国家公园建设中集体土地利用方式研究

李劲松,张妙妙

摘 要：建设国家公园作为我国生态文明制度中的重要举措，在园区建设过程中不可避免地涉及对集体土地的使用。因集体土地所具有特殊的社会保障功能，在建设国家公园中如何利用集体土地，关系到千万农民的生存利益。当前我国实践中形成的物权模式、债权模式以及行政命令模式，存在着加大政府财政压力、土地利用不稳定等不可避免的缺陷。而理论上提出的公益用地模式、地役权模式，则存在着架空土地所有权的弊端。将土地信托理论引入国家公园的建设中，构建以农民集体作为委托人、政府部门作为受托人的土地信托模式，具有提高土地利用的稳定性、缓解政府财政压力、保障农民生存利益等优越性，可以作为建设国家公园的长效机制。

关键词：国家公园;集体土地;权属设计;土地信托

一、引言

（一）国家公园建设概述

中共十八届三中全会正式提出将国家公园作为“美丽中国”建设的重要组成部分，此后，国家层面的政策性规定相继出台，推动了国家公园建设的落地生根。国务院于2015年发布的《建立国家公园體制试点方案》，正式从国家层面启动了国家公园的试点建设。中共中央及国务院于2017年联合印发的《建立国家公园体制总体方案》，则为国家公园的治理体系搭建了基本框架。2019年10月17日，在国家林业和草原局召开的新闻发布会上，发言人指出我国国家公园的试点工作将在2020年结束，国家公园将在我国正式设立。国家公园的建设在我国正经历着由设计蓝图到具体实施，由区域试点到普遍开花的历史进程。

国家公园试点工作包含三江源等10个试点区，覆盖面积超过20万平方公里，涉及吉林、湖北等多达12个省份。国家公园建设的试点工作为此后正式设立国家公园积攒了大量的经验与教训，其中就暴露出诸多亟须解决的问题。在试点建设中，由于欠缺国家层面的具体实施办法，各试点区在建设工作中遭遇到了如国家公园管理主体由于不具备执法权限而难以惩戒园区内存在的私搭乱建、滥砍滥伐等违法行为、因保护地类型不同而难以实现综合管理等问题。[1]这些问题可集中表现为两方面的突出拘束：人、地，人系指园区内存在大量原住民，地则指土地使用权大多不属于国有。[2]其中的土地权属问题直接关系到国家公园建设的进程。

（二）国家公园建设中探索集体土地利用模式的必要性

我国土地所有权分属于国家与集体。在10个试点区内，除长城国家公园的土地权属不存在争议外，其余试点区皆存在园区内的集体土地使用问题。[3]我国土地所有权的公有制安排关系到农民、农民集体乃至整个社会、国家的利益，在建设国家公园时，探索恰当的集体土地利用模式十分具有必要。

1. 集体土地面积在国家公园中所占比例较大。据统计，在此前建设自然保护区的工作中，约42.5%的自然保护区其核心区域的集体土地占比达41%，约45.2%的自然保护区其缓冲区域的集体土地占比达55%。[4]而在国家公园的试点中，大部分国家公园试点区内集体土地的比例高达20%以上。国家公园建设中对集体土地的使用是不可避免的，因此如何使用集体土地是国家公园建设中不可回避的问题。

2. 集体土地使用权关系复杂。集体土地不仅可以发包给本集体成员，根据《中华人民共和国土地管理法》第48条的规定，对于部分荒山、荒沟等土地，在满足条件时可以发包给集体之外的人员。且近年来土地流转的兴盛，土地使用权流入外来投资者的现象更为常见。如在老君山国家公园内，就存在集体土地使用权大量集中在经营大户、外来投资者手中的现象。面对复杂的集体土地使用权关系，在国家公园建设应当探索出能够适应性强的土地利用模式。

3. 集体土地的特有保障功能。集体土地的权属设计承担着特有的社会保障功能，其不仅是私法意义上的权利，还为农民提供着基本的社会保障。正如有学者指出，目前无法找到能够取代土地为农民提供基本保障的物质条件[5]。因此，在建设国家公园中对集体土地的使用，必须考虑到农民的社会保障问题。

