境外国家公园社区管理冲突：表现、溯源及启示

高燕++邓毅++张浩++王建英++梁滨

[摘 要]国家公园社区冲突研究对于目前中国正开展的国家公园体制试点工作具有指导意义。文章以境外国家公园社区冲突为现实案例，梳理公园管理机构与社区之间冲突的具体表现，发现社区冲突是由公园定界、公园生态保护和公园开发利用3个方面所引致，由此追根溯源至土地政策、利益机制和管理手段。当这三者置身于国家公园体制框架中时，从土地权属保障制度、社区参与制度和特许经营制度3个方面着手预防或改善公园与社区居民之间的关系是具有可操作性和针对性的。文章提出的4类土地权属关系可从一定程度上解决生态保护和社区发展的矛盾，PAC模式保证了社区在国家公园利益分配和补偿中的重要地位，透明顺畅的信息沟通增强社区对公园的信任和信心，社区特许经营制度向社区的倾斜可保障失地社区居民生计。当社区居民“得以偿失”，社区冲突就会止于源头。

[关键词]社区冲突；土地政策；国家公园；利益机制

[中图分类号]F59

[文献标识码]A

[文章编号]1002-5006（2017）01-0111-12

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2017.01.016

引言

国家公园是世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）在1948年提出的，目的在于生态系统保护和游憩。根据1994年IUCN对国家公园定义：“主要用于生态保护及游憩活动的天然陆地或海洋，制定用于为当代或后代保护一个或者多个完整的生态系统，排除与保护目的相抵触的开采和占有行为，为民众提供精神、科学、教育、娱乐、游览的基地，用于生态系统保护及娱乐活动的保护区”[1]。国家公园不仅是自然生态资本保育的制度保障[2]，还具有促进当地社区经济社会文化全面发展的功能[3-6]。定义中“天然的陆地或海洋”一般是指世界级或国家级珍贵的自然资源或文化资产[7]。

自1872年美国建立世界上第一个国家公园以来，在美国和加拿大、澳大利亚、新西兰等国家掀起了国家公园运动热潮[8]。囿于既有的国家自然资源管理模式，中国的国家公园体系一直没有建立起 来[9]，现有的保护地体系分属不同部门，如国家森林公园、国家地质公园、国家矿山公园、国家湿地公园、国家级自然保护区、国家级风景名胜区等。中国的保护地形式与 IUCN 的体系并不存在对应关系。2006年中国大陆首个国家公园——普达措国家公园在云南香格里拉揭碑，2008年黑龙江汤旺河国家公园开始试点，2013年党的十八届三中全会明确提出了“建立国家公园体制”的改革目标，2015年初全国9个省份展开国家公园体制建设试点工作。至此，中国国家公园建设正式展开。

社区是建设国家公园过程中不可避免的重要问题，这在境外国家公园实践中已有教训和经 验[10-15]。从我国境内自然保护区建设经验来看，其利益相关者包括社区居民、当地各级政府职能部门、商业团体、社会公众、自然保护团体等，社区居民是对自然保护区管理体制威胁最大的团体[16]。在国家进行保护区管理和建设上，实质是国家和保护区周边农民的博弈[17]。国家公园建设必须重视社区居民利益诉求，否则公园管理机构与社区居民的矛盾会上升至社区冲突，影响国家公园建设工作。

境外国家公园管理体系基本趋于成熟，但其社区冲突研究结论照搬到中国却不一定适用，而国内相关研究基于国家自然保护区、地质公园、森林公园等保护地类型，与国家公园体系存在差异。基于以上思考，本研究聚焦于国家公园社区冲突表现和根源，提出中国国情下社区冲突治理方式，以期在中国国家公园体制试点中关注社区及社区冲突，起到防患于未然的作用。

1 社区及社区冲突概念

社区（community）这一概念最早是1887年由德国社会学家Tennies提出的。“Community refers to a group of people that have a place， a social system， a shared sense of identity， similar interests， shared locality， and some degree of local autonomy”，意指“有共同地域基础、共同利益和归属感的社会群体”[18]。社区本质是社会关系与地理空间的有机结合[19]，包含了居民在内的众多因素[20]。本研究中提到的社区，地域性意涵浓烈，指长期或相对长期生活在国家公园内部以及毗邻区域的拥有共同价值体系，具有共同文化特征的群体[21]，即当地居民。Murphy于1985年写成的《旅游：社区方法》一书中阐述了社区的旅游参与，探讨了如何从社区角度开发和规划旅游，最早将社区参与作为一种旅游规划方法纳入研究视野[22]。

