粤港澳大湾区高等教育质量保障体系构建研究

摘要： 在粤港澳大湾区高等教育一体化建设进程中，建立区域层面的质量保障机构，从制度层面提升和保证高等教育质量，是大湾区高等教育一体化发展的核心内容和重要保证。大湾区高等教育一体化发展并不是粤港澳三地的统一发展或无差异发展，而是粤港澳三地基于各自的发展特点，通过错位发展和互利共赢的教育合作实践，形成大湾区内部多元包容、整体有序、和而不同的马赛克式的教育发展新格局。根据高等教育区域化发展的政治、组织和功能三种基本路径，粤港澳大湾区高等教育质量保障体系的建设，需要在制度设计、组织机构建设、标准体系建设、资金筹措以及信息共享机制建设等方面进行更深入的研究。在建设初期，可以通过完善法律法规建设、成立由政府主管和多方参与的大湾区高等教育质量保障委员会、制定大湾区高等教育质量保障标准体系、建立大湾区高等教育质量保障信息共享平台等四个方面，构建大湾区高等教育质量保障的框架体系，并建立起合作与联动的质量保障机制，从而进一步畅通粤港澳三地人才交流渠道，增强信息透明度，推动大湾区高等教育协同高质发展。

关键词：区域高等教育一体化;粤港澳大湾区;高等教育质量保障体系;信息共享平台

中图分类号：G649.21文献标识码：A文章编号：1672-0717（2021）04-0020-12

粤港澳大湾区（以下简称“大湾区”）建设是党中央、国务院立足世界未来变革和国家社会发展现实需求而作出的一项重大战略部署，而高等教育的高水平合作和高质量发展则是大湾区建设战略推进的重要内容与支撑要素。2019年2月《粤港澳大湾区发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》）发布，提出要把大湾区打造成为教育和人才高地，推动教育合作发展，建设国际教育示范区。从构成要素上看，“国际教育示范区”是国际优质教育资源的高度集聚，是具有世界一流水平的高等教育体系，高等教育质量及其保障体系是其建设的必然内涵;从建设路径上看，“合作发展”既是对大湾区教育建设之路的定向，也是对粤港澳三地教育关系的战略定位和基本定调。目前，大湾区建设已进入全面推进实施阶段，但跨区域的制度协作与规则衔接仍是粤港澳三地合作机制全面建立的主要障碍[1]。国际经验表明，在高等教育区域整合的进程中，建立区域层面的质量保障机构，从制度层面提升和保障高等教育质量，是高等教育区域化发展的核心内容与重要趋势。对于大湾区高等教育领域的互联互通与规则衔接，无论是以学分互认为基础的学生自由流动，还是基于资历框架对接、互认的终身教育体系建设，抑或是涉及跨境高等教育治理的一整套制度体系设计等，其必要前提和基础是建立区域化的高等教育质量保障体系以及建立合作与联动的质量保障机制。因此，本文在区域化发展视角下，从推动大湾区高等教育资源、实践与制度等相关要素的整合出发，结合高等教育区域一体化发展的国际国内经验，对大湾区高等教育质量保障体系建设问题作初步探讨，意在通过建立粤港澳高等教育质量保障的合作与联动机制，进一步畅通大湾区高等教育合作与人才交流的渠道，增进信息透明度，推动大湾区高等教育协同高质发展。

一、概念辨析及分析框架：区域高等教育一体化的内涵及其进程

区域化即区域一体化（Regional Integration），是超越行政区划的区域合作深度发展的最终结果，是区域经济社会全面合作与共同发展的一种过程和状态[2]。自20世纪60年代以来，随着世界政治、经济领域格局的调整，多边主义兴起，区域一体化日渐成为国际政治、经济格局发展的一种趋势。时至今日，“一体化”或“区域一体化”主要指的是区域经济的一体化，例如有经济学家将区域一体化定义为“单独的经济整合为较大的经济的一种状态或过程”[3]。随着全球经济联系的日益密切，经济一体化已由最早的企业之间的联合、兼并等衍生出更多的经济组织形式和发展类型，如自由貿易区、关税同盟、共同市场、经济联盟和货币联盟等新型跨国别与跨区域组织等就是其中的代表。区域一体化所带来的商品、资本、技术、人才等的自由流动与合理配置，一方面推动了生产力的快速发展和经济的加速繁荣，另一方面也对其他领域（如高等教育）的一体化产生了新的需求。1999年，欧盟29个国家的教育部长在意大利博洛尼亚签署《博洛尼亚宣言》并由此而启动的博洛尼亚进程，就是高等教育区域一体化发展的典型案例。“博洛尼亚进程”旨在欧洲领域内建立一个更具竞争性、兼容性、一体化的欧洲高等教育区，以加强欧洲高等教育的竞争力和吸引力。世界其他区域性组织（包括非盟、东盟）都将博洛尼亚进程作为高等教育一体化的模型加以效仿，但由于各区域一体化在功能、组织和政治背景上的差异，使得相似的政策在实际施行过程中却呈现出不同的特点和有效性。