综上，国家公园建设中对集体土地的使用是一个复杂且不可回避的问题，如何对集体土地进行使用，关系到国家、社会、个人的三方利益。在建设国家公园过程中，如何实现对集体土地的有效利用，成为亟须解决的问题。

二、实践中集体土地利用模式的利弊

自2006年我国云南省建立起中国大陆的第一个国家公园——迪庆普达措国家公园起，到2017年我国颁布《建立国家公园体制总体方案》，再到2020年在我国设立正式的国家公园，其间经历了十余年的制度摸索。由于缺乏统一的操作方案，各地在面对如何使用集体土地这一问题时采取了不同的做法，主要呈现为三种模式。

（一）物权模式

所谓物权模式即通过征收、置换等方式将集体土地收归国家所有，从而实现国家对该土地的利用。实践中采取这种模式的例子，如杭州西溪国家湿地公园在建设中，征收集体土地22.79万平方米。[6]在国外，基于土地的私有属性，不少国家在建立国家公园时也采取了此类做法。如历史上美国国家公园通过购买、征用土地或捐赠获得土地所有权，实现联邦政府对保护土地的控制。[7]

1. 物权模式的优越性

通过变动所有权的方式实现国家对集体土地的利用在一定程度上能够解决集体土地的问题，该模式具有如下的优越性：

（1）避免权属纠纷。将国家公园园区内的土地统一收归国有，则在园区内将不会产生土地权属的混乱问题，避免园区建设时产生争议。

（2）便于统一管理。通过征收程序，可以实现园区的归零重整，可将园区内原有集体土地进行统一规划，集中进行建设，实现园区内的综合治理。

2. 物权模式的弊端

物权模式操作直接、便捷，是国家取得集体土地使用权的一条快速通道。但也正是由于其直接便捷，在实践操作中暴露出了以下问题：

（1）政府财政压力过大。我国法律在征收集体土地的程序中，要求国家就征收集体土地给予农民相应的补偿费用并妥善安排农民的社会保障。我國国家公园园区内的集体土地占有相当比例，因此这部分补偿费用的金额绝不可等闲视之。如在钱江源试点区内，若通过征收取得土地权利则当地政府需要支付的补偿费用高达15.25亿元，对于县级政府而言其财政压力不可谓不大。[3]

（2）农民抵触情绪较强。首先，出于财政压力的考量，政府在征收土地过程中，可能出现压低补偿标准乃至无偿征收的问题，例如在云南省部分地区就出现了无偿划占农民土地用于建设国家公园的现象。[8]此类现象易激发农民与政府之间的矛盾，造成群体性事件，阻碍国家公园的建设进程。其次，由于农民与土地长期的结合关系，在许多地区农民对土地的依赖性较强，因此其对被征收存在抵触情绪，进而为园区的后期建设埋下了隐患。

（3）忽视了集体土地的社会保障功能。我国集体土地不仅具有私权的属性，还承担着农村的社会保障功能。将集体土地大面积征收，尽管国家存在相应的补偿以及社会保障，但是仍旧难以替代土地的社会保障功能。如我国各地相继出台的失地农民养老保险制度，只能保障农民的养老问题，而达到退休年龄之前的阶段无法提供保障。因此，征收模式可能导致大量失地农民物质生活保障的缺失问题。

（二）债权模式

面对财政压力与农民的抵触，部分地区的政府采取了债权模式，即通过征用、租赁和抵押等合同方式实现了国家对集体土地的使用。如浙江衢州市对于乌溪江国家湿地公园的管理中就规定，规划区内土地权属关系维持不变，农民享有自主经营权。[6]

1. 债权模式的优越性

通过签订租赁等合同的方式能够在一定程度上缓解物权模式的弊端，其主要具有以下三点优越性。

（1）缓解了政府的财政压力。债权模式所产生的支出将远远少于物权模式。如在前述钱江源试点区内，如采用租赁的方式对集体土地进行使用，则每年政府需支付的补偿费用为584.76万元，相较于征收的费用，可谓是天壤之别。

