广东省环境应急管理体系与能力现代化建设思路与对策研究

叶脉，张佳琳，张志娇，张路路

(广东省环境科学研究院，广州 510000)

环境应急管理是现代环境治理体系的重要组成部分，事关生态环境安全和社会大局稳定。广东省作为全国第一经济大省和人口大省，在改革开放四十多年间，经济长期高速发展所累积而成的各类次生性环境风险与区域发展不均衡问题分异交织。近年来，广东省环境应急管理工作以习近平生态文明思想为指导，坚持将保障环境安全作为生态环境保护的底线，通过落实“一案三制”，研究制定《突发环境事件应急预案备案行业名录(指导性意见)》《广东省企业事业单位突发环境事件应急预案编制技术指南(试行)》等一系列地方性环境应急管理规范性文件，建设“广东省环境风险源与应急资源信息数据库平台”，推动一批化工园区有毒有害气体预警体系的建设，使得环境应急管理的系统性、科学性稳步提升。但与此同时，突发环境事件的多样性、次生性、潜伏性以及累积性等特征开始凸显，各类突发环境事件依然呈现高发特征，如何做好全过程环境风险防范、系统构建现代环境应急管理体系和提高环境应急能力，是广东省进一步推进治理体系和治理能力现代化建设的重要组成部分。

1 广东省环境风险现状与特征

“十三五”以来，广东省经济增速从高速增长进入次高速增长的通道，资源环境要素投入呈下降趋势，环境压力呈高位舒缓态势，环境风险特征从单一型、点源风险向复合型、区域风险转变。当前广东省各类环境风险既有污染非法排放、管理体制机制等客观原因，也有安全生产重视程度不足、次生引发污染高发等主观因素，而由各类环境风险引发的环境事件，既有以环境质量快速下降为主要特征的突发事件，也有持续性环境风险叠加引发的累积型事件。

1.1 突发环境历史事件概况

根据网上各类信息资料的收集整理分析，“十二五”以来(2010—2019 年)，广东省共发生突发环境事件三百余起，所有事件均得到妥善处置。从事件等级来看，重大突发环境事件占比1.3%、较大突发环境事件占比0.3%，一般突发环境事件或不构成事件等级占比达98.5%。尽管2015 年至今未发生较大以上突发环境事件，但突发环境事件总体数量仍呈稳中有升趋势，表现出各类突发环境事件小而散的特征，如图1 所示。

图1 2010—2019 年广东省突发环境事件等级统计示意图

从各类突发环境事件的起因统计来看，2010—2019 年期间，安全生产和交通事故次生的突发环境事件占据全省突发环境事件发生主要原因的前两位，合计占比达64.6%，而企业违法排污所致的突发环境事件仅占总量的14.1%，占比相对较小，比例仅高于自然灾害次生突发环境事件(5.1%)。从广东省突发环境事件的起因分析来看，火灾、爆炸、泄漏等安全生产事故次生的水环境突发事件最为常见。特别是南方雨水密集，暴雨情景下，一旦工业企业发生火灾爆炸事故，大量消防水、雨水与泄漏的污染物混合，极易超出企业事故应急池容量并造成突发环境事件。此外，危化品交通运输具有物料密集、设施流动和危害难以控制等特点，且自带危险属性，一旦发生事故泄漏，除现场易造成人员伤亡外，在临近水体时污染物极易快速扩散，甚至引发更大范围的流域性突发环境事件。

