关于碳排放权交易制度法治化完善的思考

杨君，刘洪铭，张建宇

(美国环保协会，北京 100007)

全国碳排放权交易市场作为利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的重大制度创新，在碳达峰目标和碳中和愿景的实现中发挥着重要作用。2020 年12 月25 日，生态环境部审议通过了《碳排放权交易管理办法(试行)》，为全国碳市场的运行奠定了制度基础。目前，全国碳市场的交易筹备工作已经到了最关键阶段，更高层级的行政法规亟待出台。2021 年3 月30 日，《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》面向全社会征求意见。回顾排污许可制度的发展及《排污许可管理条例》的出台，可以为碳排放权交易制度法治化进程的完善提供参考与借鉴。

1 排污许可制度的法治化进程

我国开始探索建立排污许可制度的历史可追溯至20 世纪80 年代，其前身是“排污申报登记和排污许可证制度”。自20 世纪80 年代末以来，各地开展了很多排污许可试点工作，并出台了地方性的法规、规章和规范性文件，但全国层面还未统一排污许可证的管理。2013 年起，随着我国经济持续保持中高速增长，也更有条件和能力解决突出的生态环境问题。排污许可制度受到前所未有的重视，越来越多的中共中央和国务院文件开始提出完善排污许可制度的要求。

1.1 国家重视，明确排污许可制度的地位

2013 年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定“完善污染物排放许可制，实行企事业单位污染物排放总量控制制度”。2015 年的《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》规定“要建立严格监管所有污染物排放的污染物排放许可证制度，禁止无证排污和超标准、超总量排污”。2015 年的《生态文明体制改革总体方案》以专章形式规定“完善污染物排放许可制。尽快在全国范围建立统一公平、覆盖所有固定污染源的企业排放许可制”。2016 年的《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出要“推进多污染物综合防治和统一监管，建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制，实行排污许可‘一证式’管理”。在2016 年，国务院发布《控制污染物排放许可制实施方案》，排污许可制度改革全面启动。2018 年的《中共中央、国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》提出“加快推行排污许可制度，对固定污染源实施全过程管理和多污染物协同控制”。

1.2 排污许可制度的法治化进程

2021 年3 月1 日，《排污许可管理条例》正式实施，为以排污许可制为核心的固定污染源监管制度落实了法规基础，也标志着排污许可的制度体系建设进入了法治化建设的新阶段。

(1)上位法明确排污许可制度的法律地位。随着国家文件对完善排污许可制度的政策逐渐明晰，排污许可制度的立法进程也在加快推进。2014 年、2015 年和2017 年修订的《环境保护法》《大气污染防治法》和《水污染防治法》均明确了“排污许可管理制度”。

(2)规范性文件和部门规章满足即时性需求。考虑到行政法规出台的时间，排污许可制度的规范性文件、部门规章发挥了临时性和阶段性作用。2016 年，原环境保护部印发了《排污许可证管理暂行规定》的规范性文件，在火电、造纸行业先行先试；2017 年，原环境保护部通过了《排污许可管理办法(试行)》，在《排污许可证管理暂行规定》基础上对排污许可管理制度进行了深化和完善。

(3)污染防治攻坚战助推排污许可条例的出台。2018 年，污染防治攻坚战打响，以固定污染源监管为核心的排污许可制度的立法需求更为迫切，一定程度上加速了《排污许可管理条例》的出台。2018 年，生态环境部就《排污许可管理条例(草案征求意见稿)》公开征求意见；2020 年12 月9 日，国务院第117 次常务会议通过《排污许可管理条例》。

从《排污许可管理条例》的出台可以发现，中央和国家机关的文件确立了排污许可制度的地位，为排污许可制度的建立提供了政策依据；而《环境保护法》《大气污染防治法》和《水污染防治法》等多部法律确立了排污许可管理制度的法律地位，为排污许可制度的建立提供了法律依据。在生态环境部的推动下，排污许可制度逐步完成了从规范性文件、部门规章到行政法规的法治化进程。参见表1。

表1 国家重大文件对排污许可制度与碳排放权交易制度的规定

2 碳排放权交易制度的推进

中共中央、国务院的文件在确立了排污许可制度作为固定污染源管理核心制度的同时，对碳排放权交易制度也同样进行了规定，并将碳排放权交易作为利用市场机制控制温室气体排放、推动经济向绿色低碳转型升级的重大举措，为碳排放权交易制度的建立提供了强大的政策基础。

2.1 碳排放权交易制度的政策进展

早在2011 年3 月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确要求“逐步建立碳排放权交易市场”。2013 年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，碳排放权交易制度建设成为全面深化改革的重点任务之一。2015 年的《中共中央、国务院关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》提出要开展碳排放权交易试点、并逐步建立全国碳排放权总量控制制度和分解落实机制。2016 年的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“推动建设全国统一的碳交易市场”。2018 年的《中共中央、国务院关于全面加强生态环境保护 坚决打好污染防治攻坚战的意见》进一步提出要“扎实推进全国碳排放权交易市场建设”。参见表1。