（2）能够充分尊重农民的意愿。租赁合同的签订完全是基于双方当事人意思自治的结果，在此类合同中不存在行政权行使的问题，因此能够充分尊重农民、农民集体的意愿，保障建设工作的顺利开展。

（3）维持集体土地的社会保障功能。由于没有丧失土地的所有权，农民的最后一道生存保障依然存在，且每年固定的土地租赁收入能提供一定的生活来源，不会导致农民的生存问题。

2. 债权模式的弊端

债权模式的灵活性也正是其弊端之所在，通过此种模式建设国家公园将存在以下问题：

（1）租赁存在期限限制。根据《中华人民共和国合同法》第214条的规定，租赁期限是不能超过20年的，尽管到期可以续签，但每次续签仍然不得超过20年。我国国家公园的建设所要探索的是一种长效机制，而非不稳定的政策。因此，在租赁模式之下，如到期农民集体不愿意续签合同，则国家将丧失对园区内部分土地的使用权，直接导致国家公园的管理混乱。

（2）易出现农民拒绝租赁。在租赁模式下，政府作为租赁合同的要约人，农民作为受要约的一方，此时订立合同的决定权掌握在农民手中。由此，可能出现部分农民借机高额主张租赁费或基于种种原因拒绝出租，导致出现园区内存在零星土地仍归个人使用的现象，不便于国家公园的统一管理。

（3）债权具有相对性。租赁等合同所产生的使用权属于债权，而债权具有相对性，不得对抗善意第三人，如出租人将集体土地权利处分给他人时，则可能出现国家丧失集体土地使用权的困境。

（三）行政命令模式

行政命令模式之下，国家并不取得集体土地的所有权和使用权，而是由行政机关发布相关的行政命令，对园区内集体土地的使用与管理进行限制。如在安徽省黄山风景名胜区就通过条例的方式，要求权利人对土地管理、保护须在管委会的指导下进行。

1. 行政命令模式的优越性

行政命令模式就法律效果与操作成本而言，具有如下独特的优势：

（1）减少交易成本。行政机关可以直接发布行政命令，无须考虑农民意愿，可以减少协商成本。

（2）无时间限制。只要该行政命令不被撤销或废止，则其效力原则上没有时间限制，符合国家公园建立长效机制的目标。

（3）缓解财政压力。由于不取得集体土地的所有权或使用权，则政府无须为此支付费用，大大减轻了政府的财政压力。

2. 行政命令模式的弊端

利之所在，弊之所存。此种模式看似具有超越前两种模式的优越性，实则其背后的弊端更甚于前两者。

（1）加剧利益冲突。在不发生权利变动的情况下，单纯通过行政命令限制集体土地的使用，将产生农民合法土地权利的行使与生态保护目标的冲突问题。一方面，由于土地权属未发生变化，农民可以依法行使自己的土地承包经营权。另一方面，国家公园为实现其生态保护的目的而限制在园区内开展土地使用。当农民行使权利的行为与公园的规划不符时，将产生利益冲突。

（2）加剧基层矛盾。相比于物权模式与债权模式，在前两种模式中，农民可以直接从政府获得征收补偿、土地使用费等现实的经济利益，其抵触情绪或可控制。而直接通过行政行为限制其对土地的使用，导致其权利受限、利益减少，而未对其予以补偿，其抵触较之前两者应更为强烈。此种建设国家公园与农民利益保护的问题，可能将转化为农民与政府机关之间的矛盾，容易加大基层治理的难度，带来社会的不稳定。

（3）架空集体土地保障功能。集体土地所具有的特殊的社会保障功能前已论及，限制农民对集体土地的使用，使其对在集体土地上进行生产经营的范围受限，可能直接导致农民的收入减少。对于收入的减少在前两种模式下尚存在经济补偿，而在行政命令模式下则难以实现救济。由此，集体土地对农民的社会保障功能在一定程度上将被架空。

综上，我国目前存在的物权模式、债权模式、行政命令模式尽管均具备一定的优越性，在建设国家公园的试点工作中，发挥了一定的积极的推动力。但是，由于上述三种模式均存在不可避免的缺陷，难以成为我国正式建立国家公园时的保障制度。