区域高等教育一体化近年来为学术界所关注，并成为高等教育研究的一个热词，这与国家区域高等教育一体化发展战略的调整以及政策用语的变化不无关系。查看近年来有关区域教育发展的研究可以发现，“合作发展”“协同发展”“区域化发展”“融合发展”等均是有关区域教育发展的热词。但是，这些概念之间是什么关系？与区域高等教育一体化发展有何区别和联系？如果不能对上述概念做出清晰的辨识，就难以在具体的分析中提出切中要害的改进意见。加拿大学者简·奈特（Jane Knight）曾就高等教育区域化（Regionalization of Higher Education）的概念做出解释并对其分析方法提出了一个清晰的框架。她认为，高等教育区域化是指在一个被称为区域或者地区的框架范围之内，高等教育行为体和系统之间建立更为紧密的协作和联盟的一个过程。此过程需要不同的步骤和流程，如合作承诺、区域性机构的成立和协议的制订等。高等教育区域化由于程度的不同呈现不同的特点，例如，合作（Cooperation）、协作（Collaboration）和伙伴（Partnership）关系的建立代表区域化的第一层级，属于区域化的较浅程度;协作（Co-ordination）、融合（Convergence）和协调（Harmonization）关系处于中等程度，比前一阶段的合作关系更进了一步，包括建立起学分互认机制、共同遵守的资历框架和质量保障机制等;一体化（Integration）、共同体（Community）和相互依存的关系（Interdependence）代表一种更加正式、制度化和全面的关系，如创造促进区域高等教育领域竞争力的共同价值观，在实践中往往需要区域一级的协议和机构来维持（如图1所示）[4]。简·奈特还提出了关于教育区域化发展的理论分析框架——FOPA模型（Functional，Organizational and Political Approach Model）。该模型分为功能路径、组织路径和政治路径三部分，三种路径互为补充（如表1所示）[5]。由于该模型在概念和目的上具有普遍性，可适用于世界各地高等教育区域化的演变过程，因此本文将借用此模型分析大湾区高等教育区域化的进程以及高等教育质量保障体系建设的基本路径。

国内学者卢晓中在考察大湾区教育发展特征时也对上述相近概念做出辨析，在他看来，“大湾区教育发展常常表达为合作发展、一体化发展、协同发展、融合发展、集群发展等，实际上它们均可各自释义，或针对教育的不同层类进行表达，如‘集群发展主要针对的是高等教育层次;或对各种表达的关系做出厘清，如‘合作发展更多的表达为大湾区教育的一种发展方式，‘一体化发展则主要是指一种发展样态，‘协同发展往往表达的是一种发展原则，‘融合发展可理解为一种发展阶段。但不管何种表达或作何种释义，这与大湾区建设的总体定位‘建设富有活力和国际竞争力的一流湾区和世界级城市群，打造高质量发展的典范是相适应的。”[6]这一解释也为我们从国家基本国情出发，更好地理解国家区域发展战略奠定了基础。

综合以上学者的观点并结合我国大湾区建设发展的实践，我们可以对大湾区高等教育一体化做如下认识：其一，大湾区高等教育的“一体化”与简·奈特所定义的“Integration”并不完全等同，因为大湾区高等教育一体化既不同于欧盟、东盟等国际间区域高等教育一体化，也不同于国内“京津冀”“长三角”的区域高等教育一体化。它是在一国范围内，两种制度和管理体制下的“一体化”，属于第三种“一体化”。这种“一体化”主要是对区域高等教育发展样态的一种描述，更多时候表达了一种推进区域化发展的愿望和远景目标。目前，大湾区高等教育的区域化进程仍面临着一些瓶颈和障碍亟待突破。在此背景下，我们须基于其历史和现实条件，重新探讨适用于大湾区高等教育一体化的发展目标与实践路径。其二，大湾区教育一体化并不是指粤港澳三地统一发展，或成为一个无差异的统一体，而是粤港澳三地基于各自的发展特点，通过“错位发展”和“互利共赢”的教育合作实践而形成湾区内部多元包容、整体有序、和而不同的“马赛克”式的教育合作发展新图景[7]（P54-57）。换句话说，大湾区教育发展一体化是基于粤港澳三地资源、实践与制度等相关要素的优势互补与区域整合，在区域范围内建立更紧密的合作和联盟关系，其终极目标是形成发展共同体这一新格局，实现大湾区高等教育高质量发展，达成国际教育示范区的建设目标[8]。

二、研究进展：粤港澳大湾区高等教育质量保障的文献透析

随着香港、澳门相继回归祖国，20世纪末尤其是新世纪以来，关于粤港澳高等教育合作发展的研究逐渐成为学术界探讨的新议题。以“粤港澳高等教育”为主题在中国知网上进行文献检索可见，2018年之前关于粤港澳高等教育合作的研究基本呈零星分散状，每年发文量在0～7篇之间上下波动;自2018年3月习近平总书记指示广东“要抓住建设粤港澳大湾区重大机遇，携手港澳加快推进相关工作，打造国际一流湾区和世界级城市群”以来，关于粤港澳高等教育合作发展的研究成为热点;尤其是2019年《规划纲要》的出台，明确了大湾区的战略定位，这方面研究成果有大幅增长，当年的发文量达到145篇。从研究内容来看，与该主题相关的研究涉及粤港澳合作办学、粤港澳高等教育集群发展、粤港澳高等教育枢纽建设、粤港澳高等教育协同创新、粤港澳创新创业教育、粤港澳高等教育国际化以及与世界著名湾区的比较等诸多方面。而随着对粤港澳高等教育合作发展问题研究的深入，有关粤港澳高等教育的质量及其保障问题也引起了研究者的关注。在知网上搜索相关研究文献可以发现，有关“粤港澳高等教育质量”方面的研究，自2018年以来共查询到中文期刊文献11篇，会议文献3篇，报纸文章5篇。有关“粤港澳高等教育质量保障”方面的直接文献并不多，与该主题相关的研究主要集中在粤港澳跨境教育（或合作办学）质量保障领域，内容涉及高等教育合作办学（项目）质量监控、教学质量保障、质量认证等。而实际上，无论是理论研究者还是实践工作者，当探讨大湾区的高等教育合作发展过程中的问题，尤其是涉及大湾区高等教育合作发展的现实困境及制度障碍时，教育质量及其保障机制都是一个绕不开的话题。有不少研究者就建立制度层面的大湾区高等教育质量保障机制，开展区域层面的高等教育质量保障活动的重要性与必要性，开展大湾区高等教育质量保障的内容、路径、方式，以及建立人才培养标准体系等问题展开了激烈的讨论并提出了许多有见地的意见与建议。

