“无废城市”理念下的建筑垃圾“全处理”对策研究

于丽娜，滕婧杰，段华波，郭琳琳*

(1.生态环境部固体废物与化学品管理技术中心，北京 100029；2.深圳大学，深圳 518060)

1 基本情况

建筑垃圾，是指建设单位、施工单位新建、改建、扩建和拆除各类建筑物、构筑物、管网等以及居民装饰装修房屋过程中所产生的弃土、弃料及其他废弃物。从建筑垃圾的产生情况看，我国尚未在国家、省份或城市尺度建立相关的报告和统计制度。根据《中国资源综合利用年度报告(2014)》的粗略估计，2013 年，我国建筑垃圾产生量超过10 亿吨(不含建筑装修垃圾和余泥渣土)，绝大部分的建筑垃圾以填埋或简易堆置方式进行处置[1]。而郑丽娜等运用面积估算法获得我国2015 年建筑垃圾(不含余泥渣土)产生总量约为20～30 亿吨，且呈快速增长趋势，年均增长率约为10%～15%(图1)。而建筑物拆除产生的垃圾占比最大，约为产生总量的77%，装修垃圾约占9%，新建建筑垃圾约占14%(图2)。按区域分，我国华东、华中和华南地区建筑垃圾产生量较大，约占全国建筑垃圾产生总量的78%[2]。

图1 我国建筑垃圾产生量估算(2001—2015 年)[2]

图2 我国各地区建筑垃圾产生量估算(2015 年)

在资源化利用方面，建筑垃圾中的铝材、钢筋等因具有较高资源化价值，资源回收率较高，一般超过95%[2，3]；但砖石混凝土等低附加值建筑垃圾的资源化率极低，利用水平不高，主要以生产再生骨料等低端建材为主，主要用于路基材料或回填处置。

在综合处置方面，据初步统计我国建筑垃圾堆填或处理厂约1000 座[4]，其中建筑垃圾消纳场(填埋场)约800 座[4]，固定式资源化利用和填埋处置综合处理厂约200 座[4]，且消纳场以简易堆填为主。在大多数城市周边，建筑垃圾随意堆放或临时堆置的现象较为普遍。

2 工作基础

2.1 法律法规要求

《中华人民共和国循环经济促进法》(主席令2008 年第4 号)规定，对工程施工中产生的建筑废物进行综合利用[5]。不具备综合利用条件的，建设单位应当委托具备条件的生产经营单位开展综合利用或者无害化处置[5]；省、自治区、直辖市政府部门可以根据本地区经济社会发展状况实行垃圾排放收费制度[5]；国家实行有利于循环经济发展的政府采购政策[5]。

《资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录》(财税〔2015〕78 号)规定，建(构)筑废物(建筑砂石骨料)产品原料90%以上来自所列资源[6]、产品以建(构)筑废物为原料的且符合《混凝土和砂浆用再生细骨料》 (GB/T 25176—2010)[7]或《混凝土用再生粗骨料》 (GB/T 25177—2010)[8]的技术要求、以煤矸石为原料的且符合《建设用卵石、碎石》 (GB/T 14685—2011)[9]或《建设用砂》(GB/T 14684—2011)[10]规定的技术要求，退税比例50%。

《循环经济发展战略及近期行动计划》(国发〔2013〕5 号)指出，要“推进建筑废物资源化利用[11]。鼓励建筑废物集中处理、分级利用，生产高性能再生混凝土、混凝土砌块等建材产品。因地制宜建设建筑废物资源化利用和处理基地[11]。”

《2015 年循环经济推进计划》(发改环资〔2015〕769 号)中对深入实施绿色建筑行动做了明确要求，重点推进建筑垃圾资源化利用，开展建筑垃圾管理和资源化利用试点省建设工作[12]。

2.2 法规及政策措施现状分析

我国建筑垃圾管理主要依据《城市建筑垃圾管理规定》(建设部令〔2015〕第139 号)[13]，其中规定:建筑垃圾处置实行谁产生、谁承担处置责任和减量化、资源化、无害化的原则，鼓励建筑垃圾综合利用，鼓励建设单位、施工单位优先采用建筑垃圾综合利用产品[13]。国务院原建设主管部门负责全国城市建筑垃圾的管理工作；省、自治区原建设主管部门负责本行政区域内城市建筑垃圾的管理工作[13]；城市人民政府原市容环境卫生主管部门负责本行政区域内建筑垃圾的管理工作[13]。