三、理论中集体土地利用模式的利弊

由于实践中对集体土地的利用模式难以成为建设国家公园的长效机制，学界在结合实践模式的缺陷之上，对国家公园建设中集体土地的使用模式进行了积极的探索，其中以公益用地模式和地役权模式较为典型。

（一）公益用地模式

公益用地模式是通过“三权”分置的管理体制实现对集体土地的监管。具体而言，在明确土地权属的基础之上，由土地权利人与保护地管理机构签订委托管理协议，政府通过行使监督权的方式对集体土地的利用进行监督和成效考核。

此种公益用地模式在我国建设自然保护区的实践中已经有所体现，由美洲银行慈善基金会和大自然保护协会（TNC）携手我国政府及当地机构共同推动“社会公益型自然保护区项目”即采用此种模式，标志着公益用地这种全新的土地管理及保护模式在我国启动。[9]此后，政府广泛地通过与土地权利人签订合同的方式取得土地管理权，在不改变土地用途和所有权归属的基础上，建立自然保护区。

公益用地模式因引入民间组织资金而具有缓解政府财政压力的显著优势，在我国自然保护区的建设中扮演了重要角色。同时，政府只取得监管权而不取得土地使用权，农民依旧可以对土地进行符合要求的使用，一定程度上能够发挥集体土地的农业生产功能和社会保障功能。但是，此种模式究其实质依旧是上述债权模式的变种，与租赁等合同并无本质上的区别，其依然面临着土地使用的长期性、稳定性与相对性等问题。

（二）地役权模式

以秦天宝先生为代表的学者在物权模式中进行创新，提出通过设定环境地役权这一用益物权的方式对集体土地进行使用。

具体而言，我国学者通过对发源于美国的保护地役权的引入，从林地、草地、自然资源保护等方面对保护地役权制度进行了研究，形成了对于保护地役权制度的定义：政府、企业、社会团体等主体（需役地人）为了环境资源保护的目的，与自然资源权利人（供役地人）协商，从后者取得土地（供役地）进行保护性管理，并对“供役地人”出于保护目的而放弃的收益权进行补偿，达到土地的经济价值和生态价值的平衡。[10]

通過设立地役权，限定集体土地的使用，进而实现国家公园园区土地的统一规划与利用，具有三个方面的优势。首先，由于不改变集体土地的权属，仅就设定地役权对农民进行补偿，大大缓解了当地政府的财政压力。其次，地役权作为物权，在期限上具有稳定性，同时经过登记后的地役权具有对抗效力，不受供役地权利人行为的影响。最后，地役权一般是限制供役地的使用，而非禁止供役地的使用，因此集体的土地的特定功能在一定范围内可以实现。

但是，在地役权模式之下，由于国家不取得集体土地的使用权，由此带来了两个弊端。其一，由于国家公园规划的长期性，对集体土地的使用基本是永久的，通过地役权永久限定集体土地的使用，在一定程度上将架空集体土地的所有权。其二，由于国家不能直接对集体土地进行使用，难以实现园区规划、利用的统一安排和有效部署，即对土地的积极利用。

除上述两种模式的探索之外，部分学者还提出了如尊重农民意愿等具体的操作办法，这些探索对于解决国家公园对集体土地的利用均具有积极的意义，也在一定程度上修正了现有实践模式的不足。但是由于各种理论模式自身的局限性，难以成为妥善地解决集体土地利用问题方案。

四、国家公园建设中土地信托模式的构建

国家公园利用集体土地的方案，不仅关系到国家公园的顺利推进，更是直接影响着涉及中国千万农民切身利益的“三农”问题的处理。目前，我国实践与理论中所存在的关于利用集体土地的模式均不能妥当协调农民个人利益与国家公共利益的冲突，因此需要通过其他路径解决此问题。

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）中首次提出了“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业”这一政策导向。鼓励和引导工商资本进入农村土地市场的政策，为我国土地信托的理论研究与实践提供了政策依据。