1957年，美国学者J. S. 科尔曼的《社区冲突》一书将社区冲突的研究视角从整个社会聚焦到地方社区[23]，书中指出社区冲突根源于经济争端、政治争端或价值观的冲突等3个方面。“社区冲突”（community conflict）指社区内的个人和团队为各自的利益和目标而产生的互相抗争的行为或过程，冲突的根源往往都是某些稀缺资源或利益。社区冲突的本质是对社区利益关系的破坏和调整，是在社区利益关系的平衡状态被打破后，在利益相关者构成的利益圈子内部，各方竞争所形成的一种利益共同受损但同时又渴求建立新秩序定纷止争，以维护共同利益的无序状态[24]。旅游开发引起的社区冲突主要是指由于旅游开发而引起的各利益主体之间在利益分配、价值观念等方面产生矛盾而引发的群体对抗性事件[25]。国家公园属于保护地，其生物多样性保护与周边社区经济发展之间的矛盾冲突是一个世界性的问题[26]。本研究中社区冲突主要是指国家公园建设过程中公园管理机构与社区居民的冲突。

2 国家公园社区冲突表现

2.1 境外国家公园社区冲突案例

自19世纪美国国家公园起源以来，国家公园旅游管理就以协调相互冲突的社会、经济和环境利益为重点[27]。在国家公园设立筹备阶段，规划不周且未充分考虑社区利益、管理机制设计缺陷很可能会埋下社区管理冲突伏笔，在后期经营管理阶段表现出来。从文献中涉及的案例来看，在国家公园建设和管理中，社区冲突主要产生于公园管理机构与社区居民之间。

国家公园建设和发展中始终存在着资源保护与发展的矛盾[28]，严格的保护，如公园界限范围过大、禁渔禁猎、强行搬迁等措施的实行与当地社区谋求发展的诉求必然会产生矛盾，在全球范围内的国家公园中，这种诉求差异产生的社区冲突普遍存在。根据大量文献梳理，本研究认为以下12个国家公园具有社区冲突表现的典型性，涵盖了非洲、北美、南美、亚洲、欧洲等地区，如表1所示。

2.2 国家公园社区冲突类型及表现

社区冲突一般在国家公园设立初期就埋下伏笔。在对表1所列的国家公园社区冲突案例进行梳理的基础上，本研究对社区冲突进行归类，结果如下。

2.2.1 公园定界引发的社区冲突

生物多样性和生态系统完整性维护是国家公园建设宗旨之一，国家公园为了实现这一管理目标，会根据对生态系统整体保护的原则进行公园定界。一般而言，这种划界方式会导致公园将社区生计依赖性强的土地及自然资源划入其中，施以严格的生态保护，对社区居民生计形成很大的压力，进而导致社区冲突。如台湾玉山国家公园、波兰比亚沃维耶扎国家公园和美国大提顿国家公园。其中，大提顿国家公园范围划定颇费周张，历史上曾对公园边界调整多次，边界扩大的提议三番两次被议会否决，最终环保人士小约翰·戴维森·洛克菲勒购买了141.6 km2的土地产权捐献给国家公园管理局，以此换来公园边界扩展，最终实现了公园范围的扩大，保护了该地区生态系统的完整性和多样性，同时也对园区内的人类开发活动起到了适当约束的作用。

各国土地政策不同，公园定界会将属于社区居民的土地划入其范围，改变土地属性，甚至剥夺社区居民土地所有权，这也是引起社区冲突的重要原因之一。如马达加斯加马苏阿拉国家公园、我国台湾玉山国家公园都曾出现过此类社区冲突。

2.2.2 公园生态保育政策引发的社区冲突

国家公园为实现生态保护的诉求，会制定严格的生态保育政策，如对农业操作规范和资源利用方式都会进行限制，甚至发布禁猎令、禁渔令、将园区内社区居民或原住民强行搬迁等。其实，土著知识对生态系统的可持续发展是有益的[37-39]，不能“一刀切”地否定园区内居民的存在，原住民和常住居民应区分对待。国家公园保护的对象不仅是自然生态，还包括人文生态，不能将之排除在外；这些近于苛刻的保护政策影响居民生计，严格的生态保护破坏生态链，导致野生动物增多，损坏农作物和伤害人类等兽灾案件时有发生，从而激发公园与社区的矛盾，引发社区冲突。综上，公园严格的保护政策虽然必要，但是在制定时要综合考虑当地实际情况，不可一叶障目。

