温州市农村宅基地管理与改革现状及对策

叶苏达

新修订的《土地管理法》施行以来，浙江省温州市各级农业农村部门认真履行宅基地管理与改革职责，切实加强指导和监管，确保职能平稳过渡，确保农民建房“一件事”落地，保障宅基地分配、农民建房规划管理等工作的连续性和稳定性，这项工作的探索性。

一、主要做法及成效

（一）建立宅基地管理体制。一是完成宅基地管理职能交接。目前温州市大部分县（市、区）完成宅基地管理职能移交工作。二是初步形成宅基地管理体系。按照“市级指导协调、县级主导落实、乡镇主要责任、村级主体实施”的指导原则，已初步形成市、县宅基地管理和改革工作由农业农村部门负责行业管理，乡镇（街道）宅基地审批和管理工作按照属地进行管辖的工作机制。三是初步建立宅基地管理和执法队伍。温州市已基本明确由农业农村部门农村合作经济指导处（科）或者农经站等内设机构和下属单位作为市、县级宅基地改革管理队伍，由农业综合行政执法队作为宅基地执法队伍。乡镇（街道）组建宅基地日常管理和审批队伍，由涉农站所或城建办、村镇办牵头实施。

（二）实现农民建房“一件事”系统办理。根据上级政策要求，温州市明确办理事项：农村村民住宅用地审核（含资格审核）、乡村建设规划许可、建设工程规划许可（涉及城镇建设用地范围）、确定农房设计方案、建设工程施工许可、确定房屋四址（放样）、农房竣工验收；职能分工：农业农村局牵头负责农民建房“一件事”办理系统的建设，资规局、住建局和乡镇人民政府（街道办事处）各自承担有关职责。目前温州市各县（市、区）均已建立农民建房“一件事”办理审批系统并上线运行，截至2021年4月底，全市宅基地审批共2745件，批准面积23.6万平方米。

（三）加快推进闲置农房盘活。温州市已出台《关于全面开展“闲置农房盘活利用行动”的指导意见》，将闲置农房盘活作为增加农民财产性收入的重要渠道。2021年，温州市一季度新增农房盘活828幢，新增盘活面积13.96万平方米，带动农户就业1783人，吸引资本投入4.15亿元，增加村集体收入1898万元，增加农户收入3506万元。2018年以来，全市累计盘活闲置农房7819幢、面积159.76万平方米，带动农户就业20817人，吸引资本投入40.15亿元，增加村集体收入9217.24万元，增加农户收入3.93亿元。涌现出宅基地改革推动型、社会资金众筹型、扶贫资金入股型、农房山林全面盘活型、异地安置盘活型、文创产业引领型等模式的典型案例。

（四）开展宅基地违法执法监管。市县两级农业农村部门主动对接资规、综合执法、住建等部门，积极探索和推进宅基地执法工作，由于宅基地执法边界尚未清晰明确，宅基地执法职责归属存在分歧，全市的宅基地执法工作虽取得了进展，但推进速度比较缓慢。2020年，市政府明确“在职能未明确之前按原有职能履职，防止出现监管真空”。目前乐清、鹿城、苍南、永嘉、洞头等地农业农村部门已经全面介入宅基地信访和案件处置，乐清去年有效化解了600多件信访事件，苍南专门抽调3位业务骨干负责案件处置。截至5月10日，全市农业农村部门直接查处或由农业农村部门盖章的宅基地违法案件39起。