2.2 碳排放权交易制度的立法进程

与排污许可制度的发展类似，碳排放权交易制度于2011 年率先在北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点工作，并在地方试点的基础上建立全国的碳排放权交易制度。在立法推进过程中，地方在实践基础上探索建立了地方性法规及规章。如，北京市、深圳市以人大立法的形式做出了规定；上海市、广东省、湖北省出台了政府规章；天津市、重庆市则发布了规范性文件。

2.2.1 碳排放权交易制度的立法进展

2014 年，国家发展改革委颁布了《碳排放权交易管理暂行办法》，从国家层面明确了碳排放权交易的主要思路和管理体系，包括配额管理、排放权交易、核查与配额清缴、监督管理、法律责任等，是第一个适用于全国碳排放权交易制度的文件。

2017 年12 月，国家发展改革委印发《全国碳排放权交易市场建设方案(发电行业)》，标志着全国碳排放权交易体系正式启动。2018 年，应对气候变化职能转隶到生态环境部。2020 年12 月，生态环境部相继印发了《2019—2020 年全国碳排放权交易配额总量设定与分配实施方案(发电行业)》和《纳入2019—2020 年全国碳排放权交易配额管理的重点排放单位名单》等规范性文件，为全国碳排放权交易制度的落实提供了技术支撑；同月，《全国碳排放权交易管理暂行办法》经修订后由生态环境部以部门规章的方式正式印发，为全国碳排放权交易提供了现阶段的法律基础。

2.2.2 碳排放权交易制度的行政法规亟须出台

相较于排污许可管理制度，早在2015 年，国家发展改革委便启动了《碳排放权交易管理条例》的编写工作，并于2016 年首次就条例草案征求意见。应对气候变化职能转隶到生态环境部后，2019 年4 月，生态环境部结合碳市场建设的最新情况，再次发布了《碳排放权交易管理暂行条例》(征求意见稿)。2021 年3 月，《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》再次征求意见。

表2 排污许可制度与碳排放权交易制度立法进展比较

全国碳排放权交易在制度建设过程针对配额总量设定与分配、重点排放单位名单等关键要素已有规范性文件的技术支持，并通过《全国碳排放权交易管理办法(试行)》满足现阶段的管理需求。随着碳达峰和碳中和工作的推进，全国碳市场作为首次把减排责任压实到企业的市场手段，碳排放权交易制度的行政法规也亟须出台，在完善全国碳排放权交易制度法治化进程的同时，保障全国碳市场的稳定运行。

3 排污许可管理制度对碳排放权交易立法的借鉴

2021 年1 月，生态环境部印发《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》，促进了应对气候变化与环境治理的协同增效。排污许可制度的法治化进程为碳排放权交易制度的完善提供了参考，《排污许可管理条例》内容本身也对碳排放权交易条例的推进提供了一定的借鉴。

3.1 完善碳排放权交易制度的法律体系

随着国家对排污许可制度的重视，在《环境保护法》《大气污染防治法》《水污染防治法》等多部法律的支持下，排污许可制度逐步完成了从规范性文件、部门规章到行政法规的法治化进程。目前，国家的重大文件对碳排放权交易制度均做出了明确规定，并将全国碳市场的建设列入2021 年的《政府工作报告》。但与排污许可制度相比，碳排放权交易制度一方面还缺乏上位法的支持，另一方面规范全国碳市场运行的行政法规还未出台。为此，应尽早制定应对气候变化领域的专门法律，同时加快推进相关行政法规的出台，逐步完善碳排放权交易制度的法律体系。

3.2 以碳达峰和碳中和为契机，加快推进碳排放权交易条例的出台

2018 年的污染防治攻坚战的打响，在一定程度上推动了《排污许可管理条例》的出台。2020 年9 月22 日，习近平总书记在第七十五届联合国大会一般性辩论上做出了二氧化碳排放力争于2030 年前达到峰值，努力争取2060 年前实现碳中和的国际承诺，并将碳达峰和碳中和纳入生态文明建设整体布局。全国碳排放权交易市场作为利用市场机制控制和减少温室气体排放、推动绿色低碳发展的重大制度创新，是推动实现碳达峰和碳中和的重要工具。随着全国碳市场正式启动上线交易，亟须更高位阶的法律依据规范全国碳市场的运行发展。为此，应以碳达峰和碳中和为契机，加快推动碳排放权交易条例的出台。

3.3 借鉴《排污许可管理条例》的内容，完善碳排放权交易条例的相关制度

现行的《排污许可管理条例》通过加强总量控制、提高数据质量、明确信息公开和加大处罚力度等方式强化了企业责任，对企业行为形成了强有力的震慑。目前，《碳排放权交易管理暂行条例(草案修改稿)》正在制定过程中，可以借鉴排污许可制度的相关经验，通过绝对总量控制、强化数据报送与核查、提高处罚额度等方式加强全国碳市场的规范运行。