同时，公园生态保育政策的制定要反复考量其适用范围，包括公园邻近区域也应考虑进来，邻近区域社区也会对公园生态形成压力，同样也会引发公园管理机构与周边社区的冲突。如马来西亚大汉山国家公园，马来族外迁后散布在公园周边，而公园生态保育政策对他们没有约束，其伐木、耕作、水产养殖等活动对公园周边区域生态产生负面影响；乌干达埃尔贡山国家公园，为改善社区管理，制定了合作资源管理协议（CRMAs），在实施时，协议所针对的对象进入标准过高，导致某些社区未能进入计划享受补偿政策，引发社区冲突。

2.2.3 公园开发利用引发的社区冲突

前文从生态保护角度切入，分析了国家公园保育与社区居民谋求发展的诉求差异引发的社区冲突。但是，国家公园除了生态保育外，还兼顾游憩、教育、科研等管理目标。在实践中，不恰当的国家公园开发带来的游憩者入侵社区居民的正常生活，如哥伦比亚“两岛”国家公园，旅游过度开发，游憩者给原本就拥挤的海岛居民带来的是日益喧嚣；同时，国家公园的修路等建设行为也会使社区居民感到不便，甚至排斥，从而引发社区冲突。如美国锡安国家公园所在地犹他州史普林戴尔小镇出现了邻避症候群（“Nimby”），对公园的一切开发行为持否定态度，不赞成开发建设行为，这也是社区冲突表现之一。

3 国家公园社区冲突溯源

3.1 土地政策

根据前文对社区冲突表现的分析，国家公园社区冲突可归纳出3大根源：土地政策、利益机制和管理手段。

国家公园运动缘起于土地资源保护[3]。国家公园管理模式需要调查土地及相关资源的所有权、收入来源和管理机构类型等方面[40]。目前我国国家公园体制建设有两大难点：“地和人”[41]，这里的“地”主要是指土地权属问题。与土地权属有关的冲突是自然保护区与周边社区的典型冲突[42]。从实践来看，纵观全球，国家公园内土地权属问题也是导致社区冲突的主要因素之一。因此，国家公园土地权属及相关土地利用政策的制定不仅是协调国家公园社区关系的“利剑”，也应纳入国家公园体制建设考虑的重点。

土地政策涉及土地权属问题，包括对公园范围内土地所有权变更以及土地利用方式和强度限制等两方面，两者与社区生计息息相关，如若处理不当会成为引发社区冲突的源头。国家公园大多选址风景优美之地，经济较为落后，社区贫困现象普遍，对自然资源的依赖性极强，如通过狩猎、伐木、捕鱼等传统手段获取自然资源求得生存和传统文化的传承。但是国家公园在定界时，往往会将这些自然资源及承载自然资源的土地资源纳入保护范围，为了实现资源保护和管理目标，这些原本私有的土地会被征收，土地所有权改为国家所有，社区居民被强制外迁；或者征用土地，对土地利用方式和强度加以限制，社区利用自然资源的行为受到约束。不论是征收或是征用土地，社区居民的生活方式都将被迫改变[43]，而针对社区的补偿制度却往往不具有可持续性[44]。因此，土地政策是造成国家公园社区冲突的根源。

本研究参考实践中国家公园土地政策，以期摸索出适宜的土地利用模式。中国情境下的保护地社区土地利用模式已有实践经验。如西双版纳热带雨林国家公园周边社区“以林换林”的土地利用模式已趋于稳定，以橡胶、茶为主的土地利用方式取代传统的农业经济，但经济收入的增加刺激土地资源需求剧增，长久以往势必会对公园边界周边生态造成压力[45]。在美国国家公园体系设立早期，为了减小土地权属问题带来的公园建设压力，一些资源价值一般的遗产地因为土地权联邦所有而被纳入国家公园体系[41]。