源自英国的土地信托通过与我国的土地制度结合后产生了具有中国特色的土地信托理论，对这一制度的界定，学界主流观点为：在坚持土地权属不发生改变的基础之上，土地承包经营权人将其权利委托给受托人，受托人通过其专业规划而以自己的名义管理或处分该土地承包经营权，并在信托期限届满、出现法定或者约定解除事由时，再由土地承包经营权人（以受益人或委托人的身份）恢复行使土地承包经营权。[11]土地信托因其具有实现“三权分离”、突破了农村土地仅限于集体经济内部的界限、降低了法律风险等优势，是在坚持严格的耕地保护制度的前提下，实现农村土地流转、推进新农村建设的一个重要手段。[12][13]因此，土地信托作为对马克思主义土地理论的进一步发展、应用和创新，在国家公园建设对集体土地的利用过程中，能够妥善协调各方利益，对推进我国国家公园的建设具有重大意义。[14]

（一）土地信托模式的制度安排

在土地信托模式的构造下，由农村集体经济组织或者农村基层自治组织作为委托人，将土地权利信托给作为受托人的政府部门或者其组建的有关组织，受托人定期按照信托合同的约定将收益分配给约定的受益人农民或者农民集体。本文在此仅强调信托财产与信托当事人的制度安排，其他关于信托合同的内容由当事人自行约定或由《中华人民共和国信托法》（以下简称“《信托法》”）进行调整，此处不赘。

1. 信托财产。由于我国土地所有权的公有制性质，土地所有权的主体受到法律的严格限制，目前只存在国家通过征收的方式取得集体土地所有权的途径。因此，在土地信托中，集体土地的所有权不是信托财产。我国学界关于土地信托中信托财产的界定通说观点为“土地承包经营权”，本文赞同这一观点。并且在“三权分置”的语境之下，土地经营权脱离集体成员身份而存在，更适宜作为信托财产而进行流转。因此，在我国土地信托中的信托财产为土地承包经营权或土地经营权这一用益物权，而非土地所有权。

2. 信托当事人。信托法律关系包含委托人、受托人、受益人三方当事人。（1）委托人。由于土地信托中的信托财产为土地承包经营权，因此原则上应当由土地承包经营权的权利人即农民作为委托人。但是，考虑到如果个别签订信托合同而造成的交易成本的增加，在我国进行土地信托时，可采取由农民先与集体签订委托合同，再由农民集体统一代表农民签订信托合同的方式;（2）受托人。由于土地所具备的特殊属性及其存在的社会保障功能，因此在我国进行土地信托时不能完全由市场主体来控制，否则对于农民的生存利益而言风险过大。因此，在我国的土地信托中，应由政府部门或其主导设立的组织作为委托人;（3）受益人。受益人是直接享有信托利益的主体，在我国土地信托中能够最终享有该利益的显然是农民，至于是直接将该利益归属于农民还是先归属于农民集体再由集体进行分配则属于当事人自治的范围。

（二）土地信托模式的可行性分析

土地信托模式虽然在我国并无现行法上的明确规定，但是其并非是仅仅存在于我国学界的一个概念。相反，土地信托在我国国家公园的建设中具备现实的可行性。

1. 契合全民所有占主体地位的要求。《建立国家公园体制总体方案》中明确要求“确保全民所有的自然资源资产占主体地位”，在我国法律背景中“全民所有”等于“国有”，即在国家公园建设中要确保国有自然资源资产的主体地位。这能否得出在我国国家公园建设中只能存在国有土地而排斥集体土地，进而否定信托模式呢？答案是否定的。首先，“自然资源资产”并不仅仅指称土地，还包括园区内的生物资源、河流资源等等，因此“自然资源资产”的主体地位是一个总的概念，并不能得出仅存在国有土地的结论。其次，“主体”按照其文义指的是“事物的主要部分”并不是事务的全部。故，尚存在事物的非主要部分，即非全民所有的自然资源资产。照此文义解释，国家公园的建设并不完全排斥集体土地的存在。最后，关于“主体地位”的解读，在我国学界存在形式上的主体地位与实质上的主体地位两种观点。前者主张国有土地须在国家公园园区内占绝对数量意义上的多数，后者则主张只要能对集体土地进行使用或限制亦属于此处的主体地位。后一种观点更符合我国经济领域发展的脉络，如国有经济的主导地位从“绝对比例”到“控制力的变革”，而且也不会导致因为追求绝对的数量所导致的社会不稳定的情况。[15]实质上的主体地位说更具备优越性。因此，在《建立國家公园体制总体方案》所要求的全民主体地位，无论从文义解释或实质主体地位的观点来看，均不排斥园区内集体土地的存在，有适用土地信托模式的余地。