通过文献梳理可见，自2019年以来，随着对粤港澳高等教育合作研究的深入，研究者逐渐认识到三地深入推进高等教育合作上的短板：一是三地高校的办学水平综合实力差距较大、发展不平衡，在管理体制、办学模式和人才培养等方面存在明显差异[7]（P54-57）;二是三地高等教育管理制度存在较大差异，大湾区高等教育领域尚未建立一整套适合高层次人才跨区域、跨行业合理流动配置的制度体系[9];三是缺乏相应机制促进三地高等教育力量的整合，难以推进大湾区城市之间的优质人才、学生自由流动和学历学分互认等教育资源实现跨市流动和对接[10]。正如有学者指出，大湾区尚未出台相应的跨境教育合作质量认证与评估的整体配套性法规，缺乏与第三方力量的专业型评估中介组织的合作联系，而构建完善的品质监控与保障体制是大湾区合作办学取得成功的一大关键[11]。由于行政区划管理的影响，高等教育一体化在操作层面遇到了对接上的障碍，如学分交换、文凭认证难以协調一致，课程、活动和项目的标准难以统一，质量评估尺度不一，资源和信息几乎无法互通和共享[12]。此外，相关的国际比较研究也指出，“从博洛尼亚进程可见，建立高等教育质量保障的区域认证机构，组织开展周期性的质量评估活动，对于推进欧洲高等教育区域整合具有重要的作用和意义。我国的‘长三角、‘珠三角地区是高等教育区域合作较早的地区……但目前这种区域合作还处于比较浅的层次和水平，没有进入制度化层次，也没有开展区域层面的高等教育质量保障活动”[13]。上述研究纷纷指出了在大湾区建立制度层面的高等教育质量保障机制、开展区域层面的高等教育质量保障活动的重要性与必要性。

对于大湾区开展高等教育质量保障的内容、路径及措施等方面，在“粤港澳大湾区”的概念正式提出之前，已有不少学者对香港、澳门的高等教育质量保障的模式特点、制度框架等分别进行了研究，但当时主要是从比较的视角对港澳地区（主要是香港）高等教育质量保障的模式特点、运行机制、标准体系等进行分析，并提出对于内陆地区（粤省）的相关经验借鉴。近年来，随着国家区域高等教育一体化发展战略的调整以及对于区域高等教育治理问题的重视，不少研究者从区域高等教育一体化发展中的制度障碍和创新突破层面提出相关见解。例如，许长青等人提出，要实现我国区域高等教育的一体化或融合发展，需要进一步厘清政府、高校以及社会（市场）的关系，形成多元利益相关者共同参与、多元共治的区域高等教育治理局面[14]。大湾区大学的集群发展需要突破体制机制障碍，形成利益共享机制和配套政策支持，建立一整套适合高层次人才跨区域、跨行业合理流动配置的制度体系[15]。随着对大湾区高等教育合作发展问题的持续深入，学者们开始从粤港澳合作办学中出现的质量问题及其改进、建立大湾区高等教育可共同遵循的质量保障机制，以及建立大湾区高等教育（人才培养）质量标准和粤港澳终身教育资历框架衔接等方面进行论述并提出相应的改革建议。例如，林金辉等人认为，大陆与香港地区高等教育合作办学应尽快研究和制定科学评价标准，完善合作办学课程与教学质量评价体系，严把“入口关”、严控“出口关”[16]。许玲、张伟远等人分析了粤港澳终身教育资历框架的衔接条件，认为资历框架和各级各类教育与培训学分互认机制建立的前提是必须有相应的质量保证机制。他们通过对广东与香港资历框架的对比研究发现，香港与广东在对接机构、资历等级、资历标准的核心指标、学分、过往经历以及行业能力标准六个方面的对接条件已具备，但在内部质量保证机制、外部质量评审、成效为本评价，以及资历名册四个方面还缺少条件[17]。汤贞敏提出，要大力推进大湾区高等教育信息化、国际化、现代化，借助大数据和现代信息技术推动大湾区高等教育数据管理、开发和质量保证[18]。关于大湾区高等教育（人才培养）的质量观（或质量标准），章熙春提出，根据大湾区发展需求，应制定多样化的人才培养质量标准，探索实施适应未来高等教育发展需要的质量评估监测制度。三地联手参与国际教育规则、标准、评价体系的研究与制定，向世界推介我国教育成果，是提升我国高等教育国际影响力和竞争力的重要途径[19]。马早明认为，大湾区高等教育质量可以根据大湾区内高校的实力和类型层次（如世界一流高校、国内一流高校、具备优势学科的重点高校和一般高校）定义教育质量的不同内涵，并从对质量的不同定义和内涵出发，开展相应的质量评估和保障活动[20]。刘盾、魏东初认为，大湾区的合作办学应当坚持统一与多样相结合的办学质量观，“双一流”大学举办的合作办学机构及项目应坚持高层次优质化的办学取向，并力争在新兴和急需的学科专业有所突破，而地方本科院校、高职高专等举办的合作办学机构及项目应坚持大众化普及化的办学取向，积极为地方社会和经济服务，要结合地方产业特点与结构特征，合理设置专业，培养应用型人才[21]。闫艳指出，应从整体性的角度来思考区域高等教育质量保障体系建设，对区域高等教育质量的考量，不仅要审视其培养的人才质量，还要审视其对社会尤其对地方社会和经济发展的促进作用，即内在适应性和外在适应性，而其关键在于本着开放、多元、综合、客观、适切的思路和原则，构建一个切实可行的评价体系。对高校的办学质量的评价应体现对学生发展和区域经济社会发展的促进作用[22]。

