系”“美国、中国、欧盟间的贸易争端对经济和社会带来损害，贸易政策不应用于政治绑架。”相比较基民盟和基社盟，没有了主张对华强硬“鹰派”的掣肘，左翼党的对华态度显得更加温和。

与上述两党形成对比的是，绿党、社民党、自民党近年来一直主张对华态度强硬，三党在其各自《竞选纲领》对华政策部分都提到了“民主”“人权”“新疆”“香港”“台湾”等问题。相比之下，在意识形态上更加强调“民主”“自由”的德国自民党在指责中国方面最为直接和强硬，其领导人林德纳曾公开表示在访华期间因提出香港问题受到“怠慢”，在媒体公开宣称德国应对华强硬。绿党尽管也一直主张对华强硬，但其《竞选纲领》在指责中国的同时也提出“通过建设性对话，和中国一道采取政治、经济、技术努力应对气候变化危机。”而社民党在德国的政党谱系中属于中间偏左型，一直以来充当默克尔大联合政府的一部分，其《竞选纲领》对华政策中指责的内容在三党中语气最为温和。

根据德国各主要政党在对华态度方面的差异，可以将其在“对华态度友好”和“对华态度强硬”维度上进行定位，如图1所示。图1中纵轴越接近上端表示越友好，越接近下端表示越强硬。

图1 德国对华科技政策走势分析象限

在发展科技的思路这一维度上，德国各主要政党因其意识形态、关注的主要政治议题不同，也表现出一些差异。无论从理论还是实践角度看，这种差异的存在也是必然结果。科学研究活动因其本身存在正的或负的外部性、对整体国家目标的影响、为提升效率而产生的协调需求，一直以来都存在国家干预程度的讨论。在这一维度上，德国基民盟/基社盟尽管在意识形态上强调不干预经济活动，但其在默克尔执政期间不断出台旨在促进创新的政策，在主张自由和国家干预方面逐渐向中间靠拢。

社民党的传统施政舞台是社会保障、劳工权利类议题，其接连几届一直作为默克尔“大联合政府”的一部分，在科技创新主张方面已经和基民盟/基社盟趋同。如社民党在其《竞选纲领》中提出，“我们的公立研究机构都应该像弗朗霍夫协会一样，将好的创意尽快转化为市场价值”，这是典型的默克尔追求效率的科技政策思路。相比之下，绿党和左翼党在国家干预科技活动方面表现得更加激进。绿党《竞选纲领》明确提出，要建立“社会生态市场经济”“国家是推动创新的重要力量”“应用技术必须要避免对环境和人类带来危险”。绿党强调国家干预主要受到其环境保护主义传统影响，因绿党的一项重要政治承诺是在2030年减少德国温室气体排放70%，这使得他必须通过国家干预的方式，将科技资源投入引向实现这一目标。此外，绿党因其强调环保的意识形态，明确反对将基因编辑技术应用于农作物生产，而基民盟/基社盟支持发展这项技术的应用，这也显示了政府干预的态度。

左翼党的科技政策强调“平均主义”，其《竞选纲领》要求“科学研究必须用来解决社会分裂”“必须打破德国制药行业的垄断地位，‘民主化’科学研究活动”“未来所有德国的科研项目都必须在透明和大众参与下进行”“公司和大学间的研发协议、资助关系都必须向社会公开”“财政经费产生的科研成果必须惠及每一个德国民众”。显然，要实现左翼党“平均主义”执政理念下的科学研究，更大规模的国家干预将成为必然。相比其他政党或多或少干预的做法，自民党的科技政策则强调发挥市场的作用，给予科研活动更多自由，这与其经济思想理念一致。如自民党《竞选纲领》提出，“在德国建立‘数字自由区’，以便更加方便地尝试各种商业模式，促进形成围绕数字经济的产业集群”“政府应减少管制措施，让资本更加不受拘束地资助创业活动”“应建立完全独立于政府的‘德国技术转移协会’，促进技术进步、带来创新的结果。”

综合德国各主要政党发展科技的思路，可以将其对科技活动“强调政府干预”和“强调市场作用”的维度进行定位，如图1横轴所示。图1中横轴越接近左端表示政府干预越强，越接近右端表示越主张发挥市场作用。

