中国加入《基加利修正案》后的氢氟碳化物(HFCs)进出口管控措施初探

王倩

(生态环境部对外合作与交流中心，北京 100035)

1 背景介绍

2016 年10 月15 日，《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》(简称《议定书》)缔约方在卢旺达基加利召开的第28 次缔约方会议上达成了《基加利修正案》，就逐步减少18 种氢氟碳化物(hydrofluorocarbons，HFCs)达成协议[1]。

《基加利修正案》将受控温室气体HFCs 纳入《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》进行管控。HFCs 不是消耗臭氧层物质(简称ODS，Ozone Depleting Substances)，但属于强效温室气体，是《京都议定书》的受控温室气体之一[2]，具有高或非常高的全球变暖潜能值(GWP，Global Warming Potential)，其100 年全球升温潜能值(GWP100)大约从53 到14800，参见表1。其生产量和消费量的增长将对全球升温产生较大影响。HFCs 的生产和消费主要是由于替代ODS 而产生的[3]。HFCs 主要用作制冷剂、发泡剂、灭火剂、气雾剂等，其中制冷空调行业的HFCs 用量目前约占HFCs 总用量的90%以上。HFCs 作为ODS 的替代品，其生产量和消费量随着ODS 的替代以及经济生活水平的提高正在迅速增长。

我国是世界上最大的HFCs 出口国，出口量约占全球出口量的一半以上。以2018 年为例(依据2018 年度海关数据)，我国从事HFCs 进出口的企业有近千家，年度进出口总量约40 万吨，是ODS 物质管理数量的近10 倍。做好中国HFCs进出口管控工作不仅是我国的履约需要，也是实现世界协同履约、达成议定书目标的重要条件。因此，对HFCs 实施许可证管理的法律依据、工作基础和技术手段等履约前期工作亟待建设。

2 《基加利修正案》及其履约要求

《基加利修正案》的核心内容是将HFCs 纳入《蒙特利尔议定书》管控物质名单，并规定减排时间表。

按照《基加利修正案》 的规定，受管控的HFCs 分两类:(1)作为商品有意生产和使用的HFCs；(2)化工工艺过程的副产物，以及作为废弃物无意排放的HFCs。表1 中第一类为有意生产和使用的HFCs，第二类为工艺过程中无意排放的HFCs。

表1 《基加利修正案》增加的受控物质[3]

根据《基加利修正案》的要求，针对中国(属于第5 条国家)的减排义务如下:

在2024 年至2028 年:控制水平在基线水平的100%；2029 年至2034 年:控制水平在基线水平的90%；2035 年至2039 年:控制水平在基线水平的70%；2040 年至2044 年:控制水平在基线水平的50%；2045 年及以后:控制水平在基线水平的20%。

针对这一减排义务的主要行动是采用替代品和替代技术减少HFCs 在制冷空调、发泡和清洗等行业中的应用，逐步减少HFCs 生产和供应。HFCs 化工生产行业面临的选择将是停止或关闭HFCs 生产，或者转产其他化工产品。未来主要开展替代的行业包括:(1)汽车空调行业；(2)房间空调行业；(3)工商制冷和空调行业；(4)泡沫行业；(5)消防等其他行业。

与此同时，《基加利修正案》还规定了限制缔约方和非缔约方的贸易条款，也就是说禁止缔约方同非缔约方之间进行HFCs 的进出口贸易。

上述规定为履行公约的常规义务，另外《基加利修正案》还规定缔约方需向臭氧秘书处报送HFCs 生产及进出口等年度数据，以及HFC-23 每处设施的年度排放数据等。

3 我国加入《基加利修正案》的必要性分析

鉴于议定书的有效机制、成功经验及其产生的巨大气候效益，各缔约方议定利用蒙特利尔议定书的框架、机制和专长，将《京都议定书》下受控温室气体HFCs 纳入蒙特利尔议定书进行管控。《基加利修正案》明确了发达国家和发展中国家不同的HFCs 限控义务，切实体现了“共同但有区别的责任”的原则。各国承诺按照规定的时间表参与削减进程，切实开展行动，为减少温室气体排放、应对气候变化做出实质性贡献。

中国是当前全球最大的HFCs 生产国和消费国，其HFCs 生产量初步估计超过全球总量的50%，并有大量出口。使用HFCs 的制品包括各类空调设备和多种制冷装置以及泡沫产品等。作为HFCs 生产和使用的大国之一，我国如果不加入《基加利修正案》，其他加入该修正案的缔约方将因受到《基加利修正案》与非缔约方贸易条款的影响而不能与我国开展HFCs 进出口贸易，从而导致我国HFCs 及其制品出口量的下降。我国若加入《基加利修正案》，则应按照修正案规定的时间表逐步减少HFCs 的生产和使用，通过寻求HFCs 替代品或者替代技术减少市场对HFCs 产品的需求，进而减少对HFCs 生产的需求，最终降低HFCs 排放。

4 加入《基加利修正案》对我国的影响

HFCs 是《联合国气候变化框架公约》[4]和《京都议定书》控制的物质，无论是否加入《基加利修正案》，中国都将按照《联合国气候变化框架公约》以及《巴黎协定》[5]等相关公约要求管控HFCs。

