检察机关服务长江经济带建设的难点论要

崔凯

摘 要：长江经济带发展是重大的国家战略，检察机关作为重要的服务机关开展了大量工作，取得了显著成绩，也检验了检察改革的成效。建设长江经济带是一个复杂的系统工程，工作重点也在不断调整，检察机关开展工作时遭遇了一些理论和实践障碍，初步可以总结为四点，如何实现生态保护与经济发展的工作平衡属于传统难题;某些新设检察职能的边界如何限定存在法理争议;新型检察产品的供给能力面临着不小的挑战;检法两家司法机关如何协同仍然有不少问题尚未厘清。解决上述四大难点问题将会为今后检察机关更好服务长江经济带打下坚实基础。

关键词：检察机关;长江经济带;难点

推动长江经济带发展是党中央做出的重大决策，是关系国家发展全局的重大战略，对实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦具有重要意义。2014年9月国务院印发《关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》，各地检察机关陆续展开专项行动服务长江经济带建设。随着国家对这一工作日益重视，特别是2018年习近平总书记主持召开武汉“深入推动长江经济带发展座谈会”之后，检察机关服务长江经济带工作进入快车道，短短数年时间内取得了丰硕的成果，为长江经济带发展提供了有力的检察保障。长江经济带建设是一个长期工程，不可能毕其功于一役。正如最高人民检察院发布的《绿色发展·协作保障服务保障长江经济带发展检察白皮书（2019）》中所坦言，“对标人民群众新需求新期待，检察机关服务保障长江经济带发展任重道远”，站在当前的时间节点审视，今后检察机关服务长江经济带工作面临着一些亟待解决的宏观和中观问题，本文试图整理归纳出一些可能影响实务工作顺利展开的难点问题，以期为检察机关守护好长江母亲河提供些许智力支持。

一、重心转移之难——生态保护与经济发展的工作平衡

检察机关是《宪法》明确的国家法律监督机关，在《人民检察院组织法》第二条列举的诸项检察职能中，“追诉犯罪，维护国家安全和社会秩序”排在首位，在相当长的时间内，刑事检察是诸项检察工作没有争议的重中之重，“惩治犯罪”的角色定位占据主导性地位。在这种理念惯性的驱动下，在服务长江经济带建设之初，各地检察机关大多依托刑事检察的优势基础，选择以刑事案件为突破口。与此同时，生态环境犯罪在近十余年来逐渐成长为刑事司法中的热点犯罪，长江生态环境的刑法保护已然成为实务工作的重点，在这个大背景下，检察机关顺理成章地充分发挥能动性，将加强打击长江流域生态环境犯罪作为服务长江经济带的优选工作内容。2019年2月最高人民检察院印发的《检察机关服务保障长江经济带发展典型案例》中共有四件典型案例，其中三项为刑事案件，这是实际工作的当然投射。这种侧重于事后惩罚的工作思想具有较强的惯性，在“四大检察”“十大业务”全面推进之后，一定程度上影响了民事检察、行政检察以及公益诉讼检察的办案思路，以至于从具体工作的成效来看，这些部门服务长江经济带的工作也体现了鲜明的“追责”色彩，只是在工作的对象、性质和方法有所不同。

但站在宏观角度进行审视，长江经济带内含“经济”二字，经济性应当是长江经济带的主要属性，2016年《长江经济带发展规划纲要》中的“共抓大保护、不搞大开发”并不意味不开发，“生态优先、绿色发展”更是隐含“发展”的主基调。2018年4月26日，习近平同志在武汉“深入推动长江经济带发展座谈会”上直接点明一些错误思想，“有的认为共抓大保护、不搞大开发就是不发展了，没有辩证看待经济发展和生态环境保护的关系。”2020年11月14日，习近平同志在南京召开的“全面推动长江经济带发展座谈会”提出使长江经济带成为我国生态优先绿色发展主战场、畅通国内国际双循环主动脉、引领经济高质量发展主力军。由此，长江经济带的未来发展思路已经十分清晰，保护生态环境和促成经济发展并举成为共识，各机关应当将此作为下一步的工作目标。

作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，政治属性是检察机关的第一属性，检察工作必然服从国家整體战略部署。在当前时间节点，如何巧妙处理环境保护与经济发展之间的关系是需要直面的课题。难点在于，一方面，环境保护与经济发展两者极易发生冲突，协调二者关系原本就是经济学和公共管理等学科领域公认的难题，我国也并没有成熟经验可供借鉴。另一方面，相较于打击犯罪等传统职能，一些地方检察机关服务经济发展的工作理念相对陈旧，经验相对不足，手段相对不多也是较为常见现象。