大选后产生的联合政府不同党派组合和总理人选将落入各自象限之中，落点的位置即能够表示未来德国科技政策的大致走势。此外，不同落点间的相对位置还可以表征德国对华科技政策在对华“友好”还是“强硬”，给科研人员更多“自由”或是采取更多“干预”的相对程度。例如，若联合政府及总理人选落入右上方象限，则德国对华科技政策将走向“友好自由”方向，这将促进中德科技创新合作向积极方向发展。若联合政府和总理人选落入左下方象限，则德国对华科技政策将走向“强硬干预”方向，这将对中德科技创新合作带来不利影响。需要指出的是，该象限图仅能对德国对华科技政策的政治方向进行预判，要预测德国对华科技政策可能采取的具体措施，还要在判明政治方向的基础上结合历史以及各党《竞选纲领》进一步研究。

3 德国大选结果与对华科技政策走向的情景分析

德国政局一向以稳定著称，避免政治极化、走“中间主义”路线、由传统大党协商组成执政联盟，是二战以来德国政治的重要特征。当前，作为长期执政党的基民盟/基社盟受默克尔离任、疫情防控不利、议员受贿丑闻等影响，支持率不断下降。在2021年3月举行的德国巴登-符腾堡州与莱茵兰-普法尔茨州州议会选举中，已连续执政超过15年的基民盟在两州得票率均创历史低点。社民党方面，由于被指责和基民盟/基社盟构成德国的“左右妥协”政治，丧失了本党的社会民主主义原则，近年来支持率也是一路走低。相反，代表变革力量的绿党近年来在欧洲议会、德国州议会选举中不断取得胜利。德国媒体、分析人士普遍看好绿党在联邦大选中的表现。而自民党、左翼党等议会中的少数党派，支持率保持相对稳定。

德国的政党格局不同于美、英等两党制国家，基本上不存在由唯一党派单独构成议会多数的可能，因此“党派组合”就成了预测德国新政府政策的关键。在由两党或三党组成执政联盟的基础上，一般再由获得最多议席数的党候选人出任总理。就目前形势看，2021年大选德国各政党可能获得的议席数、由哪几个政党组成执政联盟、由谁出任总理，仍存在较大变数。

德国最新民调机构结果显示，基民盟/基社盟、绿党、社民党、自民党、左翼党的支持率分别为24%、23%、17%、12%、8%左右。总理人选方面，考虑到其他政党基本不可能获得第一大党所需选票数量，因此基本可以确定将在基民盟/基社盟候选人拉舍特和绿党候选人拜尔波克间产生。基于当前德国的政治形势，并参考德国政治学者的研究，本文预测联邦议会选举后，德国有可能出现基民盟/基社盟和绿党联合政府(拉舍特任总理)、绿党和基民盟/基社盟联合政府(拜尔波克任总理)、基民盟/基社盟和社民党、自民党三党联合政府(拉舍特任总理)、绿党和社民党、左翼党三党联合政府(拜尔波克任总理)四种结果。这四种结果根据其可能性，在图2中用气泡大小分别表示。以德国现政府为原点，四种情景下的联合政府也将把德国对华科技政策引向不同的方向。

图2 德国大选结果四种情景下的对华科技政策

3.1 基民盟/基社盟和绿党联合政府(拉舍特任总理)情景下的德国对华科技政策

作为长期执政党，如果基民盟/基社盟能够在拉舍特带领下团结党内不同派系，在选战阶段稳住保守派选民，在大选后保住第一大党地位，同时绿党能够延续其上升势头，且两党谈判顺利的话，德国将首次出现由拉舍特出任总理的基民盟/基社盟和绿党联合政府，这也是当前最有可能出现的一种情况。如图2所示，该政府在对华政策维度上不会出现大的变化，拉舍特将替代默克尔成为新的中德关系稳定力量。在科技政策维度上，绿党的加入会使新政府对气候、环境、能源、伦理、人权等议题更加关注，这将导致德国科技政策出现一定程度的“左倾”。

对于对华科技政策而言，新一届德国政府仍将把中国作为科技合作的重点对象，中德科技合作的整体氛围将能维持在“比较友好”的状态。默克尔执政时期形成的中德部门间合作关系(如德国联邦教研部、经济能源部和中国科技部)也将保持稳定，德国联邦教研部仍将居于德国对华科技合作的主导地位，中德间各个领域科技合作平台(如创新政策、电动汽车、清洁水、生命科学等)得以继续开展工作。与此同时，德国新政府可能会在环境保护、生态物种研究、氢能开发和利用、风险投资基金等方面提出新的科技合作需求，这些领域或将需要搭建新的合作平台。