2. 我国土地权利可以作为信托财产。根据我国《信托法》对于信托财产的要求，可信托财产的本质特征在于“合法的财产权利”。土地承包经营权与土地经营权满足《信托法》对信托财产的要求，可以成为信托财产。首先，土地承包经营权作为对集体土地占用、使用、收益的一项用益物权，其直接体现了财产内容，符合《信托法》要求的财产属性。其次，在我国的现行法体系之下，农村土地承包经营权作为用益物权的一种，不属于禁止或者限制流通的财产，相反在符合法律规定的条件下其可以在一定范围内自由流通。因此，土地承包经营权不属于我国《信托法》所规定的不得信托的财产，其作为一项合法的可流通的财产权利，可以成为信托财产进入市场流转。

3. 委托人与受托人的主体身份具备可行性。首先，对于委托人的身份，前文述及由农民或者农民集体作为委托人，有农民集体作为委托人时在我国土地信托实践中广泛采纳了“二次代理”机制，先由土地承包经营权人将其土地承包经营权委托给村民委员会（以下简称村委会）或政府部门，再由村委会或政府部门将归集的土地承包经营权转移给信托公司。[11]农民集体根据《中华人民共和国民法总则》（以下简称“《民法总则》”）的规定作为农村集体经济组织法人、基层群众性自治组织法人完全具备签订信托合同的民事主体资格。其次，对于受托人的身份，在我国土地信托实践中已经存在由政府、合作社、信托公司及供销社等作为受托人的情形。[16]由政府或者政府主导的组织作为土地信托的受托人，在我国完全存在现实基础，且根据《民法总则》的规定政府机关作为机关法人具备民事主体资格，享有签订信托合同的民事权利能力。因此，无论从实践还是法律规定的角度，我国委托人与受托人的主体资格均不存在障碍，具备可操作性。

4. 具备现行法基础。土地信托相比于创设环境地役权等新型权利制度而言，在我国具备现行法的立法基础。我国《信托法》作为信托制度的基础，为土地信托的建立提供了制度参照的蓝本。根据《信托法》的禁止性规定，土地信托无论是在目的上、财产合法性确定上还是受益人范围上，都不与该法的规定相冲突，所以土地信托法律关系可以成为《信托法》调整的对象。[17]与此同时，《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国物权法》《中华人民共和国农村土地承包法》等法律中关于土地权利的规定，明确了土地承包经营权在符合规定时的可流转性。尽管我国现行法律制度中，没有关于土地信托的明文规定，但是土地信托并不属于法律禁止的情形，相反其符合立法鼓励信托流转的精神，也符合中共十八届三中全会的《决定》的政策导向。通过土地信托模式解决国家公园对集体土地的使用，具备现行法基础，切实可行。

5. 具备实践基础。土地信托模式不仅在立法上存在可能的依据、在理论上经历了充分的讨论，且在我国土地流转中已经存在土地信托的实践。自2013年安徽省宿州完成我国的首次土地信托以来，我国各地均开展了土地信托的试点。如在浙江绍兴建立了县、镇、村三级土地承包经营权信托服务组织、河南安阳农民通过土地信托完成了转业创收，此外浙江杭州、湖南益阳等多地均开展了土地信托的试点。数年来我国土地信托试点所积攒的宝贵经验，能够为国家公园建设中土地信托模式的构建提供制度参照和经验教训。

（三）土地信托模式的优越性分析

土地信托作为土地流转中的一项制度创新，作为促进土地使用权规范有序流转的必由之路，与物权模式、债权模式等实践与理论中存在的利用模式相比，能够规避上述模式的典型缺陷，更加契合国家公园的建设的制度规划。具体而言，在国家公园建设中采用土地信托模式具有以下独特优势：