笔者认为，在未来服务长江经济带建设的宏观规划上，检察机关首当其冲需要解决的是补足促进经济发展的工作短板，创新服务经济建设的方式方法，目前可从优化营商环境和服务民营企业两个方面切入。党的十八届三中全会提出“法治化营商环境”的建设将是党和政府重要的工作之一，《优化营商环境条例》已于2020年1月正式施行，根据该法规第二章“市场主体保护”和第六章“法治保障”要求，检察机关应当有所作为，承担一定职能。保护民营企业和民营企业家更是近年来的热门议题，习近平总书记和李克强总理在不同场合多次强调肯定了民营经济的地位、作用和贡献。进一步而言，优化营商环境和服务民营企业两者之间相互交叉，互为目的和手段关系，两者具有紧密的关联性。同时需要特别注意的是，为了在疫情之后迅速恢复经济发展，优化营商环境和服务民营企业原本就是这一阶段党和国家经济工作的重要内容，检察机关选择以优化营商环境和服务民营企业为保护长江经济带建设的工作抓手，不仅顺应了政策大势，也直接践行党中央关于服务长江经济带建设的最新精神，可谓事半功倍。

二、权能边界之难——检察职能调整后的实践争议

2019年初，包含刑事检察、民事检察、行政检察和公益诉讼检察的“四大检察”概念正式提出，检察职能在新的轨道开始运转，检察机关内设机构改革也同期正式完成，据此，有媒体将2019年称为检察系统经历“重塑性变革”的一年[1]。检察机关的法律监督权有了时代的新阐述，随着检察机关新设机构正式开展工作，“四大检察”在服务长江经济带建设中均发挥出了重要作用，其中公益诉讼的成效尤为突出，2019年11月发布的《服务保障长江经济带发展典型案例（第二批）》的案件类型就比第一批更加丰富，包括刑事案件3件，刑事附带民事公益诉讼案件2件，其他公益诉讼案件7件，可见公益诉讼等新非刑案件已经占据了相当高的权重。

检察公益诉讼的实践高歌猛进，根基不牢的质疑却从未停歇，早在制度设计初期就有学者坚定认为提起主体众多，检察机关不宜作为主力，[2]也有一些论点认为检察机关提起公益诉讼的缺漏属于先天不足，自身无法补齐，需要通过加强司法裁判权等外力才能得到修弥。[3]即便是经过几年的时间，检察公益诉讼已经被《民事诉讼法》《行政诉讼法》以及各个司法解释不断完善，并且经取得了较为丰硕的成果，仍然有学者继续提出保守观点，认为检察机关应该从公益诉讼中大幅度退缩，坚守最后一道防线即可。[4]最高人民检察院也坦言，“理论和实践都还存在不少分歧，质疑的声音也始终未绝于耳”。[5]司法实践中，检察机关在行使职能时确实很可能深度介入各种行政事务，留有被质疑的空间。检察机关提起公益诉讼不可避免地会与其他政府机关沟通与交流，全国人大常委会还专门提议行政公益诉讼是一项牵涉面广的系统工程，办案阻力较大，检察机关应当重视加强与行政机关、审判机关的沟通协调。[6]客观审视，现有立法对检察机关提起公益诉讼的权能规定不清，检察机关办案时确实并不一定总能精准把握“监督”与“干预”的界线，甚至无法杜绝公益诉讼在个案中有可能异化为检察权试图控制或者影响行政权的工具，或者萎缩成个别检察机关作秀的司法工具。从另一角度，检察机关办理公益诉讼案件离不开地方党委、行政的强力支持，某些重点案件党政领导直接介入协调的不在少数，诉讼过程演变为纯粹的权力沟通与妥协，这种运作方式恐怕也有悖诉讼的初衷，冲淡了法律监督权的本意。

