改革带来了什么变化？下一步如何发力？——对山东济南章丘区农村集体产权制度改革的调查和思考

江世青

党中央、国务院高度重视农村集体产权制度改革工作。党的十九届五中全会和多个中央一号文件，都对此提出明确要求。习近平总书记多次强调，要探索赋予农民更多财产权利，明晰产权归属，完善各项权能，激活农村各类生产要素潜能，建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。截至2020年底，全国共清查集体资产6.5万亿元，集体土地65.5亿亩，确认成员超过9亿人，53万个村完成农村集体经营性资产股份合作制改革。改革究竟给农村带来了什么变化，让农民得到了什么实惠，改革下一步重点和方向是什么？带着这些问题，我们深入山东省济南市章丘区部分村居进行专题调研。

调研的第一站是白云湖街道杨南村。该村为了讨论成员认定实施办法，在村会议室村民代表吵了7天，最后顺利通过。全村1192人界定了1149人，没有发生一起信访问题。改革是为了发展，圣井街道甄上村紧抓改革契机，发挥资源优势，实现了村集体经济的长足发展。村集体通过土地流转发展特色种植，村集体收入由0变为200万元，村民人均分红由800元增长到1450元。该村也成为山东省第一批领到农村集体经济组织证明书的村集体。

谈及村集体经济组织主体地位，龙山街道宋家埠村书记宋世勇说：“以前想发展集体经济，但是没有市场主体身份，为此走了不少弯路，自从改革以后，我们也有了自己的‘身份证’，为以后平等参与市场竞争创造了条件。”

明水街道西石河村624名村民领到了335万元的改革分红，每户多的可领到36000元，少的也有12000元。村支书张承山说：“集体收入多则多分，少则少分。共产党最根本的宗旨是为人民服务，改革的出发点和落脚点也是为了人民群众。村民分红，是我们发展集体经济的自信，也是实现共同富裕的决心。”

改革还存在一些问题和困难。从调研的情况来看，主要体现在以下几个方面。

一是农村集体资产的管理面临困境。通过农村集体产权制度改革，全国乡村组三级共清查核实集体资产6.5万亿元，集体土地65.5亿亩。现在改革完成以后，面对庞大的农村集体资产没有统一的监管机构、没有建立一套有效的监管细则，没有现代管理技术的加持，没有足够专业的监管人才，没有严格的责任追究倒查机制，导致农村集体资产被少数人侵吞私占甚至成为部分人“家宴”的风险依然存在，容易滋生基层腐败问题。改革完成了上半篇“查清”的文章，下半篇“监管”的问题依然值得高度关注。

二是改革的系统集成问题。农村集体产权制度改革是一项管根本、管长远的改革，涉及面广，百姓对改革期待度高。中央推进改革是分项推进，逐步实施，农民期许是所有改革举措的效果集成。这里出现了执行层面和结果层面的落差。农民希望领到的成员证书上记载股权信息、土地权属信息，甚至是各种国家补贴信息。因为在老百姓心目中，这些都是产权的内容，不放在一个本本上心理不踏实，有的还出现各种权益冲突问题。这就倒逼政府提升现代治理能力，强化改革集成效果。在国家机构改革中，涉农领域的机构、职能、人员和权责整合基本到位，但是中央的每一项改革政策不仅仅涉及农业农村领域，更涉及发改、财政、自然资源、市场监管、税收等多部门，特别是乡村振兴背景下，改革的系统集成问题尤为突出，协调不到位很容易出现彼此矛盾甚至神仙打架的现象。地方政府在推进改革中有的欠缺系统思维，简单执行，单一推进，改革的集成效应大打折扣。

三是新型集体经济发展的问题。通过改革，农村建立了经济合作社，领到了农业农村部门颁发的集体经济组织证明书，完成登记赋码可以到银行开户，成了具有法人地位的市场主体，为新型农村集体经济的发展创造了条件。如何发展，面临三个突出问题：概念的厘清、路径的探索和风险的防控。明晰概念是认识问题、解决问题的关键。关于农村集体经济组织和新型农村集体经济的概念、内涵和外延如何界定，是沿袭原来的定义还是赋予新的时代内涵，亟需一个专业清晰的框定。进而明确农村集体经济组织与乡镇企业、工商企业等其他市场主体的联系和区别，明确新型农村集体经济新在哪些地方，可以突破发展的点在哪，是否具备完全融入市场、平等参与市场竞争的能力。这些问题搞不明白，发展新型集体经济就没有底气和方向。经济发展离不开资本，新型农村集体经济的发展对于工商资本的进入，维持在什么比例和空间才算合理，不能全盘引入也不能一概拒绝。这些都是摆在我们面前的发展问题。

下一步深化改革的几点建议：

一是加强农村集体资产的监管。建议成立农村集体资产管理机构，选配精干力量，实现管理人才的专业化；完善农村集体资产监管细则，研究制定管理办法，实现监督管理的规范化；加快农村集体资产管理系统建设，强化技术服务支撑，实现监管管理的信息化；加强与组织、纪检部门的沟通协调，建立联合查处机制，实现监督的一体化。同时要加强农村经营管理队伍建设，通过政策宣传和业务培训，不断提升基层经管队伍素质。

二是用系统思维推进改革，释放改革集成效应。一体化推进土地制度改革、农村宅基地改革、集体建设用地入市改革、农村集体产权制度改革，强化外部的统筹协调和改革内部的互联互通，让老百姓切实感受到改革带来的好处。强化数据集成，充分利用大数据时代的红利，整合土地确权、宅基地、家庭农场、合作社、农村集体经济组织、集体资产等数据信息，建立权威高效、流转通畅、保护严格的大数据系统，为农村集体经济组织和新时代农民精准画像，构建数据网络，提升现代化治理能力。推进多证合一，统一设计成员证书样式，将股权证书、土地经营权证书、宅基地证书等进行信息整合。

三是凝神聚力发展新型农村集体经济。农村集体经济组织成为特殊法人，具有了市场主体地位以后，面临的最大问题就是如何发挥村集体的资源禀赋，发展集体经济。建议探索职业经理人制度，让更多懂经济、晓法律、会经营、会管理的高素质人才吸引到农村，提高政治待遇、改善物质条件，为其搭建干事创业的平台，创造拴心留人的环境，为新型集体经济发展提供人才保障；充分整合涉农资金，积极用好扶持资金，落实农村集体建设用地入市收益主要用之于农的政策，协调银行等金融机构，创新贷款方式，降低贷款利率，推行普惠金融，正确引导工商资本下乡，为农村集体经济发展注入资金活力；同时坚持底线思维，不能让集体权益受损，不能让百姓利益受损，强化风险意识，积极引导农村集体经济按照合法合规的渠道稳步发展，增强其抵御市场风险的能力。