筑牢农村土地纠纷“防火墙”的调研与思考

刘同山 吴 刚

溧阳是由常州市代管的县级市，位于江苏省西南部，地处江苏、浙江、安徽三省交界。溧阳经济发达，位列全国县域经济百强，2020年全市城乡居民人均可支配收入4.47万元，高出全国平均水平近40%。近年来，溧阳市不仅创成“绿水青山就是金山银山”实践创新基地、国家全域旅游示范区，还先后入选国家城乡融合发展试验区、全国首批乡村治理体系建设试点县、全国农村宅基地制度改革试点等。

农村土地纠纷增加带来挑战

新时期以来，随着城乡经济的快速发展，溧阳市农村土地价值迅速升高。城镇化和基础设施建设挤占造成用于发展农业的土地减少，再加上农林牧渔产出价值的增加，农村土地价值日渐上涨。一方面，城镇建设和公共设施用地增加，农村征地补偿价格持续走高，提升了农村土地价值。按照当地相关政策规定，2004年溧阳耕地征收标准最低为16000元/亩，2020年已经增加到55000元/亩。另一方面，农业高质量发展和单位耕地上的农业产出增加，推动了农村土地价值的上升。在农村耕地面积减少1120公顷的情况下，2019年，溧阳农林牧渔业增加值达到53.5亿元，是2007年（17.7亿元）的3倍。此外，全面取消农业税费后还给予农户种粮补贴，使得原本不在意农村土地的农民开始重视土地。而且近些年国家开展农村土地承包经营权确权登记颁证工作，也进一步增强了农民的土地权属意识。受上述多方面因素的影响，2012年以来，农村土地流转引发的纠纷明显增加，给溧阳市城乡融合发展和乡村振兴带来了隐患与挑战。

溧阳农村土地纠纷仲裁“防火墙”的成效

为了化解农村土地纠纷矛盾，溧阳市成立了农村土地承包仲裁委员会，自2008年农村土地承包仲裁委员会正式开展仲裁活动以来，溧阳市农村土地承包仲裁委员会在化解农村土地纠纷方面发挥了重要作用。至2020年底，农村土地承包仲裁委员会已累计受理纠纷2047件。其中，2018年和2019年分别解决农村土地承包经营权纠纷442起和419起，平均每个工作日完成2起纠纷的仲裁工作。按照《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》的规定，纠纷调解处理时间为60日，案件复杂的最多可延长30日。溧阳市农村土地承包仲裁委员会在保障当事人程序性权利的前提下，尽量缩短仲裁周期，受理案件多数在45日左右结案，最快的不到一个月，没有一起超期结案。截至2021年2月底，2062件纠纷已经顺利结案，其中1092件以调解结案，占案件总数的53%。

表1 溧阳市农村土地承包经营权相关的纠纷仲裁和法律诉讼数量 单位：件

仲裁和法律诉讼是解决农村土地承包经营权纠纷的两种重要方式，二者具有较强的替代性。土地纠纷仲裁是当事人双方按照自愿原则将纠纷提交双方所同意的第三者裁决，是起诉之前当事人双方的一个缓冲机制。而且，与法院审判主要是依据成文法不同的是，农村土地仲裁在依据相关法律法规的同时，会融入很多地方性社会规范，更符合普通农户对“理”的认知，因此更多地展现出“于法有据、兼顾情理”的纠纷解决特点，让仲裁相对法院判决有更多的“人情味”，体现出社会治理的温度。当前关于农村土地的法律法规不够健全，很多方面的规定不够具体，合情合理的土地纠纷仲裁为此做出了有益补充。

从2016-2019年的情况看，超过60%的农村土地纠纷都是仲裁委员会处理的。尤其是2018年和2019年，纠纷仲裁化解了80%左右的土地承包经营权纠纷。而且，绝大部分经过溧阳市农村土地仲裁委员会调解或裁决的土地纠纷，都没有再进行法律诉讼。即便有个别土地纠纷当事人不服裁决向法院起诉，法院判决的结果与农村土地仲裁委员会的裁决也基本相同。可见，溧阳市的农村土地纠纷仲裁，不仅有效缓解了司法部门的压力，减少了涉及行政诉讼时市、乡两级政府部门应诉造成的行政资源消耗，还化解了大量可能对农业生产造成不利影响的土地纠纷，支持了农业高质量发展和乡村振兴。此外，由于溧阳市的农村土地承包经营权纠纷主要发生在本村、本组农户之间，以仲裁而不是诉诸法律的方式化解邻里间的土地纠纷，还为后续的土地优化利用、乡村治理体系建设奠定了较好的社会环境和群众基础。2015年，溧阳市农村土地承包仲裁委员会首席仲裁员杨国庆，获得农业部“优秀农村土地承包仲裁员”荣誉称号。