1.2 高风险行业企业区域性集中

基于当前广东省重金属污染防治规划、各主要行业环境风险分析和专项排查及地方环境统计数据，全省涉重、涉危化品等高风险行业企业分布呈现出显著的区域性、流域性集中特征。以金属表面处理和热处理加工业、化学原料及化学制品制造业、有色金属冶炼和压延加工业和有色金属矿山采选业四个典型高风险行业为例，金属表面处理和热处理加工业基本集中在珠三角河网区和西江流域中下游，化学原料及化学制品制造业在珠三角河网区、北江流域、西江流域、粤东诸河、粤西诸河均有分布，有色金属冶炼和压延加工业集中分布在珠三角河网区和北江流域，有色金属矿山采选业则主要分布在北江流域中上游。根据近十年突发环境事件起因统计结果，工业企业违法排污因素所致的突发环境事件比例相对较低，相关突发环境事件数量占总量的比例仅为14.1%，但部分流域和区域因工业企业密集分布所致的环境安全隐患防范形势依然严峻。以金属表面处理和热处理加工业为例，这类企业虽然环境风险物质储量较小，但厂内环境管理要求较低，加上年代久远，存在生产区间、储存区间分区不合理，环境风险防范配套设施跟不上等情况，一旦发生火灾事件，容易造成消防废水甚至电镀槽液泄漏至外环境，引发突发环境事件。

1.3 化工园区布局性风险突出

化工园区由于具有产品关联性强、公共基础设施共享和有利于污染集中治理等优势，已成为广东省化工行业发展的主导建设模式。据不完全统计，全省共有各类化工园区54 个，涉及14 个地市，主要涉及有机化学原料制造(C2614)、初级形态塑料及合成树脂制造(C2651)、原油加工及石油制品制造(C2511)、危险化学品仓储(G5942)等行业。30 个化工园区(除列入清理退出的园区24 个外)中有10 个园区下游影响到集中式饮用水源地，有13 个园区沿海而建。与单一企业不同，园区的环境风险源种类繁多，存储量大，布局比较集中，园区内危险源之间、企业之间可能互相影响，一旦发生事故，容易导致群死群伤的灾难性后果。

根据化工园区(除列入清理退出的园区外)环境风险设施情况初步统计结果，全省30 个化工园区中设置公共应急池的有13 个，其中自流式的应急池占46%，泵入式的占54%。公共应急池接入企业数方面，共有12 个园区的公共应急池暂未接入企业或接入企业数远小于入驻企业数，公共应急池尚未能发挥实际效用。在雨污管网设置方面，实行雨污分流的有28 个，雨水排放口闸阀设置率达100%的有12 个，污水总排口设在线监控装置/视频监控系统的有20 个。在风险预警方面，约55%的化工园区建有环境风险监控与预警平台，其中13 个园区设置有有毒有害气体风险预警体系，16 个园区设置有公共管廊监控装置。

1.4 交通移动源风险态势上升

危化品交通运输具有物料密集、设施流动和危害难以控制等特点，且自带危险属性，一旦发生事故泄漏，除现场易造成人员伤亡外，在临近水体时污染物极易快速扩散，引发更大范围的流域性污染，甚至造成跨界以及集中式饮用水源地等污染。据相关统计数据，截至2019 年底，广东省共有经营性道路危险化学品运输企业985 家，营运车辆总数2.8 万辆，主要分布在珠三角和沿海沿江地区，特别是茂名、东莞、广州3 市占比超50%以上。2010—2019 年全省交通事故次生突发环境事件占突发环境事件总数的30.7%，绝大部分与危险化学品运输相关，危化品交通运输已成为广东省最突出的环境风险源之一。

1.5 水源地环境风险隐患突出

广东省饮用水水源以地表水为主。尽管全省225 个县级以上地表水集中式饮用水水源地水源达标率约99%，但水源结构单一引发供水安全风险、水源地及周边风险源突发环境污染事件引发水源污染风险、跨界水源地保护和管理不当引发水质安全风险依然不容忽视。以深圳、东莞、惠州、河源为核心区域的东江流域，不仅涉及省内下游数千万人饮水，还涉及供港饮水安全保障问题。特别是随着粤港澳大湾区建设进程的加快，广东省对香港、澳门淡水资源的供应力度将持续加大，一旦发生饮用水水源地环境污染事件，应急处置不当、舆情控制不力的情况下，存在下游社会不稳定风险。

此外，广东省主要江河如东江、西江、北江、韩江、九洲江等均为跨界河流，长期以来面临上游江西、广西、湖南、福建省区等跨界来水污染风险，以及省内沿岸工业企业和车船移动源等非法排污风险，加上跨界水环境问题的保护区划定难、监管保护难等问题突出，水源保护区跨界污染问题高发频发，北江铊污染事故(2010 年)、广西贺江重金属超标事件(2013 年)等均导致饮用水水源地环境质量问题并引起不良社会影响。