综上可见，关于大湾区高等教育质量保障体系及其机制建立的研究尚处于起步阶段，有关大湾区高等教育质量保障的直接研究并不多，更多的是从大湾区高等教育区域化发展的目标出发提出质量建设的宏观设想，或者在合作办学质量监控、质量认证和学历资格认可的措施、方法等方面提出零星建议，再或者从比较视角提出可借鉴的经验与启示。总体来看，已有研究缺乏针对性、系统性和整体性。由于研究起步较晚且研究理论相对缺乏，对大湾区高等教育质量保障的框架、制度、内容、标准、机制等相关议题的研究还存在尚未涉及或浅尝辄止的缺憾。一方面，由于对粤港澳高等教育合作、一体化、协同、融合、整合发展的研究还主要集中在理论构想和宏观设计层面，而对于中观甚至微观层面的教育质量保障、教学质量监控、课程认证与评估等研究还缺乏相应的关照。另一方面，在研究方法上，已有研究侧重于定性的描述而缺少实证的分析，导致对研究对象的分析缺乏事实根据，这直接影响着学术成果对现实情境的深入关切和对现实问题中要害问题的提出与解决。在制度建设方面，对大湾区高等教育区域发展中质量保障框架、规范、标准等具体制度内容的联结与设计方面的探讨不充分;在国际比较及经验借鉴方面，对如何实现中西文化、制度的合理互鉴到互融，整合区域高等教育资源、孕育支持粤港澳三地高校共同质量文化等方面的探讨较为表浅。这些都潜在或直接影响着学术成果在现实情境中的深化和转化以及研究内容对未来发展过程中紧迫性问题的直接关切。尽管如此，前期研究已为区域高等教育发展理论构建和实践探索提供了学术基础，也为本研究的开展提供了重要的基础和思路。但是，今后研究的开展还应从整体规划和顶层设计入手，运用更加综合和适切的方法，提出有利于推动大湾区高等教育整体发展的高等教育质量保障体系及其运行机制的整体框架设计，并注意挖掘新兴技术在质量保障及其合作机制创新中的潜在优势。

三、初步构想：构建粤港澳大湾区高等教育质量保障体系的路径及措施

大湾区作为区域高等教育协同发展、高质量发展的综合改革先行区，其高等教育质量保障体系的建立需要在“一国两制，三种法律体系”的框架下，对港澳高校与粤省高校的深度合作以及粤港澳三地高等教育质量保障的政策、制度、模式、标准、程序等在区域内的包容与平衡进行综合考虑。尽管对于这一特殊问题的研究缺少直接的、现成的经验可借鉴，但世界范围内一些在区域化发展中较为成功的地区和国际组织（如欧盟、美国旧金山湾区）或改革计划（如博洛尼亚进程），其高等教育系统与产业互动的案例及其经验等，对于大湾区高等教育区域化发展目标的确立和发展路径的探索仍具有重要的参考价值。因此，根据简·奈特所提出的区域高等教育一体化的理论分析框架及其推进路径，下文将从比较借鉴的角度，从政治路径、组织路径和功能路径三个方面探讨大湾区高等教育区域化进程中高等教育质量保障体系的构建及质量保障机制的建设问题。