4.1 国际政治影响

《基加利修正案》 的实施，可以避免全球0.3℃～0.5℃的升温。加入《基加利修正案》将不仅仅是上述协议的延续，同时也象征着中国积极应对气候变化问题的努力和行动，彰显中国负责任发展中大国的形象。基于未来国际政治形势的发展趋势，中国及早批准加入《基加利修正案》符合我国总体应对气候变化和国际关系战略。

4.2 社会影响

作为成功实施30 年的环境国际公约，《蒙特利尔议定书》取得的显著成就获得了国际社会的高度赞誉，成为解决全球环境问题的榜样。中国自1991 年加入议定书以来，一直坚持广泛开展有关《蒙特利尔议定书》的履约宣传，公众对保护臭氧层及其相关活动有相对全面的了解，营造了支持履约的良好社会舆论氛围。未来加入《基加利修正案》将进一步深化公众的生态环境保护意识，有利于推动形成绿色发展方式和生活方式。

4.3 经济影响

当前中国是全世界最大的HFCs 生产国和使用国，而且超过半数产品出口其他国家。《基加利修正案》禁止缔约方与非缔约方之间进行HFCs 贸易，也就是说，只有缔约方之间才可以进行HFCs 贸易。在这一背景下，中国加入《基加利修正案》一方面将以负责任大国的态度开展HFCs 替代减排，另外一方面将积极推动减排过程中的技术创新，促进对环境友好的技术和设备的研发应用，以进一步维护和引领HFCs 替代产品市场。

4.4 资源环境影响

HFCs 等氟化工产品的生产需要萤石氟资源。我国由于拥有独特的萤石资源，已经成为全球最大的氟化工生产基地，出口占比较高。然而由于长期过度开采，我国萤石资源消耗过快，将来可能面临氟资源枯竭的危机。管控HFCs 有利于保护我国珍贵的萤石氟资源，降低资源消耗强度和速度，改变HFCs 生产设施盲目无序建设的现状，促进环境保护和产业结构调整。

5 HFCs 进出口管控措施

随着生态环境保护与国际履约形势的发展，我国在HFCs 进出口管理环节面临新的形势。对HFCs 的淘汰不仅关系到保护臭氧层，也关系到气候变化，因而在HFCs 进出口控制上会更加受到国际机构和各国政府的关注。对未来即将面对的受控物质进出口管控提出可持续性的管理建议，能够为后续管控措施的施行做好保障。

5.1 完善政策法规建设，提高依法行政能力

根据批准履约的进程，我国当前正在拟定《消耗臭氧层物质和氢氟碳化物管理条例》(修订稿)和《消耗臭氧层物质和氢氟碳化物进出口管理办法》(修订稿)等一系列的政策法规和部门规章，将更加有针对性地指导依法依规行政。当前已初步完成了对《基加利修正案》受控物质进行海关编码以及相关名录制定的准备工作，要求对每种物质进行单独编码，列入进出口许可证管理。后续相关机构将不断细化HFCs 进出口管理规定并出台HFCs 行政审批事项的管理政策。

5.2 初步实现HFCs 进出口管控信息化

鉴于我国即将加入《蒙特利尔议定书》基加利修正案，相关部门已对现有的ODS 进出口管理审批系统进行增容改造，使其能审批HFCs 类物质所涉国际贸易。通过HFCs 类物质增容及无纸化通关涉及的业务变动和技术环境变动，进行全面的系统性增容建设和优化升级，使我国在加入《基加利修正案》之后能如期开展HFCs 进出口许可证管理，包括但不限于增容纳入HFCs 相关企业资质的申请审核、进出口业务的无纸化审批，以及更大范围(含HFCs)的跨部委联网核查；在受管控企业和物质大幅增加的同时，提升业务自动化水平，实现审批数量、质量和效率的多赢；实现HFCs 贸易多维度的统计、分析、预警及核查，全面细化事后监管。

5.3 多部委合作，加大HFCs 进出口管控力度

参与HFCs 国际贸易管控环节的主要部委为生态环境部、商务部和海关总署。为适应HFCs管控要求，对进出口企业经营资质进行管理、配额分配、进出口审批以及进出口数据的汇总审核，都需要各管理部门间的协作和协调。当前正通过相关的能力建设项目研究建立HFCs 进出口管控下的部门联动机制，不断探索部门间的合作方式。

5.4 加强国际合作与交流

加强与有关国际组织，如联合国环境署各区域办公室的合作，并积极参与区域网络会议，获取区域内各国的HFCs 进出口贸易管控信息，与其他缔约方共同研讨有关议题，提出建设性意见；加强与重点贸易国别的合作，在实现我国履约控制目标的同时，配合和支持其他发展中国家履约，共同做好HFCs 进出口管理。

5.5 加强对国内HFCs 进出口企业的宣传教育和培训

加强对HFCs 进出口企业的宣传教育和培训，加强对有关履约政策的宣贯，提高其进出口业务水平。在年度企业培训会议上加强重点业务讲解，包括HFCs 进出口管理贸易管制与许可证管理要务、海关管理要务、HFCs 进出口申请要务及审批关键项解读、HFCs 进出口管理无纸化系统使用培训等等。此外，还要听取企业关于加强HFCs进出口管理的意见和建议。通过培训和日常的企业管理促进企业自律，规范经营行为。