2 新形势下广东省环境应急管理面临的主要挑战

通过对当前环境风险现状与形势进行剖析发现，广东省在环境应急管理过程中面临着体制机制、制度体系、能力支撑等多个方面的挑战。

2.1 环境应急管理体制不健全

广东省于2014 年成立应急管理办公室，大多地市也有专门设置的相关机构，用于组织实施环境事件的预防预警、应急处置、调查评估等应急工作。生态环境机构改革后，应急管理职责划入执法监督处，在编专职管理人员少，借调人员流动性大。各地市生态环境管理部门原已设立的应急办等机构相应调整并入执法科，相应专职环境应急管理人员普遍有所减少，对比其他省份情况，环境应急机构能力建设相对滞后，无法满足当前应急管理工作需要。

2.2 环境应急管理责任落实不到位

通过查阅各级政府网站和省级生态环境部门相关资料，“十三五”期间广东省已发布市、区(县)突发环境事件应急预案58 份，生态环境部门预案26 份，但总体缺乏本级别、本地区、本部门的特点，针对性和可操作性不强，政府应急管理相关人员对自身岗位的环境应急职责与操作规程不明晰，易造成指挥应对不力的局面。从饮用水水源地突发环境事件应急预案来看，自2018 年《集中式地表水饮用水水源地突发环境事件应急预案编制指南(试行)》发布以来，在全省县级及以上饮用水水源保护区中，仍有近50%的饮用水水源保护区未开展风险评估与应急预案编制工作，约有15%保护区内涉及的交通穿越工程未规范设置应急防范设施。

2.3 环境应急管理机制不完善

虽然省级生态环境、住房和城乡建设、水利、应急管理等部门已建立了沟通机制，但从实际工作来看，尚未发挥应急联动工作机制的作用，没有发挥应急处置合力以减轻环境污染损失。如交通事故次生突发环境事件中，若消防部门未能在第一时间通知生态环境部门，当生态环境部门获知信息赶赴现场时已错失最佳处置时机，容易因消防废水扩散引发更大范围的流域性污染。同样，在饮用水水源地保护方面，由于涉及生态环境、水利、卫生健康、住房和城乡建设等多个部门，因而多部门分工协作机制、沟通与信息共享机制亟须健全。另外，对于跨省界流域的风险防控与应急响应，上下游合作保护机制、信息共享机制、联防联治机制及生态补偿机制等都亟须完善及检验。

2.4 日常管理技术规范有待补充

在环境风险防控方面，相关基础性研究较为薄弱，针对环境风险的管控技术规范不完善，隐患排查缺乏更具体的技术性指导。地方生态环境部门对各类环境风险源的监管侧重“三废”污染源，环境风险针对性不足，“重治理，轻预防”问题普遍存在，单纯依赖企事业单位主体的管理水平容易形成较大环境安全隐患。

在日常应急管理方面，应急预案管理要求、应急资源配备要求、突发环境事件应急处置技术等规范有待完善。从预案管理来看，针对三年内无变动更新的企业预案应如何简化备案手续，对少量使用危险废物的单位(如汽修4S 店等)如何在满足固废法中规定的“产生、收集、贮存、运输、利用、处置危险废物的单位，应当依法制定意外事故的防范措施和应急预案”的基础上方便小微企业完成备案工作，如何通过技术或管理手段提高企业应急预案的可操作性，均是亟待解决的问题。

2.5 信息化技术与物资保障不足

在信息化技术方面，目前只完成了环境应急事前防范主要业务的信息化管理，但距离大数据应用和精准应急决策支撑依然差距较大。目前在处理突发环境事件时采用的人工方式存在效率低、信息掌握不全、沟通成本高等问题，无法实时获取事件周边的环境风险源、环境风险受体、应急人员、应急物资的信息，影响对事件的分析研判和指挥调度效率。在应急物资保障方面，广东省尚未形成区域应急物资统筹及应急能力，特别是应急物资的储备和调度相关的基础性投入不足。现有应急物资以安全、消防类物资为主，环境污染物处置(切断、控制、收集及降解)能力相对较弱，相关环境应急物资缺乏，不管是企业内部先期应急处置还是政府应急救援处理均无法有效开展。