（一）建立大湾区高等教育质量保障体系的路径思考

1.政治路径

高等教育区域化发展的政治路径是指通过区域决策机构发布带有政治意愿的意向声明，使教育区域化发展正式化的方式。其具体形式包括召开首脑会议（如教育部长级会议）、制定大学网络发展计划和方案，开展政策对话（包括声明，协议/公约/条约）等。从欧盟教育一体化进程的经验来看，通过教育部长级会议发布带有政治意愿的意向声明，使教育区域化发展成为正式化和制度化的策略，是其政治路径的重要举措。欧洲高等教育合作或政策协调的早期倡议，其目的仅仅是促进学生的流动和资格的可比性等，但其后期创建共同的学位结构和周期、终身学习、就业能力、发展以学生为中心的学习成果，以及创建一个区域性的高等教育研究领域等目标都是随着倡议的不断推进，形成了政策功能之外的“外溢”效应①。具体而言，在1999年宣布《博洛尼亚宣言》时，就博洛尼亚进程的全部目标而言，它并不是一份全面的文件，而仅仅是就加强欧洲高等教育区（European Higher Education Area，EHEA）的竞争力和吸引力制定了四项基本目标：建立可比较的学位体系、建立欧洲学分互认体系（European Credit Transfer System，ECTS）促进师生和学术人员的流动、保证欧洲高等教育的质量、促进欧洲范围内的高等教育合作[23]。在这之后，博洛尼亚进程的目标每两年扩大一次，后来每三年通过部长级会议发布公报扩大一次。例如，《布拉格公报》（Prague Communiqué，2001）提出终身学习的理念，强调了学生和高等学校作为重要的利益相关者的作用[24];《柏林公报》（Berlin Communiqué，2003）明确了建设包括高等教育机构、学生参与的质量保障体系，将博士阶段的教育列入第三段高等教育体系，促进学历学位和学制的互认，提出欧洲资历框架，在EHEA和欧洲研究区（European Research Area，ERA）的教育和研究之间建立更紧密的联系[25];《卑尔根公报》（Bergen Communiqué，2005）制定了质量保障标准和准则，拟订国家资历框架，并致力在颁授及认可联合学位方面取得进展，为高等教育创造灵活學习途径的机会[26];2009年以后，《博洛尼亚文件》没有增加额外的目标，但是强调要全面落实上述目标，从而在2020年之前实现建设欧洲高等教育区的目标。可见，博洛尼亚进程中的各项公报、协议和公约，具体地阐述了总目标，并采取协调策略，层层推进其战略的实施。

在大湾区，随着2003年内地与香港、澳门相继签署《关于建立更紧密经贸关系的安排》（CEPA），CEPA协议实施的“外溢”效应业已对高等教育领域产生了重要的影响，粤港澳三地高等教育合作已与经济协作发展紧密联系在一起[27]。2019年，国家层面出台的《规划纲要》对包含高等教育在内的经济社会全域进行了宏观政策导向和制度设计，这是当前促进大湾区形成高等教育发展制度体系的上位依据。但是，对于具体领域的教育合作实践，还需要更具操作性和针对性的规章制度。按照简·奈特对高等教育区域化的进程样态的勾勒和描述，大湾区高等教育区域化发展目前还处于较为松散和开放的合作关系样态，若要进一步推进粤港澳三地高等教育的合作关系，达致更高一级的融合（convergence），就需要从制度化层面，研究粤港澳三地高等教育跨境治理的“能为”与“何为”问题。目前来看，粤港澳三地高等教育的水平还存在显著差异，无论是从世界大学排名还是学科建设水平来看，广东与香港相比就有较大的差距，更不用说广东九市内的高等教育资源本身就分布不均衡。要提高大湾区高校建设的整体水平，我们必须提高大湾区（尤其是粤省）高校的教育教学质量和学科建设水平。因此，将来需从进一步促进师生交流入手，通过建立区域层面的教育质量保障机构，制定更加具体和有针对性的发展计划及其策略，加强三地的教育政策对话，并通过持续性的政策及措施跟进，促进质量目标的实现。例如，建立大湾区高等教育质量保障委员会作为区域性的质量保障组织和协调机构，从协商订立三地高校的学分积累与转化系统和文凭入手，再到组织三地质量评估机构开展对三地高校（包括专业及课程）的联合质量评估（认证），逐步扩大到建立广泛的、可兼容的高等教育质量保障体系。

2.组织路径

高等教育区域化发展的组织路径是指建立系统指导教育区域化发展的组织架构，以保障政策制定、资金资助、研究开展、能力建设、项目监管及宣传等行动。新的区域化组织或机构负责制定宏观政策、制度、共同行政纲领和预期目标、具体的合作机制、运行规则与规范，通过相互合作，以实现高等教育区域化发展。在博洛尼亚进程中，作为推进质量保障工作一体化进程的执行机构和指挥中心，欧洲高等教育质量保障注册中心（European Quality Assurance Register，EQAR）是由“E4集团”①根据相关法律法规建立起来的非营利性国际组织，该组织具有“分工明确、权力制衡”的特点。具体而言，EQAR大会（General Assembly）作为EQAR的最高权力机构，参会代表包括政府机构、“E4集团”和来自商业欧洲（Business-Europe）的社会合伙人（Social Partners）[28]。这种由政府、高校和社会第三方共同参与的组织架构方式，其目的在于平衡各方的权力，实现高等教育各利益相关者的实际利益的有效统一，从根本上确保质量保障相关工作的有效性和高效性。

目前，广东、香港和澳门高等教育合作缺乏积极的行政力量的干预，合作进程缓慢。例如，尽管“粤港合作联席会议”已连续召开24次（截至2019年），其中也多次强调将“创新模式合作”作为今后教育合作的理念，但缺乏后续合作细则。而在高校层面，大湾区的高校自发成立了“粤港澳高校联盟”“粤港澳高校创新创业联盟”，通过不定期地召开一些学术讨论会议，为成员单位开展双边和多边合作，促进三地高校间共识的达成，并为师生交流提供平台、搭建桥梁。但是，由于缺乏行政力量的推动及具有规范性的制度作为纽带，高校间的自发性交流显得碎片化、无序性和孤立性，三地高校之间并未建立实质性的合作关系。可见，粤港澳教育合作的深入推进需要形成具有普遍外在约束力的制度体系并构建以规范为纽带的制度共同体。欧盟的经验是建立超越行政区划、多方参与的高等教育协调机构，以签署条约、协议的方式协调推进高校之间的合作，其核心机制是协调机构的行政和法律定位问题。而对于像大湾区这种涉及跨境治理的问题，需要打破现有利益格局，协调机构需要有足够大的权力才能完成，这方面的难度显然是较大的。鉴于大湾区高等教育治理的复杂性，可考虑由国家授权成立对中央负责的高等教育联合行政机构——“粤港澳大湾区高等教育委员会”（以下简称“委员会”），在该委员会下可设置各分委员会，分别协调教学改革、产学研合作、质量认证（评估）等方面的工作。一方面，委员会成员可对大湾区高等教育合作、专业联合认证、质量评估的方案进行提议;另一方面，高等教育合作项目中的经费拨款权力也集中在委员会（具体可参考欧盟委员会按成员国GDP收取预算經费并负责财政拨款的做法），为质量保障活动开展及其他合作项目推进解决资金困境。