1. 不改变土地权属，能够实现集体土地的社会保障功能。首先，根据我国《信托法》第2条的规定，“委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人”，“委托”二字按照学界的主流观点是并不发生财产所有权的转移。因此，受托人并不取得土地的所有权，仅仅是享有对土地承包经营权为管理、处分的权利。此时，土地所有权仍归属农民集体，可以避免出现土地大规模流转可能导致“耕者无其田”“失地”人口演变为社会不安定因素等现象的发生。其次，国家保障农民土地承包经营权，其实质是保障农民基本的生存权利。在土地信托模式之下，国家公园通过对集体土地进行利用所产生的收益按照信托合同的约定归属于受益人农民，即农民可以通过信托合同取得稳定的基本收益，维持其基本生存。与此同时，土地不再归农民利用，将在一定程度上将农村劳动力从土地上解放出来，农民得有时间和精力从事其他的劳动活动进而取得收益。因此，一方面以集体土地信托所产生的收益为兜底，另一方面通过进行其他的劳动取得的增收。在土地信托模式之下，集体土地仍能在一定范围内发挥其对农民的社会保障作用，维持农村社会的繁荣与稳定。

2. 以利代费，缓解政府财政压力。首先，不同于通过征收取得土地所有权或者通过设立地役权需要一次性向农民支付对价补偿，土地信托模式中受托人按照约定向受益人农民所支付的收益是按照信托合同的约定分批支付、按期支付而非一次性支付。此種支付模式避免了一次性支付给政府所带来的巨大财政压力。其次，根据《建立国家公园体制总体方案》的规定，对于国家公园园区内的土地并非完全不能从事生产经营，相反“严格规划建设管控，除不损害生态系统的原住民生产生活设施改造和自然观光、科研、教育、旅游外，禁止其他开发建设活动”的规定意味着在国家公园内可以开展自然观光、科研、教育、旅游等开发建设活动，而这些活动完全可能产生较大的收益。受托人通过在国家公园内开展为法律所允许的开发活动从而产生收益，并以此收益作为支付给收益人的土地信托收益，尽管政府可能还需要进行部分财政补贴，但是存在稳定的营利收入将大大缓解其财政压力，免去政府开展国家公园建设的资金顾虑，提高其工作的积极性。

3. 因势利导，提高农民自愿性。实践数据表明，在采取土地信托的方式进行土地流转中，农民的自愿性、积极性更强。例如绍兴县的土地信托实践中，采用土地信托后当地的土地流转率在短时间内达到了40%。[18]同时根据社会调查显示，农民参与土地信托的意愿主要受到家庭情况、政策环境等因素的影响。[19]在国家公园建设中采用土地信托模式能够有效地提高农民的自愿性，避免出现物权模式中存在的农民抵触心理强造成社会矛盾的问题。首先，土地信托能够有效地提高农民的收入，以经济利益刺激农民的自愿性。正如前文述及，以土地信托利益作为兜底，以其他生产活动作为增收，在此模式之下农民的经济收入得到了稳步的提高。例如湖南沅江市草尾镇开展的土地信托实践，直接使得村民的人均收入翻倍增加。[18]其次，土地信托以政府为主导，政府的公信力为农民的积极参与提供了保障。在国外的土地信托实践中，如美国政府两次对联邦土地银行进行注资、日本政府通过制定《信托检查指引》等文件指引信托业务开展过程中的风险控制[13]。在我国的土地信托中，也有观点主张以政府或集体组织作为信托关系的主导。[20]与此同时，在我国开展的土地信托试点实践中，不乏由政府主导而开展的土地信托，如在中信信托在安徽宿州的项目中区政府作为信托的委托人。[21]通过政府发挥主导性作用，能够为土地信托提供公信力，从而增加农民参与土地信托获得利润的信心，提高其自愿性、积极性。最后，作为委托人的农民或者农民集体，可以根据《信托法》享有对受托人进行监督的权利。如《信托法》第20条赋予了委托人了解信托财产、查阅信托账目等权利。同时，也有学者主张针对土地权利的特殊性，可以借鉴公益信托中的信托监察人制度以监督土地信托的运转。[20]因此，通过信托法上赋予的各种权利的保障，农民对于从事土地信托的自愿性将得到激励。