（五）加快推进全国宅基地改革试点。2020年，龙港市正式列入全国农村宅基地制度改革试点，目前龙港市改革试点方案已经浙江省委省政府批复。一是完善试点工作机制。制定了《龙港市农村宅基地制度改革实施计划（2021-2022年）》《农村宅基地制度改革试点考核评价办法》《农村宅基地制度改革试点宣传计划》，确保试点工作有序推进。二是开展宅基地基础信息调查工作。召开了房屋基础信息调查工作推进会，完成龙南社区1303宗外业调查分户及测量工作。三是推进管理制度体系建设。正在着手出台龙港市宅基地跨社区保障办法、宅基地保障调剂有限公司组建方案、农民建房审批管理办法、农村宅基地资格权认定办法等政策文件。四是组织开展村庄规划编制。重点推进龙都、朝阳、林家院、九龙河、龙南5个典型社区，以规划引领宅基地集中建设、跨社区流转、复垦复耕。五是推进宅基地管理信息平台建设。结合龙港市“城市大脑”，建立“三权三维”智慧精明的宅基地管理信息平台。

二、存在问题

（一）农村宅基地监管执法的边界还比较模糊。农业农村部门负责的是宅基地建房执法还是农民建房执法，与自然资源部门存在较大分歧。根据新修订的《土地管理法》第62条和第67条规定，农业农村部门的法定职权仅局限于农村宅基地的违法处置工作，而“农村宅基地”是农村村民用于建造住宅及其附属设施的集体建设用地。农业农村部门认为“农村宅基地”是特定的法律概念，有特定的地标指向，按照权责一致的原则，农业农村部门对新修订土地管理法第78条的执行不能越权突破法律赋予的“农村宅基地”执法范畴，更不能肆意扩大到所有“非法占用土地建住宅的”，因此，除宅基地违法处置外的农村违法建设应由自然资源部门按照第77条规定进行处置。

（二）农业农村部门宅基地管理专业力量严重不足。据了解，自然资源部门承担的农村宅基地管理职能按照工作环节分解在各业务处室，至少涉及空间规划、用途管制、开发利用、建设项目管理、确权登记、执法监察等6个处室，县（市、区）及乡镇都有一支自然资源管理专业队伍。根据中农发〔2019〕11号文件要求，农村宅基地管理具体职能由农村经营管理部门承担，市、县、乡农经队伍原本就比较薄弱，且缺乏相关专业能力，存在“专业的活无专业的人干”问题，承接农村宅基地管理职责面临人员力量不足和专业能力不足的问题。另外，乡镇缺乏自己的执法监管队伍，依旧依靠部门派驻的综合行政执法、自然资源部门基层站所力量，加上县级农业农村部门宅基地执法力量配不到位，难以承担宅基地执法工作任务。

（三）新增用地指标难以落地。根据浙江省农业农村厅、浙江省自然资源厅《关于开展农村村民住宅用地需求调查的通知》要求，温州市组织开展年度农民建房建设用地需求调查，并将全市2021年2521亩（含原拆原建1000亩）需求指标报送省农业农村厅。新增用地指标统计后，却很难落地。如2020年省里下达给温州市的用地指标为1510亩，但只用了200-300亩左右。原因有二：一是大部分村庄规划未编制，全市已经完成村庄规划编制不足30%，用地指标无法在未做村庄规划上落地。二是大部分农村除永久基本农田外已无其他土地，导致“无地可落”问题。

（四）基层历史遗留问题多。宅基地改革管理审批工作牵涉到群众的重大切身利益，各种用地指标、建房审批、违法查处、纠纷信访等历史遗留问题多且复杂，据原国土部门负责信访同志介绍，宅基地信访案件占比很大。按照市县主导、乡镇主责的管理机制，宅基地管理具体工作主要由乡镇（街道）农村经营管理机构承担，但由于农村经营管理机构人员少且不懂宅基地管理业务，部分乡镇（街道）村经营管理人员存在一定的畏难情绪。目前大部分县（市、区）仅围绕审批流程开展工作，并提出委托原有部门延续宅基地管理工作的方案，并未意识到国家将农村宅基地改革与管理职能进行划转的目的和意义。据不完全统计，今年以来涉及农村违法建住宅的信访件（举报件），每个乡镇（街道）平均达30余起，违法建房存量多，信访压力大。据了解，乐清市第一批排查到的耕地违规建房就高达6000多宗，而且农村违法建房情况极其复杂，有未批先建、少批多建、位置移位、超层超高、庭院超限、一户多宅、私下买卖等情形。有的时间甚久，有的建房情况特殊，对下一步面上存量化解形成了巨大压力。