2.2.1 产生及收集

根据《城市建筑垃圾管理规定》有关要求，任何单位和个人不得将危险废物混入建筑垃圾，不得将建筑垃圾混入生活垃圾，不得擅自设立弃置场受纳建筑垃圾[13]。居民应当将装修装饰房屋过程中产生的建筑垃圾与生活垃圾分别收集，并堆放到指定地点。建筑垃圾中转站的设置位置应当方便居民[13]。

同时，《绿色施工导则》 (建质〔2007〕223 号)[14]对施工过程(新建)建筑垃圾的管理提出了具体要求，包括:(1)制定建筑垃圾减量计划，如住宅建筑，每万平方米的建筑垃圾产生量不宜超过400 吨[14]；(2)加强建筑垃圾的回收再利用，鼓励建筑垃圾的再利用和回收率达到30%，建筑物拆除产生废弃物的再利用和回收率大于40%[14]。对于土石方类、碎石类建筑垃圾，可采用铺路、地基填埋等方式提高再利用率，力争再利用率大于50%[14]；(3)施工现场生活区采用封闭式垃圾容器，施工场地生活垃圾实行袋装处理，及时清运[14]。对建筑垃圾进行分类，并收集到现场封闭式垃圾站，集中运出[14]。《绿色建筑评价标准》(GB/T 50378—2019)[15]要求制定并实施施工建筑废弃物减量化、资源化计划，包括:(1)制定施工废弃物减量化、资源化计划；(2)满足每10000m2建筑面积的施工固体废弃物排放量要求；(3)可回收施工废弃物的回收率不小于80%。环境管理要求垃圾实行分类收集和处理:(1)可回收垃圾的回收比例达到90%；(2)垃圾分类收集率达到90%；(3)对有害垃圾进行单独收集和合理处置；(4)对可生物降解垃圾进行单独收集和合理处置。

2.2.2 申报及运输

《城市建筑垃圾管理规定》要求:施工单位不得将建筑垃圾交给个人或者未经核准从事建筑垃圾运输的单位运输[13]；处置建筑垃圾的单位在运输时，应当随车携带建筑垃圾处置核准文件，按照城市人民政府有关部门规定的时间、运输路线运行，不得丢弃、遗撒建筑垃圾，不得超出核准范围承运建筑垃圾[13]。

2.2.3 处置及收费

《城市建筑垃圾管理规定》要求:(1)城市人民政府原市容环境卫生主管部门应当根据城市内的工程施工情况，制定建筑垃圾处置计划，合理安排各类建设工程需要回填的建筑垃圾[13]；(2)处置建筑垃圾的单位，应当向城市人民政府原市容环境卫生主管部门提出申请，获得城市建筑垃圾处置核准后，方可处置。国家禁止涂改、倒卖、出借、出租或者以其他形式非法转让城市建筑垃圾处置核准文件[13]；(3)建筑垃圾储运消纳场不得受纳生活垃圾、工业垃圾和有毒有害垃圾[13]；(4)任何单位和个人不得随意抛撒、倾倒或者堆放建筑垃圾[13]；(5)建筑垃圾处置实行收费制度，收费标准依据国家相关规定执行[13]。

北京市住房和城乡建设委员会发布了《北京市住房和城乡建设委员会关于建筑垃圾运输处置费用单独列项计价的通知》 (京建法〔2015〕27 号)[16]对建筑垃圾运输处置费用的内容进行了界定，并将其分为渣土运输和消纳、弃土(石)方运输和消纳、施工垃圾运输和消纳三大类别，分别对其详细内容和计价方法进行了具体规定。该通知充分考虑设计、招投标和结算等各阶段的计价需要，从工程量、要素价格和费用税金计取三方面，对各阶段建筑垃圾运输处置费用单独列项计价作出了具体要求，明确规定发承包双方宜在施工合同中约定建筑垃圾运输处置费用的结算方法。

河南省许昌市对建筑垃圾非法流失、非法处置管理实行“四统一”管理，即统一审批、统一收费、统一清运、统一利用。产生建筑垃圾的个人和单位申请办理《城市建筑垃圾处置许可证》《建筑垃圾运输许可证》，由清运企业统一将建筑垃圾运输到处置场地。建立巡查制度，对重点区域实行严格监控，依法严查建筑垃圾运输车辆违规清运、超高超载、私拉乱运、不封闭运输、抛撒污染等违法行为。