3.2 利益机制

定界是国家公园地理范围的圈定，也是确定公园利益相关者的“三八线”。公园划定的界限范围越大，牵涉的利益关系越多。国家公园社区冲突的根源在于利益分配机制的不合理性、利益补偿机制的有限性和利益表达机制的失效性[46]。社区利益的概念是广义的，既包括经济利益，也包括搬迁安置、就业、培训、传统文化传承与活化等非经济利益。高强度的人类活动会破坏自然生态系统，因此国家公园生态保育制度会对当地社区传统生存方式和文化实践进行限制[21]。原本资源依赖性强的社区经济受到重创，社区会对国家公园的既得和未来收益寄予厚望。因此，利益分配和利益补偿成为社区居民关注的焦点，一旦“得不偿失”，会引发社区冲突，对公园设立和管理规则不重视、不合作，挑战国家公园管理体制[16]，严重至影响公园生态环境。

在实践中保护地对于社区居民的利益诉求明显是关注不够的，表现在以下几个方面：首先，社区居民与其他利益相关者相比，呼声最弱而常被忽略。在规划者、游客、旅游企业、当地居民、公园管理局等[47]利益相关者中，尊重社区居民的意识还不够[7， 48]。再次，保护地的法律体系并没有涉及社区居民。自然环境保护要有充足的财政支持和政府的严格执法[49]，我国现有《自然保护区条例》《森林法》《草原法》等部门法律，没有关注社区发展。

学界从21世纪初开始关注保护地社区利益分配和补偿机制。不同利益主体对旅游收入的争夺中，社区居民应受到重视[50]。美国国家公园管理局每年测算或统计公园对周边社区产生的经济效益和工作岗位，可见其对社区利益的重视程度之高[41]。反之，保护地社区居民利益得不到保障，如搬迁后的安置、补偿、就业不到位会导致社区冲突[43]，社区经济下行定会成为保护地发展的绊脚石。我国滇金丝猴国家公园响古箐社区虽然给社区居民带来就业机会，促进了社区对生态保护的认同，但是也存在利益冲突，如交通等基础设施的完善迫使社区马队解散，减少了居民收入却没有得到补偿，禁猎规定导致响古箐的傈僳族狩猎文化面临失传的危险等[39]。

3.3 管理手段

信任是国家公园和社区关系的润滑剂，科学合理的管理手段和方式是建立信任的基础。社区对公园的信任和信心是促进社区和公园管理机构合作的重要因素之一。信任在组织合作过程中非常重要[51]。在情感层面上，信任是在社区和公园合作机制中的重要条件，能增加彼此的信心[21]，否则也会产生社区冲突。国家公园管理局与社区居民之间的信息沟通顺畅是建立情感信任的必要条件[35]。国家公园管理机构要摆正自身位置，以“是管家（steward）而非主人（owner）”为出发点，建立严格的财务监管体系、透明的信息公开机制，确保收益能反馈社会[52]，通过这一系列管理手段，建立国家公园和社区彼此信任的基础。

国家公园实践案例证明了社区居民与公园情感信任的重要性。我国台湾台江“国家”公园经营管理已从传统“生态保育”的观点调整转化为“住民生活”的角度，并尝试建立“台江家园守护圈”作为公园与周边社区凝聚共识与沟通的平台，为维持生态环境永续经营而努力[53]；在波兰比亚沃维耶扎（Bia?owie?a）国家公园，缺少详细信息和透明的决策制定过程是公园面积扩大失败的决策不能执行的根本原因，更有甚者会放大社区冲突[12]，公园政策的顺利执行有赖于相互信任；参与式管理（participatory natural resources management）在贝宁彭贾里（Pendjari）国家公园和当地社区信任建立过程中起到了关键作用，信任慢慢累积起来，改善了公园和当地社区之间的关系，促进了双方的合作，对于野生动物保育有积极作用。但是滥用信任（不守信用）导致社区对公园出现情感危机，进而会演化成社区冲突[15]；肯尼亚中部城市周边国家公园保护机构对社区非常敏锐，及时评估社区对野生动物保护的支持、感知、价值和期望，关注社区，取得情感信任，社区居民对公园未来的经济发展潜力信心十足[54]，此类案例还包括加纳博苏姆维湖（Lake Bosomtwe）国家公园社区[55]和澳大利亚昆士兰州巨石公园附近的雅加布卡（Djabugay）社区[56]。

4 我国国家公园社区冲突治理：借鉴与启示

4.1 土地权属保障制度

当置身于国家公园体制的高度时，社区冲突应是国家公园这一庞大复杂体系需要关注的重点问题之一。社区冲突治理在这个体系中涉及土地保障制度、社区参与制度和特许经营制度等层面，目的在于理顺公园与社区关系，在针对社区的土地政策、利益分配和补偿机制上关注社区诉求，赢得社区情感信任，这是公园与社区可持续和谐发展的必由之路。