（五）农民不同建房方式存在多头管理。县级层面，农民生态搬迁、避灾安置、下山脱贫等以项目形式推进的农民建房行为由自然资源部门与乡镇（街道）管理与实施，有的县市还有专门机构来组织实施（如泰顺县生态搬迁办）。县级农业农村部门只是负责农民零星建房及宅基地管理，而零星建房及宅基地管理中关键的规划、指标（农转用）、确权（是不是宅基地、不同时期的宅基地怎么处置）、复垦、发证等关键环节都在自然资源部门，审批在乡镇（街道），农业农村部门在宅基地管理上缺乏工作抓手。乡镇层面，农办也是负责零星建房与宅基地管理，而村镇办负责乡村建设项目，农民生态搬迁、避灾安置、下山脱贫等以项目形式在村镇办管理，上述建房农户的宅基地回收协议也是在村镇办管理，农办审核农户宅基地资格权时还要到村镇办查询是否享受过农村建房优惠政策，造成乡镇内职能重复，管理较混乱，甚至部分乡镇在内部职能调整中又将农民零星建房和宅基地管理职能重新划入城建办、村镇办。

三、下步工作和建议

（一）压实工作责任。一是提高宅基地制度改革的思想认识。要把宅基地改革工作列入农业农村部门的中心工作，主要领导要亲自抓、亲自协调具体问题。乡镇（街道）要全面落实主责，负责审批和监管任务。二是健全三级工作体系。市、县、乡两级要明确专门机构、配全配强队伍力量。建议在市、县宅基地职能移交中同步考虑执法人员的配备、执法装备和经费的保障，每个县（市、区）新增编制不少于5人。三是完善绩效考核办法。把宅基地管理工作列入乡村振兴考核内容对各级政府及相关部门进行考核，充分发挥考核指挥棒的作用。

（二）明确执法边界。在《土地管理法实施条例》正式发布并明确相关争议条款后，应进一步理清农业农村部门与自然资源部门的职权分工，明确各部门的执法边界，再根据职责合理配置专业的宅基地执法人员，做到有法可依、有人办事。在此期间，建议宅基地执法由乡镇（街道）联合自然资源部门基层站所负责对各类发现的涉嫌宅基地违法行为进行前期调查核实工作；经核查确需依法进行行政处罚的，乡镇（街道）将调查情况函告县级农业农村部门，由县级农业农村部门依法作出行政处罚决定（责令限期拆除）；在行政处罚规定期限内，违法主体未自行拆除的，依法申请法院由街道组织强制执行。

（三）加强能力提升。一是抓紧文件清理和制度重建。要对各地自然资源部门在长期管理宅基地中，颁布的各类规范性文件进行统一收集归纳和整理修订，以适应当前法律法规的规定和社会发展的需要，特别是审批流程要模块化，监督约束、责任追究、考核评价要同步化。二是加大干部培训力度。实行分批分级业务培训计划，争取明年对全市所有从事这方面的干部轮训一遍。三是建立与自然资源部门数据共享机制，确保工作层面的无缝对接。建议在省里统一安排下，在农民建房“一件事”办理审批系统的基础上，着手建设省、市、县、乡、村五级联网的宅基地和农房基础数据库，实现与自然资源部门不动产登记管理系统、一户一宅查询系统、违法用地查询系统等相关信息系统相互对接共享。

（四）落实用地指标。实行宅基地用地预审核机制，在具备建房资格的农户提出建房申请时，乡镇（街道）经办机构、自然资源部门站所工作人员预先对农户选定的建房地块进行到场预审，初步排除基本农田、地质灾害点、生态红线范围等不能建房的地块，符合建房条件的再汇总至自然资源部门统一测绘后办理农转用手续。对于上年度已下达用地指标的乡镇，如果未全面落实用地指标的，实行与下年宅基地指标申报挂钩。