从不利的方面看，绿党的加入会使德国批评中国的声音更加“响亮”，德国对华科技竞争意识会进一步加强。德国新政府会加大对科研活动的干预力度，中德科研人员合作的自由度和开放度或有所收缩。中国科技企业进入德国投资或将面临更加严格的安全审查；华为在德国搭建5G基础设施将面临更大阻力；中德科研机构、科研人员开展交流将面临更多政治因素干扰。

3.2 绿党和基民盟/基社盟联合政府(拜尔波克任总理)情景下的德国对华科技政策

如果基民盟/基社盟在2021年大选中大幅流失选票，同时绿党强势崛起，代替基民盟/基社盟成为德国联邦议会第一大党，且绿党和基民盟/基社盟谈判顺利的话，德国将出现由绿党领导人拜尔波克任总理的绿党和基民盟/基社盟联合政府。当前，随着民调显示绿党民持率不断走高，这种可能性正在增加。绿党主导下的德国内政外交，将会对默克尔时期形成的“中间主义”路线做出修正。尽管基民盟/基民盟仍然是执政党，能够中和掉一部分绿党效应，但整体上还是会对德国对华科技政策带来较大影响。

绿党领导下的对华科技政策将在对华政策维度上更加主动地从“价值观”角度审视对华关系，采取更加强硬的态度，中德科技合作的整体氛围将趋向“紧张”；新政府在科技促进发展维度上或实施更大程度的国家干预。为德国建立一个能够兼顾经济发展和环境保护的“社会生态市场经济”，将成为德国科技资源投入的主要方向。绿党在与德国前总理施罗德领导社民党联合执政期间，就曾提出“生态现代化”的概念，主张利用现代科学技术实现经济和生态的协调和可持续发展。

在合作机制方面，拜尔波克可能改组德国联邦政府，做大当前联邦环境、自然保护与核安全部，将原来资助绿色发展相关科研活动的职能由教研部划归至新的环境部门，这将对中德科技创新领域已经建立起来的部门合作基础带来破坏效应。如绿党在2002年联邦大选后，曾将发展可再生能源事务由联邦经济事务部划转至环境部。2021年若其赢得大选，很可能再次改组政府结构。拜尔波克还可能会在对华科技政策方面加强和拜登政府协调，选择部分技术采取对华限制出口政策，这将对已经在华投资的德国高科技企业造成影响。在中国企业赴欧投资方面，绿党领导的德国新政府可能敦促欧盟出台更加严格的限制措施。

从有利的角度看，绿党领导的新政府将在实现气候中和、能源转型方面对中国产生更强烈需求，这将和其对华整体态度和美国影响因素构成一种矛盾状态，迫使中德科技合作及竞争关系进入“小博弈”状态。双方在气候、环境等领域的科技合作，将具有更多的政治分量。

3.3 基民盟/基社盟和社民党、自民党三党联合政府(拉舍特任总理)情景下的对华科技政策

如果基民盟/基社盟能够尽快扭转颓势，在大选后保住第一大党位置，同时绿党出现“赢得了民调、赢不了选票”的结果，且基民盟/基社盟和社民党、自民党谈判顺利的话，则会产生由拉舍特任总理的基民盟/基社盟和社民党、自民党三党联合政府。考虑到绿党当前的强势地位，以及社民党领导人曾公开表示不会再次和基民盟/基社盟组成大联合政府，出现这种情况的概率较小。该情况下的联合政府没有了绿党的影响，拉舍特将能够比较不受约束地继续沿着“默克尔路线”开展对华科技合作。尽管自民党代表了对华强硬力量，但是小党派的地位决定了其影响力有限。拉舍特将能够继续以“实用主义者”的姿态处理对华关系，强调中国对德国的经济利益和德国对华政策的独立性，中德科技合作将继续在“友好”的气氛中进行。默克尔时期形成的合作机制(如德国联邦教研部、经济能源部和中国科技部间的合作机制)，在拉舍特的带领下将进一步巩固。中德科研人员将继续保持紧密合作交流，在已有合作平台的基础上，德国新政府将在共同应对气候变化、数字化转型、创新政策等方面提出更多合作需求。德国企业在华延续增加投资和研发投入趋势，中德产业层面合作继续深入。在对待华为等中国高科技企业在德国经营投资方面，德国新政府将继续保持“谨慎”但“不指名”的态度，保持和中国高科技企业合作的开放性。