3.功能路径

为将政治目标和决定付诸行动所采取的实际措施，称为高等教育区域化发展的功能路径。博洛尼亚进程采取的措施主要包括：第一，引入文凭附件（Diploma Supplement，DS），提高欧洲各高校毕业证书的可比性和透明性;第二，建立欧洲学分转换系统（European Credit Transfer System，ECTS），使不同国家学生修读课程得到他国承认，促进欧洲各国间学生的流动;第三，开启伊拉斯谟计划（Erasmus Programme），促进学生跨境流动;第四，建立区域性质量保障与国家资历框架，订立《欧洲高等教育领域质量保证标准与指南》，促进欧洲国家和不同利益相关者对于教学与学习质量保障的共同理解;第五，通过“调优”计划促进课程在机构和课程层次上的协调，进而保证和提高欧盟高等教育的整体质量，促进欧盟高等教育实现一体化发展。

目前，粤港澳三地分别已建立自成体系的质量保障框架及体系。为促进三地高等教育质量保障框架的衔接，可参考欧盟建立区域性质量保障和国家资历框架、促进学生跨境流动计划等方面的经验。具体而言，粤港澳三地可以构建“粤港澳高等教育区”为建设目标，让质量保障工作真正成为推进大湾区高等教育区域化进程的“引导剂”与“指挥棒”，并以正式化和制度化的策略逐步推进。首先，协商订立三地高校的学分积累与转化系统和文凭补充说明，便于不同高校间学生跨校修读课程和毕业后的跨地就业;其次，统一三地建设世界一流高校的质量考核标准，由粤港澳大湾区高等教育委员会对三地高校开展同期性的质量评估，就其突出问题进行整改，以提高湾区高等教育整体质量;再次，统一三地教员聘用资格，甚至可以特制三地教员的教师资格证替代其签证和就业证，实现三地高校教员跨地就业、流动不受限制。

（二）建立粤港澳三地高等教育质量保障合作与联动机制的措施

如果说上文所述政治、组织和功能三条路径为大湾区高等教育质量保障体系的构建提供了基本的思路，那么，粤港澳三地合作与联动的质量保障机制的建立，则需从政策法规、机构设置、标准制定和技术手段四个基本要素入手，采取相应的措施。

1.坚持三地高等教育协同立法工作，加强政策的衔接性与关联度

自博洛尼亚进程启动以来，高等教育质量保障法律法规相继出台，“立法先行”已成为欧洲建设高等教育质量保障体系的重要特征[29]。各成员国政府以会员身份参与EQAR相关事务，首先是从立法层面对相关工作作出了明确的规定和有效的约束。如欧洲各国广泛采用的学分累积和转换系统，就是运用立法的手段保证其有效实施。再如2017年瑞典修订的《高等教育法》，明确了“本科-硕士-博士”的“三级学历制”（Three-cycle Qualification）;法国对有关高校内部质量保障体系和政府的外部质量管控的分工做出明确规定，确保各项工作的高效开展[30]。

从目前粤港澳三地高等教育质量保障的立法来看，香港社会法治化程度较高，法律法规较为完备。香港政府制定了学术及职业资历评审条例（简称“学职评审条例”）（第592章）作为资历框架的法律依据。同时，《香港法例第0279章教育条例》对高校的地位及有关高等教育办学行为进行了总体的法律规定，因此，香港高等教育的质量保障也是基于高校自主办学、教授治校、民主自治的基础上发展而来的。澳门的高等教育质量保障以法律为准绳，特区政府2017年出台了新的《高等教育制度》（又称“新高教法”），赋予院校在教学、行政、财政、课程设置和学习计划等方面更大的自主性和灵活性，以改变原先高等教育所面临的复杂行政程序的问题。紧接着，2018年《高等教育素质评鉴制度》《教育学分制度》等相继出台，与各院校的章程或条例一起构建了澳门高等教育质量评鉴的法律法规基础[31]。相比较而言，内地关于高等教育质量保障体系的专门性立法还相对滞后。尽管《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国教育法》等涉及高等教育领域的法律法规为评估工作的合法性、合理性和有效性提供了支撑，1990年由原国家教委发布的《普通高等学校教育评估暂行规定》作为行政法规性文件对评估工作的开展作出了系统性、原则性的规定，但该规定从制定至今已超过20年（期间并无修订），在适应性和时效性方面已呈现出一定的局限性。2011年教育部发布的《关于普通高等学校本科教学评估工作的意见》（教高[2011]9号），明确了“五位一体”评估制度①作为内地高校教育教学评估工作开展的依据，但其性质仍是具有法律效应的规范性文件，而未上升到法律法规层面。从制度衔接和关联层面来讲，促进大湾区高等教育质量保障活动的开展，首先应加快内地针对高等教育评估的专门性立法进程，提升评估工作的法理性基础。特别值得注意的是，大湾区高等教育质量保障联动机制的建立，须进一步跟进大湾区高等教育质量保障政策及相应措施，坚持三地间高等教育协同立法工作，尤其是要加强政策以及法律法规的衔接性与关联度。