笔者认为，检察机关应当立足监督本心，避免直接干涉其他国家权力的正常运作。依据现有规定，检察机关有条件在行政公益诉讼诉前程序等环节发挥较大作用，但从法律监督权的“监督”二字出发，检察机关应当更多地注重发现问题而非解决问题，故而在对待类似于指导行政机关如何作为等问题上应当保持谦逊的态度，直接指导具体行政决策实非明智之举。2017年12月，最高人民检察院和国土资源部联合出台了《关于加强协作推进行政公益诉讼促进法治国土建设的意见》，文件对如何妥善处理检察监督权和行政权之间的关系做了很好的示范，“检察机关提起行政公益诉讼是督促之诉、协同之诉”，“坚持合法性审查原则，不自我扩权，不越权解释”等都是检察权坚持公益本质，审慎对待权力的经典表述，属于检察机关在行政公益诉讼领域如何开展监督模式的典范，值得推广和发扬。

三、工作能力之难——新型检察供给要求的能力挑战

虽然“四大检察”大多由检察机关的原有职能整合优化而来，但在服务长江经济带建设的具体工作中，检察机关仍然屡屡遭遇能力不足严峻考验。譬如，在办理破坏长江流域生态环境犯罪案件时，立案难、调查取证难、鉴定难、因果关系难等问题不断显现，几乎成为沿江十一省市检察机关的共识。

笔者认为，上述困难之前确实存在，但并非无法解决，我们可以根据困难的种类采用不同的应对方式。如果采取两分法将所有难题进行分类，一部分困难可以归咎于检察机关自身原因，如重视程度不够，人财物配置不足等，这些问题的解决主要依靠检察机关苦练内功，应该能够在短时间内实现将工作能力与工作需要有效对接。另一部分困难则属于外部困难，单凭检察机关自身可能无法有效克服。服务长江经济带建设并非全新的工作，除了服务企业发展等个别领域确属检察机关以往的工作盲区或薄弱点需要单独发力之外，大部分遭遇的困难都是后一种类型，检察机关处理此类困难需要能力，更需要智慧，我们可以转化一下思路，有些问题或许没有必要强行要求检察机关单方解决。譬如，鉴定难、因果关系认定是检察机关看似无法回避的工作难题，但这些历来都是司法实践中的共性难题，任何主体介入环境类诉讼都同样需要面对公益诉讼中损害、损失评估难以确定的障碍，甚至在制度根源上，可以认为，公益訴讼类案件没有被提起私益诉讼的主要原因之一原本就是调查取证难度太大，受侵害主体力有不逮。实际上，检察机关看似较为强大，但在查处此类案件时的取证、鉴定能力也并无绝对优势。早在公益诉讼制度构建之初，笔者就曾经提出检察机关的专业能力远弱于环境保护部门，甚至并不明显强于某些专业性环境保护组织[7]。我们认为，检察机关需要在办理公益诉讼类案件中逐渐提升自身取证、鉴定的能力，但更为重要的是要善于借用专业机构的力量，利用外力增强调查取证能力，这种路径更加可行，也更为高效。

再如，检察机关面临的大小法律障碍也并非本部门可以独立解决。提起生态环境类公益诉讼是检察机关服务长江经济带的重点工作，但相关法律规范严重不足，鉴于公益诉讼与现有的民事诉讼法、行政诉讼法脱节太大，有学者建言公益诉讼只有单独立法才能满足实际工作的迫切需要。[8]两高看似达成共识，默认检察公益诉讼立法不应脱离诉讼法本体规定，2018年《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第26条写明，“本解释未规定的其他事项，适用民事诉讼法、行政诉讼法以及相关司法解释的规定。”但检察机关提起公益诉讼时还是经常出现创新性条款，引发不必要的制度碰撞。例如，民事诉讼领域的重要法律文件《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第285条确立了“原则+例外”的公益诉讼管辖原则，“公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖，但法律、司法解释另有规定的除外”。2015年《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第6条与民诉法司法解释精神一致，规定环境民事公益诉讼案件一般由中级以上人民法院管辖，在确有必要的情况下，经高级人民法院批准后也可交由基层人民法院审理，司法实践也出现了交付基层人民法院审理的个案。而2018年《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第5条关于民事公益诉讼管辖的规定却推翻了上述规定，“一刀切”地推行检察民事公益诉讼案件只能由中级人民法院管辖，这种变动既无法理支撑，也无现实需要，着实令人费解。这些法律规则上的障碍并无不可排解，但需要检察机关与有关机关共同处理。