3.4 绿党和社民党、左翼党三党联合政府(拜尔波克任总理)情景下的德国对华科技政策

如果基民盟/基社盟选举结果不利，绿党保持当前强劲上升势头，但基民盟/基社盟和绿党组阁谈判失败，则可能出现拜尔波克任总理的绿党和社民党、左翼党三党联合政府。考虑到基民盟/基社盟在德国长期执政获得的选民基础，德国新政府将其完全抛弃的可能性较小。该情景下，绿党将彻底否定默克尔时代“中间主义”政治路线，形成全新的执政理念。绿党的绿色、和平、人权、反核等价值观和社民党“社会民主”以及左翼党的“反对资本主义”政治观点融合在一起，将大大加强德国对科研活动的政府干预程度。

在对华科技政策方面，拜尔波克将在美国的影响下，强调中国科技发展对西方价值体系的“威胁”。德国新内阁内不会有任何基民盟/基社盟成员，科技创新领域的中德关系将彻底失去“默克尔路线”带来的稳定性。拜尔波克领导的新政府将能够不受牵绊地实行对华强硬政策，中国是德国竞争者(包括科研创新领域)的舆论将成为主流。除了在个别领域或议题(如共同应对气候变化)保持与中国对话态度外，德国新政府将出台各类限制中国科技发展的政策，如与美国等西方国家结成“排华技术联盟”、边缘化与中国保持接触的科研人员、停止支持各领域合作平台活动等。在德国内部，德国新政府可能完全禁止中国企业收购德国高科技企业、明确禁止华为参与德国5G基础设施建设、对中国访德国科研人员予以签证限制等。

4 针对德国对华科技政策可能的变化，当前可采取的应对措施

通过上述情景分析可以看出，德国对华科技政策的大概率发展方向是：由绿党代表的德国政治中“求变”的力量影响正在加剧，对华科技的竞争和合作对立越来越突出。后默克尔时代，德国新一届政府在短期内可能做出一些“出格”举动，但考虑到中德关系的长期积淀，在经过一阵“磨合期”后，德国对华科技合作仍可能回到“务实合作”的轨道上来。为了尽量减少磨合期产生的阵痛，我国可采取以下应对措施。

第一，围绕德国当前政治形势，尽快明确中德科技关系中可能的“合作点”和“冲突点”。绿党政策及其领导人竞选期间的表态，是预测未来德国对华科技政策走势的重要线索。我国应围绕绿党科技政策，抓紧研究明确在哪些方面可以与德国加强合作，在哪些方面可能产生冲突。例如，绿党《竞选纲领》提出，为了实现德国的“社会生态市场经济”转型，要“大力发展氢能利用技术”“扩大德国高铁规模”“成立国家风投基金”，在这些方面，我国有哪些可以和德国开展合作的举措？对于绿党可能指责我国利用科技手段“侵犯公民隐私”、以安全为由阻碍我国企业实施收购，我国又该如何应对？如何处理好这些“合作点”和“冲突点”之间的矛盾，将是未来一段时间内中德科技合作工作必须面对的问题。

第二，利用好现有中德各科技创新合作平台，做好前期沟通。当前，中德两国科技界和产业界都在观察默克尔离任对中德科技合作带来的影响，人心不稳，此时通过非官方渠道加强沟通，做好前期工作尤其重要。当前，受疫情影响，多数平台合作交流受阻。在德国即将举行大选的背景下，中方人员应主动和德方人员沟通，通过各个平台向德方介绍我国最新科技政策，表达我国愿继续加强合作的意愿。国家科技行政部门应在梳理我国和德国新政府“合作点”的基础上，对各个平台的沟通工作给予必要指导，为大选后克服可能出现的不利因素，继续深化中德科技合作关系打好基础。

第三，在做好科技支撑“碳达峰、碳中和”工作过程中，充分调动德国因素。科技创新要在支撑我国同步实现经济社会发展目标，以及履行“碳达峰、碳中和”承诺方面发挥关键作用。从德国的角度看，无论哪个党派上台，实现“气候中和”和“能源转型”都将是其主要政策目标。德国已经颁布了《国家氢能战略》等旨在促进实现绿色转型的国家战略和政策。我国在依靠科技支撑“碳达峰、碳中和”过程中，要通过中德两国科技界、产业界之业已形成的紧密合作关系，充分调动德国因素。例如，我国已经有地方政府引进德国新能源领域优秀企业来华投资。按照这一思路，在制定科技支撑“碳达峰、碳中和”行动方案、技术路线图过程中，可主动和德国相关部门沟通，以推动该领域合作，规避政党和人事变化对中德科技合作可能带来的不利影响，促进中德科技合作关系尽快进入健康轨道。