2.成立由政府主管、多方参与的大湾区高等教育质量保障委员会

欧洲高等教育区（EHEA）建设的成功，关键在于政府机构有效的参与并积极推进了政策层面的对接与协调。根据EQAR2018年向巴黎部长级会议提供的工作报告，EQAR呼吁各国教育部长鼓励并全力参与支持EQAR提出的工作倡议与计划，希望各个成员国政府（包括其他利益相关者），能够积极参与区域高等教育质量保障体系的建设，并提出了关于构建“EQAR-政府机构-利益相关者-注册机构-高校”五方协同的工作模式的建议[32]，呼吁推进EHEA高等教育外部质量保障体系构建的政策交流与对话。

目前，粤港澳三地组织开展的高等教育质量评估与保障工作在评价主体、内容、程序等方面差异较大。具体而言，香港的质素核证由教资会组织，具体由教资会下属的半独立机构——质素保证局（简称“质保局”）组织实施，对受政府资助的八所大学②进行教学检查和评价，核证（Audit）是其中最重要的环节。澳门高等教育辅助办公室（简称“高教办”）于2016年建立起的高等教育评鉴制度体系，包括“院校评审”“院校质素核证”“课程评审”和“外部机构评审”几个方面。该体系由高教办负责制定实施，由高校根据自身特色从世界各地邀请知名的专业评审机构进行评审，从而保证其评审的权威与独立性。政府在其中只扮演支援高校的角色，起到督促作用（如院校自行选择的外评机构或专家组须获得政府批准，同时政府还为外评机构订立相关指引规范）[33]。相比较而言，内地高等教育质量评价更多地倾向于政府主导下的行政活动，行政权力因素相对较多，而社会机构的参与度较低。教育部教育教学评估中心（以下简称“评估中心”）是由教育部直接领导的一个半官方的行政事业单位，作为评价工作的实施主体，评估中心不仅负责组建评价工作专家委员会，还是开展评价研究及相关工作的“智库中心”。目前，三地高等教育质量保障部门间多是通过学术研讨会议相互取经，而缺乏实质性的合作与交流。由于三地高等教育质量保障在评价主体、程序等方面存在较大的差距，如果缺乏政府层面的管理规范和运行制度的建设，三地高等教育的合作機制将始终处于无序的底层探索而难以建立制度集合。因此，成立由政府主管、多方参与的大湾区高等教育质量保障委员会负责组织协调质量保障工作，就显得尤为必要。尤其值得注意的是，随着不同社会群体对高等教育的需求趋向多元，以及大湾区高等教育在办学定位多元化、学生就学方式丰富化等方面趋势显现，其高等教育质量保障活动的开展势必成为一项有广泛的利益相关者参与、涉及更广泛组织结构、更加复杂的系统性活动。因此，大湾区高等教育质量保障机构的职责更像是提供质量保障体系框架的“平台”，成为构建质量保障体系的“引导人”，其通过充分利用各类社会资源，鼓励有资质的第三方评价机构在一定的质量保障框架下灵活开展工作，从而促进内地与港澳的质量评价机制的衔接。

3.强化社会服务的价值导向，构建多元分层的质量标准及评价体系

美国旧金山湾区高等教育与产业、市场的良性互动，对整个区域产生了深远的影响。而美国开放包容的学术环境，以及在高校办学价值导向和质量评价中强调社会贡献的维度，致使其高等教育发展已切实内化为驱动美国经济和社会发展的持续性动力。旧金山湾区既有高水平大学的聚集，也有国际一流社区学校的集群。社区学院对旧金山湾区的辐射作用与溢出效应绝不低于加州其他高水平大学，尤其是在技能型人才培养与服务湾区经济文化社会等方面发展做出了巨大贡献。

反观大湾区的高校，存在高等教育资源整合不充分、高校之间不同程度的同质化竞争和资源错配现象。这种现象的产生与缺乏多元分层的质量标准与科学合理的评价体系有莫大的关系。目前，粤港澳三地高等教育与产业的联系都亟待加强。香港的顶尖高校普遍注重科研与知识生产，尽管其学科排名靠前，学术影响力较大，但是对于满足经济社会发展需要的关注程度较低，科研成果产业化方面也显得不足;澳门则由于产业结构单一，学科及课程设置不平衡，更缺乏高校与产业间的协同关系;粤省高校尽管在大湾区中体量较大，但在特色发展、分类发展、协同发展等方面还需进一步谋划和创新。随着“人才湾区”“创新湾区”等目标的提出，大湾区对多样化、高层次教育的需求不断增加，不仅需要提升教育和人才资源的数量，更需要在质量和结构等方面的供给上与需求相匹配。因此，大湾区需加快构建分层分类的高等教育质量评价体系，从办学标准、师资标准及人才培养质量标准三方面制定多元分层的高等教育质量标准及评价体系，以适应区域高等教育发展水平多样性特点，引导大湾区各级各类学校良性发展。同时，大湾区内各高校也应尽快完善内部质量保障体系的构建，根据高校自身发展定位和水平，确立内部质量保障体系并接受外部评价机构的审核。