筑牢农村土地纠纷“防火墙”的问题与建议

近年来，农村土地矛盾纠纷多发，已成为引发群众上访甚至群体性事件的重要原因。农业农村部《中国农村政策与改革统计年报》的数据显示，2019年，全国2605个农村土地承包仲裁委员会共调处纠纷23.9万件。中国裁判文书网的判决材料则表明，自2016年以来，经法院判决的农村土地承包经营案件，每年都在2 万件以上。而且就溧阳市的情况表明，农村土地纠纷案件数量仍有持续增加的压力。因此，农村土地承包仲裁在化解社会矛盾、促进乡村发展中有十分重要的作用。然而，从实际情况看，农村土地承包仲裁还面临一些突出问题。

一是土地仲裁机构和人员队伍如何稳定的问题。尽管在化解土地纠纷、改善乡村治理中发挥了重要作用，但农村土地承包仲裁委员会并不是政府的常设机构，机构不稳定、人员缺乏且变动大。根据农业农村部的数据，2019年，全国有2605个农村土地承包仲裁委员会，其中县级2427个，但是日常工作人数只有14532人，专职人数只有5413个。平均每个仲裁委员会工作人数不到6人，专职人员平均仅有2个。与全国平均情况相比，溧阳市农村土地仲裁委员会工作机构的人员只有4人，其中专职人员仅有1个，其他3人都是从农业农村管理部门、司法系统退休的兼职人员，其中首席仲裁员杨国庆已达73岁高龄。农村土地仲裁日常工作“后继无人”的问题突出。如何通过稳定的机构、较高的待遇，吸引更多的专职、兼职人员，直接关系到后续农村土地承包仲裁工作能否顺利开展。

二是宅基地纠纷仲裁管理归属问题。根据《土地管理法》和农业农村部“三定”方案，农业农村部负责农村宅基地改革和管理有关工作。承担农村宅基地制度改革工作，负责起草农村宅基地管理和使用相关法律法规草案及政策，指导宅基地分配、使用、流转、纠纷仲裁管理和宅基地合理布局、用地标准、违法用地查处，指导闲置宅基地和闲置农房利用。现在的农村土地承包仲裁委员会主要依据《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》调处土地承包及流转中出现的矛盾，即主要处理农村承包地相关的纠纷，不承担宅基地纠纷仲裁管理职能。中国裁判文书网的判决的数据表明，2020年全国因宅基地引发的法律诉讼多达9.1万件，是承包地相关问题的4倍多。下一步，是否将农村宅基地纠纷仲裁纳入农村土地仲裁的业务范围，值得探讨。

基于溧阳市以仲裁化解农村土地纠纷的成功经验，针对土地仲裁发展中面临的问题，有以下三点建议：一是从健全乡村治理体系、保障乡村振兴的大局出发，将土地纠纷仲裁纳入农业农村管理部门的重点工作范围，将仲裁委员会由临时工作机构转设为常设机构。同时，配备更多的专职人员，继续发挥好兼职仲裁员作用，并切实提高日常工作人员的待遇。二是将农村宅基地及其他农村土地相关的纠纷逐步纳入土地纠纷仲裁业务范围。推动《农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》修改为《农村土地纠纷调解仲裁法》，为农村宅基地及其他土地纠纷以仲裁方式化解提供法律支撑。同时，配备熟悉农村宅基地管理和使用的兼职、专职人员。三是借助承包地二轮延包工作，在稳定机构、增加人手、提高待遇的基础上，充分发挥农村土地仲裁委员会的作用，化解二轮承包以来因法律政策调整引发的农村土地承包方面的纠纷，以更好地保障农业农村转型发展和乡村振兴。