3 对策与建议

“十四五”时期，广东省将进入生态环境质量全面改善的窗口期和环境治理体系现代化建设的关键期，经济将持续向高质量发展推进转型。与此同时，粤港澳大湾区、中国特色社会主义先行示范区等重大战略对全省生态环境保护提出了更高要求，广东省环境应急管理将从末端管理为主的被动式应急管理加速转向以源头风险防控为主的全过程应急管理，从新型“一案三制”体系、应急能力优化配置体系、应急科技支撑体系等方面进一步推进全省环境应急能力现代化建设。

3.1 健全以风险源头防范为重点的新型“一案三制”体系

完善以风险源为核心的预案体系。各类环境预案在编制过程中应深入开展调查研究，以突发环境事件风险评估为前提，以情景分析为重点，通过突发环境事件情景分析对突发环境事件的发生、发展和风险进行预测判断，深刻理解突发环境事件的不确定性，为相应情景做好准备，以提高应急策略的有效性和准确性。结合突发环境事件应急预案，针对关键响应程序和应对措施制定应急卡片，推动各级环境应急响应“一岗一责”卡片式管理，使应急人员更加从容地面对突发环境事件。

建立权威有效的组织体制体系。完善跨部门的环境安全管理委员会，平时负责制定环境应急管理重大政策，领导协调推动环境风险防范与环境应急管理体系和能力建设工作，同时做好与省突发环境事件应急指挥部的衔接，组织做好重特大突发环境事件的应急处置工作，保证政令畅通、协调有力、指挥高效[1-2]。加快推进专、兼职环境应急管理机构建设，将突发环境事件应急体制建设作为推进环境应急管理的基本点，重点突出人员队伍建设及管理能力提升，构建专常兼备、反应灵敏、上下联动的环境应急管理体制[3]。

完善全环节的环境应急管理机制。健全重大环境风险防范化解机制，从推动落实环境安全发展理念、健全环境应急管理责任制、深入开展环境风险隐患排查治理等各个环节，加快健全相关制度措施。建立健全联防联控工作机制和信息共享、应急救援物资共享机制，加强政府职能部门之间涉及突发环境事件的应急联动能力建设，在业务上进一步紧密结合，提高对危化品运输车辆泄漏爆炸、企业安全生产事故等引发的次生突发环境事件的预防预警和协同应对处置能力，加强突发环境事件应急处置的一致性和协调性。健全突发环境事件评估机制和事故调查机制，将调查重点推进到关注风险、政策、制度、标准、技术、能力建设等深层次问题[4]，从教训中深度学习反思，把事后学习的经验教训反馈到事前的环境风险防范中去。

建立完善环境应急法律法规体系。突发环境事件作为突发事件的一种事故类型，环境应急作为应急管理的有机组成部分，应借助《中华人民共和国应急管理法》《中华人民共和国应急救援组织法》等应急管理上位法的立法，研究制定环境应急管理、环境应急救援组织等方面的地方性法规和规章，健全应急预案体系和应急管理标准体系，以期推动突发环境事件风险防控与环境应急管理法制化、规范化和高效化。

3.2 完善以协同联动融合为导向的应急能力优化配置体系

加强各级环境应急救援队伍建设。以各级应急管理队伍、大型企业队伍以及其他优势专业应急救援队伍为依托，完善省、地市、区县、企业四级应急救援队伍建设，构建全省突发环境事件应急救援队伍体系。培育地方环境应急救援处置社会化服务，选择潜在环境风险较大的区域、流域、化工园区作为试点，采取与物资装备或应急队伍精良的大中型企业或专业应急救援公司相结合和建立共训共练、救援合作机制等方式，发挥好各方面力量作用，强化环境应急救援队伍战斗力。同时，考虑到全省各地面临的环境风险差别较大，以及市县层面生态环境部门需要直接面对环境风险防范和环境应急管理的具体工作，建议给予市县层面生态环境部门在队伍建设方面更大的自主创新空间。