土地关乎生计，我国拟试点的国家公园内永久性居民较多，对于社区居民来说土地意味着既得和未来利益。土地权属是我国国家公园体制试点中的重点问题。土地权属的保障制度主要包括土地的所有权和使用权两个方面。“保障”二字又点明了这一政策对社区居民的倾向性。

美国国家公园土地权属有3种形式：联邦土地（federal land ownership），以莫哈韦（Mojave）国家保护区为代表；国家公园/私人土地信托合作（NPS/Private Land Trust Collaboration），以普拉列高禾草原（Tallgrass Prairie）国家保护区为代表；私有土地（private land ownership），以密西西比（Mississippi）国家公园为代表[57]。这种国家公园混合式的土地权属结构可作为我国平衡国家公园保护土地和社区居民利用土地的借鉴[50]。加拿大在社区土地利用形式上更加多样化，可以允许居民出租、转让或特许使用，但是一切必须以保护生态完整性为前提[58]。目前，我国保护地集体土地权属处置有3种模式：集体土地所有权和使用权收归国家所有、集体土地使用权流转、集体土地权属关系不变[44]。但是，在权属处置过程中要避免两种情形：一是强征和“以租代征”，补偿不到位的情形；二是强制流转，不合法征用，流转定价偏低或流转用途不加管制的情形。为了实现国家公园生态保育的首要目的，土地权属问题是混合土地权属和土地私有率较高地区要解决的难题。综合来看有3种解决方式：第一种，大多数土地所有权归联邦政府之外的第三方所有，且土地最初的使用不会过于偏离当地规范；第二种，国家公园通过购买、征用土地或捐赠实现对土地的控制；第三种，国家公园通过地役权限制土地利用方式和强度。后两种方式在美国凯霍加山谷国家娱乐区（Cuyahoga Valley National Recreation Area，CVNRA）和密西西比国家公园得以实践。在发展中国家，公园管理应鼓励赋予社区居民更多的权利和参与机会，以助力国家公园土地权属改革。

借鉴美国和加拿大国家公园土地的“混合”权属处置模式，灵活界定我国目前试点的国家公园的土地权属。中国国家公园体制试点工作刚刚展开，试点地一般会遴选顶级遗产地。这些区域土地所有权大多不属于政府，内部有大量原住民[41]。目前，我国土地类型主要为国有和集体所有两种类型。每种类型土地的权属所包含的所有权和使用权可以“两权”分离。在国家公园试点实践中，可将土地权属分为4种类型：土地所有权和使用权均为国有/公园（类型Ⅰ）；土地所有权为国有/公园，使用权可划给集体/社区居民（类型Ⅱ）；土地所有权和使用权均为集体/社区居民所有（类型Ⅲ）；土地所有权为集体/社区居民所有，但使用权划给国家/公园（类型Ⅳ）。结合多尺度公园功能区划概念，对国家公园土地权属进行划分，如图1所示。

图1利用土地所有权和土地使用权的分离将国家公园内的土地权属进行划分，同时依据生态保护强度和人类活动强度明确该地块的利用属性。根据云南省颁布的《国家公园总体规划技术规程》（DB53T300-2009），国家公园可划分为严格保护区、生态保育区、游憩展示区、传统利用区。对于生态价值高的地块，生态保护强度大，人类活动要加以限制甚至零容忍，该地块所有权必须划归国有（公园），如严格保护区（Ⅰ）、生态保育区（Ⅱ）；对于生态价值小的地块，生态保护强度小，人类活动强度大，如传统利用区（Ⅲ）、游憩展示区（Ⅳ）。考虑到功能分区空间不连续性，甚至可以对国家公园土地实行多尺度网格管理，“一格一型”，精细管理，这样就限定了国家公园任意尺度下不同功能分区的土地利用方式和强度，社区居民少数搬迁（严格保护区的居民需要外迁）或不搬迁，留给社区居民传承文化和经济发展更多弹性空间，对社区居民只需要进行满足保护需要的权利限制即可[41]。

此外，土地权属Ⅰ型和Ⅱ型可能会涉及土地所有权的变更为国有，变更方式为土地征收，而土地权属Ⅳ型可能会涉及土地使用权的变更，有多种变更方式，如土地征用、土地流转、国家租赁等。总之，国家公园使用农民集体土地，应当在符合法律法规的前提下，将生态保护与农民意愿有机地结合起来[44]，特别要注重征收和征用的补偿问题，避免社区冲突。