4. 权利期限长，提高利用的稳定性。相较于租赁等债权模式所存在的期限限制、不具有对抗性等问题，信托模式可以规避这一缺陷，实现国家公园对于集体土地使用的稳定性。首先，土地信托合同中受托人享有的权利具有物权属性，信托经过登记生效，具备对抗性。在我国土地信托理论中，有学者认为，农地信托流转的是土地承包经营权。[11]并且通过论述认为土地承包经营权作为委托人享有的合法、可流转的财产权利，符合信托法关于信托设置的有关规定，农村土地承包经营权可以作为信托财产。同时，在“三权分置”的语境下，土地经营权亦可确认其为用益物权，进而可以设定信托。由于此种信托财产的物权属性，在设立土地信托时，应当依法办理信托登记，否则该信托合同将不产生法律效力。[17]故在信托合同中，由于信托财产为土地上的用益物权且该信托合同办理了登记，因此受托人的权利具有物权属性，能够长期存在且因登记而具备对抗第三人的效力，能够实现国家公园对集体土地的稳定使用。其次，尽管有学者提出，在土地信托法律关系中，信托合同的期限受到土地承包经营合同剩余期限的限制。即便存在土地承包经营合同期限的限制，信托模式仍旧较租赁等债权模式具有时间上的稳定性。一方面，中央已经提出土地承包经营权期限由“30年不变”转化为“长久不变”，可见该承包经营权正在逐渐摆脱期限的限制;另一方面，根据《中华人民共和国农村土地承包法》的规定，各类土地中承包期限最短的为耕地30年，最长的为林地可以长达70年，而国家公园的建设大部分集中在林地，其期限70年足以保证集体用地使用上的稳定性，即便在占用耕地进行园区建设中，30年的期限也远远长于租赁合同20年上限的规定，能够凸显出其持续性。最后，还要强调，地役权模式也具备长期的稳定性，但是由于国家公园建设的永续性，通过地役权永久限制集体土地的部分权能，在一定程度上架空了集体土地所有权。此种方式对于集体土地权利的限制，其不合理性较之行政命令模式无本质区别。与之相反，信托模式下，当存在信托合同约定或者《信托法》规定的事由，如信托目的已经实现或者不能实现时，信托可以发生终止，此时土地权利复归农民集体，即此时集体土地权利并不因信托而永久受限或丧失。整体而言，信托模式下国家公园对集体土地的使用具有时间上的稳定性，且通过登记能够对抗第三人，并不因信托而永久丧失土地权利，具备独特的优势。

5. 具备公益属性，契合土地信托目的。在美国土地信托的设立，其根本职责是保护及经营土地，机构发展的第一要义是维护公众利益，维护社会及生态效益[16]。在我国，尽管学者引入土地信托的主要目的是为了实现集体土地权利的流转，但其背后仍然蕴含着解决“三农”问题、实现土地高效利用等具有公益属性的目的。国家公园的建设是党中央在新时代为把我国建设成为“美丽”的社会主义现代化国家，实现生态文明的重要举措，关系到中华民族的伟大复兴，其完全具备维护社会利益、国家利益的公益属性。因此，在国家公园的建设中引入土地信托模式实现对集体土地的利用，不仅仅是为了实现法律效果而硬搬该法律制度，相反这完全契合土地信托模式的制度目的。

五、结语

在我国国家公园的建设中不可避免地要涉及对集体土地的大规模使用，在我国现有实践及理论上存在的利用集体土地的模式均难以妥当的处理集体土地的利用问题。在探索利用集体土地的新模式时，需要考虑到集体土地的特有功能、农民参与的意愿、政府的财政压力、土地使用的稳定性等因素。通过借鉴實践与理论中存在的模式，同时考虑到上述因素，将土地信托制度用以解决国家公园建设中对集体土地的利用问题，一方面，土地信托模式符合立法精神与政策导向，能够在现行法找到合法性的依据;另一方面，土地信托模式能够规避前述模式的缺陷，因其存在的调动农民的自愿性、减轻政府财政压力、实现土地稳定利用等优势，能够妥善处理国家公园建设中对集体土地的利用问题。

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