建立新型环境应急综合决策智库。加强风险控制、环境损害鉴定评估、污染修复等领域专家配备，完善专家参与环境应急管理机制设计、法律法规制定与修改、应急预案流程建立以及突发环境事件处置的决策咨询机制，为环境应急管理提供多层次、全方位的决策咨询服务。优化环境应急管理专家队伍管理，建立优中选优的遴选机制与退出机制，实现决策咨询团队的规范化和专业化管理。指导督促各地市加快建立地市级环境应急专家库，充分发挥专家和专业咨询机构的辅助决策与参谋助手作用，提高地方突发环境事件应急决策科学性。

加快环境应急救援物资储备。各级生态环境部门在做好地区应急物资普查工作的基础上，对照《全国环境部门环境应急能力建设标准》(环发〔2010〕146 号)、《环境应急资源调查指南》(环办应急〔2019〕17 号)等要求，抓紧补短板、强弱项。探索构建政企结合、相对集中、区域联动的应急物资管理模式，通过政府主导建设或购买应急救援服务等方式，选择大型企业或第三方应急救援机构，组建应急救援物资储备库并配套建立相应的应急物资管理制度。危化品运输单位按照《危险化学品单位应急救援物资配备要求》 (GB 30077—2013)的规定配备警戒物资、堵漏物资、输转物资与洗消物资，根据自身实际情况增配应急救援物资。

3.3 构建以大数据分析辅助决策为核心的应急科技支撑体系

完善环境预测预警体系建设。强化环境监测科学技术支撑，优化整合各类监测资源，提高监测预警能力。持续推进化工园区有毒有害气体预警体系建设，鼓励已建的化工园区有毒有害气体预警系统积极接入省部级环境安全应急指挥中心，充分发挥预警和溯源功能。完善重点流域及重点湖库水质监控预警系统建设，以东江、西江、韩江等重点流域、跨省生态补偿河流、水质风险较高的城市饮用水水源和重点工业园区下游等为重点，完善预警监测网络，有针对性地构建预警监测指标体系，逐步提高环境监测预警能力的专业化、智能化、精细化水平。

加快推动环境应急信息化建设。基于广东省环境风险源与应急资源数据库平台，整合环境质量监测、污染源监控等生态环境系统内部数据与环境空间数据、卫星图像数据、水文气象数据等外部数据，叠加污染物扩散、环境容量风险、环境健康风险等模型模拟与分析，运用现代信息技术、公共安全新技术实现全面感知、动态监测、智能预警、扁平指挥、快速处置、精准监管等功能，形成以大数据为核心的省级环境安全应急指挥中心，实现重大环境风险与突发环境事件“可视、可控、可管”。

加大环境应急科技研发投入强度。充分发挥科研院所的优势，针对风险防控的薄弱环节，总结国内外风险防控标准研究和实践经验，制定企事业单位、工业园区、流域环境风险防控建设地方性标准。加大在环境应急管理的预防准备、监测预警、态势研判、救援处置、综合保障等关键环节的研发力度，逐步优化科技创新倒逼环境应急管理工作机制。根据广东省东江、西江和北江等重点流域面临的突出水环境风险问题和特点，结合区域环境敏感性特点和技术实施的水文、地理等需求，建立差别化的突发水污染事件应急对策，形成科学的技术指引。

提升环境应急救援战斗力。加强日常应急宣传与培训，有计划、有组织、有重点地组织应急专业救援队伍进行业务学习、教育培训和应急演练。坚持社会共治，推动环境安全宣传进企业、进基层，培育环境风险意识，普及环境安全文化，运用多种教育方式和行政管理规范促进社会大众环境安全意识的提升。加大无人机、消洗机器人、单兵系统等全方位、多样化的智能应急装备的配备力度，构建科学高效的环境应急救援响应、指挥、处置体系，切实提高环境应急救援队伍的实战水平。