4.2 社区参与制度

社区是国家公园重要保护力量之一。科学处理自然资源保护和社区发展关系是世界生物多样性保护的难点，社区参与（community involvement）是解决这一难题的钥匙。因此，社区参与成为实现国家公园生境保护和社区发展相融相依的唯一途径，对实现国家公园建设目标具有积极意义。社区参与程度越高，社区管理中矛盾冲突越少[8， 59-60]。

我国自然保护地借鉴西方经验，目前主要有“封闭式”管理和“抢救式”管理[61]两种形式，基本排斥社区参与，表现为居民强行外迁，保护地成为管理“孤岛”，或者先保护后建设，禁止对自然资源的使用。“封闭式”和“抢救式”保护思路没有充分重视社区的发声渠道，排除社区利益，致使社区资源利用受限、传统的生产生活方式改变，而相应补偿却不能到位，成为激发社区冲突的诱因。这类从发达国家借鉴的管理方式在中国很可能“水土不服”。原因有3个：（1）西方国家公园社区居民数量相对较少，而国内公园范围内的社区居民数量较多，不适宜全部外迁。不论是收购土地、生态补偿还是与社区签订保护协议，都有大量充足的资金为后盾[61]。若无力安置或安置不当会给公园带来生态压力和冲突隐患。（2）西方发达国家经济发展水平较高，对自然资源的依赖性较弱。而我国国家公园所在地区大多经济落后，社区居民对自然资源的依赖性较强，不适宜完全禁止对自然资源的使用。（3）西方发达国家经过多年实践，民众已经付出了血的代价，生态意识较强，而我国环境保护的路毕竟走得不长，民众生态意识亟待提升，对国家公园内涵理解不够。以上原因造成了东西方社区管理方式差异，不能完全照搬西方国家公园社区管理方式。鉴于此，中国的国家公园建设必须重视社区参与，制定适合中国国情的社区参与制度。

社区参与在国外国家公园管理方式中被广泛运用[11， 31]。越南广平省丰芽-格邦（Phong Nha-Ke Bang）国家公园从2010年开始采用共存管理模式（co-existing management model）[62]，强调社区在管理体系中的重要性，对其他东南亚国家有借鉴推广意义。菲律宾伊格里特-巴科（Mts. Iglit-Baco）国家公园也是社区参与管理的典范[37]，从法律保障、政策制定、日常管理等方面巩固社区居民的地位。社区参与成功的关键在于信息沟通和情感信任，美国国家公园在信息公开方面非常透明化，国家公园管理局（NPS）甚至为规划编制者建立了一套明晰、精准、具体的公众参与机制，强调操控技术与过程导向[63]。黄向借鉴加拿大国家公园（布鲁斯半岛国家公园和五尺深国家海洋公园）社区管理经验，提出了基于管治理论的中央垂直管理型国家公园公园咨询委员会（park advisory committee，PAC）模式[64]，公园咨询委员会（PAC）由纯环境保护组织、土著居民社区、资源使用者群体、商户组织、地方政府纳税人代表、私有土地拥有者组成，这种非政府组织共管国家公园的模式能够实现管治的核心理念——相关利益单位的互动和达成共识，为社区居民提供了发声渠道。社区共管模式（community co-management model），又称为“参与性管理”“合作管理”等，指保护区周边社区共同参与当地保护区的自然资源管理、决策制定、实施和评估的整个过程[26]。目前，这一模式在我国的自然保护地中实践较多，如云南纳版河流域国家级自然保护区。

我国国家公园社区参与制度应及时建立，其目的是公平分配社区利益、畅通社区发声渠道、激发社区公园生境保护意愿和行为，以此达到预防社区管理冲突的目的。首先，公园管理体制设计中必须给予社区应有的重要地位。PAC模式和社区共管模式各有其利弊，虽然社区共管模式更强调社区在公园管理中的地位，但PAC模式更重视包括社区在内的所有非政府组织的利益相关者的发声渠道，更利于未来国家公园和谐发展。其次，重视社区居民参与生态旅游能力的建设，提升社区参与程度。按照“教育学习-观念改变-行动实践”[39]这一思路，社区参与能力建设分为旅游知识建设、参与意识建设、参与技能建设。第三，国家公园社区参与立法，借鉴美国国家公园管理局（NPS）的做法，在公园规划和管理中必须引入社区参与机制，写入我国未来可能建立的《国家公园法》中。第四，建立社区参与程度评估指标体系，将其作为促进公园社区参与建设的手段和指导工具。目前加拿大已经形成了系统的社区参与评价指标，包括在社区参与需求和目标方面投入（effort）、效果（effectiveness）和效率（effciency）等3个方面[19]。