四、司法协同之难——法检两家的对接阻碍

在检察机关服务长江经济带建设过程中，“协同”是出现于各种新闻报告和法律文件的高频词。在整个长江经济带区域协同治理中，检察机关的协同工作相当亮眼，成绩卓然，长江上游的重庆、四川、云南、贵州等省份之间共同出台《关于建立长江上游生态环境保护跨区域检察协作机制的意见》，长江中游的江西、湖北、湖南等省份之间联合出台《关于加强新时代区域检察协作服务和保障长江经济带高质量发展的意见》，长江下游的安徽、浙江、江苏、上海等省份之间共同出台《沪苏浙皖检察机关加强环太湖流域生态环境保护检察协作三年行动方案》。[9]上述协同有一个共性的特点，即均属于检察机关内部协同，可以认为，这一工作的思路已经基本统一，工作框架已经相对成熟，虽然在工作常态化等方面还有改进空间，但前景相当光明。但司法协同并非仅是检察系统的内部自洽，检察机关与审判机关之间的协同对接同样十分重要，但这一工作目前还存在不少明显的对接阻碍。

保护长江经济带建设是政法机关的共同工作，最高人民法院对这项工作同样高度重视，然而正如前文所述，两大机关在工作衔接上还存在不少制度缝隙。最高人民检察院也曾指出过一些问题症结，“对于刑事附带民事公益诉讼，分别由刑事检察官、公益诉讼检察官负责刑事公诉、公益诉讼，在法院对环境资源类案件集中管辖的背景下明显影响司法质效。”[10]但分歧远不至此，仅就检察机关提起公益诉讼的地位来说，两高的意见也并不统一。最高人民法院倾向于“立足现有，适度补充”，直接参照原告进行权力配置，“在具体诉讼制度设计时应当维护民事诉讼、行政诉讼的基本架构和以审判为中心的格局，参照原告确定检察机关在公益诉讼中的权利义务。”[6]最高人民检察院态度上似乎更加倾向于宣扬公益诉讼特殊性，“要坚持人民检察院提起公益诉讼的特殊性，在诉讼权利义务上与普通原告有一定的区别，包括不缴纳诉讼费，基于人民检察院对被告侵权事实的不现实性而明确不受理反诉，出庭检察官职责与诉讼代理人的授权区别等等，《解释》已基本列明检察诉讼案件特殊性所涉及的主要问题。同时也要把检察公益诉讼案件与刑事公诉作区分，不简单照搬刑事诉讼法中的公诉程序。”[11]这种指导思想层面的分歧难免会一直延续到规范性文件以及个案的处理程序中。笔者认为，发现案件线索难、管辖难、立案标准不统一、调查取证难、鉴定难、因果关系确定难等是两高必须回应的共性难题，理应需要双方协力解决。《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》是该领域纲领性的司法解释，出台不到三年后已经修正，随着两高在具体问题上达成共识，该解释还存在进一步修正完善的空间。此外，在服务地方经济社会发展方面，两高有着更大的合作空间，双方的基础相近，任务相近，问题相近，如果能够在此处实现更多协同，将会打开政法机关服务长江经济带的新视阈，迸发出“1+1>2”的综合效果。

参考文献：

[1] 祁彪.《聚焦“四大检察”》系列报道之一：做到“四大检察”，向何方？[J].民主与法制，2020，（6）：14-19.

[2] 庹继光，李缨.我国环境公益诉讼主体立法掣肘与破解[J].西南民族大学学报（人文社会科学版），2012，33（11）：94-97.

[3] 刘洋.公益诉讼中司法权扩张的正当性及实现路径[J].西南民族大学学报（人文社科版），2019，40（2）：68-73.

[4] 李琳.论环境民事公益诉讼之原告主体资格及顺位再调整[J].政法论坛，2020，38（1）：162-169.

[5] 胡卫列.国家治理视野下的公益诉讼检察制度[J].国家检察官学院学报，2020，28（2）：3-20.

[6] 阿计.《检察机关：公益诉讼总动员》系列报道之四 公益诉讼之现实挑战[J].民主与法制，2018，（6）：19-22.

[7] 崔凱.社会稳定视角下的刑事疑难案件处理方式研究[M].湖北：湖北人民出版社，2014：172.

[8] 刘加良.公益诉讼单独立法的必要性与可能方案[N].检察日报，2020-11-12（007）.

[9] 李志萌，盛方富.长江经济带区域协同治理长效机制研究[J].浙江学刊，2020，（6）：143-151.

[10] 绿色发展·协作保障服务保障长江经济带发展检察白皮书（2019）[N].检察日报，2020-01-15（003）.

[11] 张雪樵.《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的理解与适用[N].检察日报，2018-03-17（003）.