4.建立大湾区高等教育质量保障信息共享平台，增强信息透明度

为增进大湾区高等教育信息的互联互通，应加强粤港澳三地高等教育信息共享和数据公开方面的工作机制建设。目前，粤港澳三地的高等教育主管部门均以一定的方式向社会公众发布质量信息，但信息的详实度以及共享性还有待提升。例如，教育部评估中心每年统计发布一次高等教育教学状态数据，包括从2016年起连续向社会公开发布《中国高等教育质量报告》和通过高等教育质量监测国家数据平台发布统计数据两种渠道。但后者只有高校教务部门或地方教育主管单位有权限进入该系统。在香港，教资会对八所资助院校进行“质素核证（Audit）”后，会公布其“评审”的结果，如“八大院校的优势评比调查报告”“八大高校研究评审报告（Research Assessment Exercise，RAE）”等。此外，各大学也会在主页上公开自己学校的评审信息（但信息数据经过删减，并不完整）。澳门特区政府通过教育及青年发展局（简称“教青局”）每年发布《高教统计数据汇编》，向外界公布澳门高校教育统计数据的详实材料;参加质素评鉴的高校，其自评报告也会挂在教青局网站，供社会公众查阅和参考。

随着大湾区高等教育区域化进程的加快，粤港澳三地应联合提高高等教育信息发布的详实度和透明度。例如，教育部可联合三地教育主管部门制定并发布更详细的对高等教育发展数据“可视化”的分析报告，以提高信息的权威性与共享性。同时，建立大湾区高等教育质量共享信息平台，包括信息数据收集管理系统、监控系统及反馈系统，为高校之间的深入交流以及境内外学生即时了解大湾区的高校提供更好的信息资源，同时为国家实现高等教育跨境治理提供必要的数据和信息支撑。以上措施若能施行，对于境内外的生源更好地了解大湾区的高校，展示高校的国际化氛围、办学水平、育人理念等，也将起到非常重要的宣传效果。同时，社会公众也可以从中获得大量具有指导意义的信息，了解不同高校的办学特色和工作成效，发挥对高校人才培养的社会监督作用。

四、结语

对大湾区高等教育质量保障问题的研究，需置于国家重大发展战略的背景下进行考察与分析，在“一国两制三个关税区”的现实情况下，应重点考虑高等教育管理制度对接与合作样态多元包容的问题，尤其是要处理好粤港澳三地教育制度、治理方式、质量理念等方面的差异甚至冲突。本文总体梳理并剖析了大湾区高等教育质量保障活动开展的现状和问题，从理论和实践的逻辑角度，初步探讨了构建大湾区高等教育质量保障体系的路径与措施，以及其中需要重点关注的问题。实际上，大湾区高等教育质量保障体系建设是一个广阔而开放的领域。除了上述议题、路径和措施外，欧盟和世界几大知名湾区高校所开展的质量保障活动、相关制度建设和质量文化建设方面的经验及其有效转化等，值得研究者做进一步的剖析。同时，从高校层面来讲，由于各个高校的定位、发展目标以及人才培养的标准不同，对于高校内部质量保障体系的建设尚待更加深入的探讨。值得注意的是，港澳与内地由于百年的殖民分割，其背后有更加深刻的文化和价值观差异，如何建立起共同遵循的质量保障程序，设立相互认同的质量标准和评价方式，尤其是建设相互信任的合作机制，仍然是值得长期关注和研究的问题。

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Research on the Construction of Higher Education

Quality Assurance System in the Greater Bay Area of Guangdong-Hong Kong-Macao： Integration of

Regional Higher Education

QIN Qin

Abstract： In the process of higher education integration in Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area， it is important to establish the regional quality assurance system to improve and guarantee the quality of higher education at the institutional level. The integrated development of higher education does not mean the unified development or undifferentiated development in the Greater Bay Area， but it provides a new combined way of education development， which is pluralistic， inclusive， orderly， harmonious and different. It is based on each regions own development characteristics through the practice of dislocation development， and mutual benefit with successful education cooperation. According to the functional， organizational and political approaches of regional development of higher education， the construction of higher education quality assurance system in Greater Bay Area needs to be further studied in the construction of system design， organization， standard system， fund raising and information sharing mechanism. In the initial stage of construction， framework system of higher education quality assurance should be built in Greater Bay Area by improving the construction of laws and regulations， establishing higher education quality assurance committee with the participation of the government， formulating the higher education quality assurance standard system， and creating the information sharing platform for higher education quality assurance. In addition， quality assurance mechanism of cooperation and linkage should be established， so as to promote the smooth flow of talent exchange channels in Guangdong， Hong Kong and Macao， enhance information transparency， and promote the collaborative and high-quality development of higher education in Greater Bay Area.

Key words： regional higher education integration; Guangdong-Hong Kong-Macao Greater Bay Area; quality assurance system of higher education; information sharing platform

（责任编辑  李震声）

收稿日期：2021-05-08

基金项目：国家社科基金“十三五”规划2020年度教育学重点课题“粤港澳大湾区教育一体化发展的问题与制度创新研究”（AGA200016）。

作者简介：秦琴（1983-），女，重庆人，管理学博士，华南师范大学粤港澳大湾区教育发展高等研究院特聘研究员，主要从事高等教育质量评估与保障研究;广州，510631。