4.3 社区特许经营制度

特许经营包括商业特许经营和政府特许经营，前者对应于英文franchise，后者对应于英文concession [65]。特许经营者（concessioner）是美国国家公园中商业服务设施的经营主体，受到地方和中央国家公园管理机构的业态监管，需要缴纳一定的费用来维持特许经营[66]。

国家公园属于公共产品，其特许经营制度必须强调公益性和社会服务最优化的制度原则。特许人为政府，被特许人可以是私营企业等非国有性质企业或个人。对经营内容、范围、时间等要有明确规定。在澳大利亚南威尔士州，至2014年已拥有860个国家公园。任何发生在保护属地内的商业活动必须经过国家公园管理局的正式授权，称之为特许权。特许权是由法律约束力合同协议授权，其形式有租赁、许可证、许可、同意、特许权、地役权或其他。特许权要确保在国家公园内的任何活动都不能与公园管理局保护和保育的核心目标相违背。基于此，澳大利亚新南威尔士国家公园（New South Wales National Parks）探索了公园管理和经营的公私合作关系（public-private partnerships，PPPs）。食品、住宿、餐饮、特殊兴趣旅游活动等旅游者需要却并不在国家公园的法定职责（保护、保育和管理）范围之类的需求可以通过特许经营的方式交给私营企业运营。被特许人一般签署5年的合同，如果双方当事人愿意再续签5年。通过PPPs，保护区管理者通过这种合作，腾出时间来管理公园机构的日常问题，如消防、杂草管理、跟踪维护等[67]。政府管理机构可能还需要关注更多的PPPs成功的要素，如信任、诚信、开放的沟通、灵活性和管理冲突的能力[68]。

目前我国一些保护区的“特许经营”具有整体性、垄断性和信息不公开等制度问题[69]，其后果是地方政府支付了高额的社会成本，而企业获得了高额的回报[70]，社区利益却得不到应有补偿。在我国贵州马岭河景区出现了景区经营权转让失败的案例。转让企业由于相关法律法规缺失、转让过程不透明、制度安排不合理、国有资产流失及居民参与机制缺乏等问题而在一年后被迫退出，而合同签署的转让时间为50年[71]。因此，国家公园特许经营缺少社区参与不利于公园可持续发展。

特许经营不论是在许可还是资金回馈上都应适当向社区居民倾斜，以保证失地农民、生计因生态保护而影响较大的农民转型成功，这也是缓和社区矛盾，预防社区冲突的有效方式之一。如肯尼亚法律规定：所有的旅游企业都需有部分股权为肯尼亚人所拥有，所以肯尼亚旅游发展协会的另一种重要角色就是扮演外国投资者和本国商人之间的中介者和联系人，并发挥了相当重要的作用[29]。需要注意的是，特许经营强调经营权局部转让和转让期限不宜过长。

5 研究结论

从境外国家公园社区冲突的表现，追根溯源到冲突的本质，利益分配和补偿、土地政策、信息和情感沟通等可作为中国国家公园体制试点工作中社区冲突预防考虑的重点。上述考虑重点置身于国家公园体制层面时，就涉及公园土地权属的确定、社区参与制度的设计以及特许经营制度的考量。其中，土地权属的确定关系到公园生态保护和社区发展矛盾的统一，社区参与制度设计是确定社区在众多利益相关者中利益分配和补偿的关键，特许经营也涉及社区居民的利益补偿和生活重建。在土地政策制定、社区参与和特许经营机制设计时要格外重视公园与社区信息沟通的是否顺畅，社区居民是否“得以偿失”，这两点都会影响社区居民对公 园管理机构的信任和信心，能从源头上化解社区 冲突。

在国家公园建设的不同阶段，所面临的社区冲突是不同的，社区冲突带来的社会问题会伴随建设进程而不断演化[25]。从时间纵向看，国家公园社区冲突的相关研究聚焦在国家公园建成后，随着公园发展而逐渐显现出来，而在国家公园设立初期可能早已埋下诱因，却鲜有关注。因此，本研究对目前中国国家公园体制试点工作有借鉴意义。

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