强化农村承包合同管理

沈兴怀

随着农村改革的纵深推进，从适应农村改革需要、保障农民权益和维护农村稳定出发，笔者对江苏省金湖县戴楼街道农村承包合同管理情况进行调查，认为建立与乡村振兴战略相适应的农村承包合同管理机制是农业农村工作不可或缺的重要环节。

农村承包合同管理的现状

家庭承包合同“一枝独秀”。戴楼街道的家庭承包与全国各地一样，对农村集体土地开展一轮承包、二轮续包工作，承包合同签订到户。2002年当地开展农村集体土地承包规范化建设，废止“三年小调、五年大调”习惯做法，重新签订家庭承包合同。2016年完成农村土地确权颁证工作，全街道9个村居完善3867份家庭承包合同，合同格式统一，条款合法合规，确权颁证土地5.03万亩，为农村土地“赋能”夯实基础。

其他方式承包的合同“良莠不齐”。其他方式的承包主要是家庭承包外的集体资产资源处置过程中签订的合同。集体资源资产隶属主体分别是村集体和组集体，种类包括荒地、水面、林地、房屋厂房、机械、公共设施建设和维护等。由于村组集体资产资源处置频繁，截至2020年签订资源转让或经营权发包、资产租赁、工程建设等各类承包合同达372 份，涉及金额2300余万元。鉴于这类承包种类“五花八门”，缺乏专业技术指导，中介机构介入不多，导致其他方式承包的合同签订随意性较强，合同文本漏洞较多、风险较大。

土地流转合同“趋于规范”。戴楼街道土地流转4.28万亩，占承包地85%，签订流转合同245份。从土地流转合同签订情况看，由于农业农村部门及时出台《农村土地经营权流转办法》，强化农村产权交易信息服务平台建设，先后制订统一的流转合同文本，街道的土地流转绝大多数通过线上交易，流转行为较为规范，有效化解了不必要的矛盾纠纷。

农村承包合同暴露出的问题

合同签订缺乏强制性。主要表现在农户之间的土地经营权流转，亲朋之间、邻里之间承包经营权互换、转让、流转、再流转等超过一年的，未通过村委会备案、未签订合同，口头合同依然存在。村民小组的集体资源发包，仅在户长会通过即可，不履行签订合同环节。少数村组为了规避农村产权交易，擅自将集体资源经营权发包的现象也偶有发生。

合同条款缺乏严谨性。主要表现在以其他方式承包和土地经营权流转方面：一是用途不明。合同未明确土地用途，耕地“非粮化”现象经常发生，如种植粮食的土地被改成虾塘，影响耕地红线保护和粮食生产。二是合同期限有待商榷。流转期限一般在五年以上，有的在二十年以上，甚至超过二轮承包期的，流转期限长虽然有利于稳定投入预期，但如果合同未明示收入增长机制，就会伤害群众利益。三是合同条款过于简单化。权利和义务表达不全面，特别是缺乏违约责任、纠纷处理等方面的约束。如土地会被改变用途、会被破坏耕作层，但合同中无复垦保证金条款，极易引发群体矛盾。

合同履行缺乏严肃性。发包方缺乏必要的资格审查和能力评估，有的承包方为了取得集体资源的经营权，交易时抬高承包价格，履行一定期限后故意拖欠承包金，合同履行需通过司法诉讼才能解决。农户为了追求高租金，大多同意土地经营权流转金一年一缴的办法，有的甚至一季一缴，流入方突然中止履行合同，造成的损失往往由农户“接盘”。期满的合同还存在推迟退出的现象。如苗木绿化用地到期后，转入方不及时移植花卉苗木，流出方无排除措施，只好让转入方续包或延包。

规范农村承包合同管理的建议

强化法规宣传。加强《农村土地承包法》等法律法规的宣传解读，扩大政策法规的知晓面，增强合同管理意识，确保合同应签尽签，促进农村土地流转健康发展。注重典型案例的剖析，增强风险防范意识，提高风险识别能力，保护农民群众利益。坚持把农村政策交给农民，通过“四议两公开”等方式，促进农村集体资产资源处置公开、公正和规范，引导农民对交易环节进行有效监督。

开展专项整治。一是突出重点。坚持问题导向，对村组以其他方式承包的合同进行专项清理，范围主要是集体资产资源发包合同，包括尚未履行完毕的投资项目、工程建设和劳务外包等合同。二是明确政策。对已履行决策程序，但未签订合同的，补签合同；对显失公平的合同，如期限较长又无增长机制或承包金明显过低的，可终止合同、解除合同或签订补充协议；对无偿占用集体资产资源的，追回以前的占用金，重新组织发包；对合同条款不严谨的，通过补充协议进行完善。三是讲究方法。坚持依法依规清理，兼顾历史原因，维护公平公正，通过充分协商进行规范，辅以司法手段推进，切实维护各方利益，确保整治实效和农村大局稳定。

加快平台建设。加强农村土地合同管理队伍建设，强化日常的培训和指导，确保农村土地合同的签订流程及条款合规合法。推进智能数据采集等现代信息技术的应用，将农村土地合同进行系统管理，完善农村土地合同管理档案。

规范产权交易。完善农村土地流转交易管理、农村集体资产资源处置和工程建设招投标等制度，明确进入平台交易的审批流程、交易程序、交易规则、合同鉴证（见证）等管理细则，规范农村综合产权流转交易行为。交易部门和法服部门参与拟订交易事项，审查合同条款是否全面，内容是否合法有效，标的是否真实准确，双方权利义务是否对等。强化集体经济组织交易事项的督查，特别是“应进未进”情况的检查，保证农村产权交易政策法规的贯彻执行。

严格合同审查。一是资格审查。资格审查可以作为交易的前置程序，主要审查流入主体资金技术实力是否相当，审查流入主体的诚信和经营状况。二是要件审查。集体成员的优先权是否得到保护，融资担保是否经过发包方备案，是否改变土地用途及复垦保障如何，再流转是否履行备案程序，是否建立增长机制等。三是文本审查。分门别类地制定涉及农村集体资产资源处置的合同样式，由发包方根据实际情况参照使用，充分发挥农村土地合同在稳定农村经济秩序中的重要作用。