2.2.4 资源化利用

中央机构编制委员会办公室于2010 年在《关于建筑垃圾资源化再利用部门职责分工的通知》(中央编办发〔2010〕106 号)明确住房和城乡建设部为建筑垃圾资源化再利用的主管部门，并明确规定了国家发展改革委、工业和信息化部、生态环境部、科技部、财政部、国家税务总局等各部门的职责，但截至目前政策落实缓慢，尤其在地方政府层面建筑垃圾资源化利用管理涉及住房和城乡建设、发展和改革、财政、生态环境、工业和信息化、公安、交通运输、自然资源等多个管理部门，且各城市的管理部门不一，多头管理问题突出，缺少有效的管理协调关系。例如，北京市曾有市政相关的31 个部门涉及建筑垃圾管理工作，使得“十二五”规划中提及的关于建筑垃圾资源化利用项目至今没有完成[17]。

河南省发布《关于加强城市建筑垃圾管理促进资源化利用的意见》(豫政〔2015〕39 号)[18]规定:一是加快建筑垃圾资源化利用设施建设；二是完善建筑垃圾再生利用技术体系；三是加大政策扶持力度；四是加强建筑垃圾再生产品推广应用；五是加快建筑垃圾再生利用装备研发；六是推进建筑垃圾再生产品集聚化发展。

2.3 建筑垃圾管控试点示范情况

我国各地住房和城乡建设、生态环境等管理部门，积极开展建筑垃圾管理探索。例如，吉林省住房和城乡建设厅印发《吉林省“建筑垃圾管理与资源化利用试点省”工作实施方案》[19]规定了吉林省建筑垃圾管理与资源化利用的基本原则是:源头减量、综合利用；统筹兼顾、协调推进；政府引导、市场推动；示范引领、稳步推进。在工作目标方面，提出到2015 年末，建筑垃圾综合利用试点市(县)建筑垃圾综合利用率达60%，用于生产建筑材料的建筑垃圾使用量占全部建筑垃圾总量的20%以上；其他各市县的建筑垃圾综合利用率达到30%。在保障措施方面，提出加快地方立法，编制“十三五”规划，加强综合监管，推进源头管理，扩大试点示范，实施科技创新，加大推广应用力度，加快推进PPP(Public-Private-Partnership)等特许经营模式，加强宣教培训与督察。

3 存在的突出问题

我国建筑垃圾收集、分类、运输、利用、处置的全过程监管体系尚未建立，在源头管理、资源化利用、处置等方面存在较多问题。

在法律法规体系上面，主要在管理的层级方面，国家和地方没有很好地衔接。在国家层面，从上位法到具体的规章制度不够完善，对地方的约束力不够，并缺乏执行力和指导价值，需要参考大气或水污染治理的管理经验。建筑垃圾地方主体责任更大。国家层面需要提出要求，地方要具体落实，因地制宜。

3.1 监管主体不统一，统筹协调难度大

地方层面建筑垃圾产生环节多头管理情况普遍，地方建筑垃圾的管理部门涉及住房和城乡建设、发展和改革、财政、生态环境、工业和信息化、公安、交通运输、自然资源等多个部门，管理协调难度大、工作效率低。如住房和城乡建设部门关注减量，生态环境管理部门关注扬尘污染和堆填处置风险和安全，交通运输部门关注渣土车和路线管控。由此可见，缺乏多源目标合一的综合管理。

3.2 建筑垃圾源头管理措施薄弱，产生量难以控制

一是缺乏建筑垃圾统计制度，申报制度落实不力，建筑垃圾管理底数不清。我国现行统计制度没有建筑垃圾产生量、利用处置量等统计指标，也未形成规范统计方法，仅有深圳和上海等少数城市在官方统计报告中对建筑垃圾的产生量有粗略估算数据。各地对建筑垃圾申报制度执行落实不力，建筑垃圾实际产生情况不清，大量建筑垃圾游离于监管之外。

二是绿色建筑、绿色施工发展相对滞后，建筑垃圾产生量巨大。根据河北省《关于推动我省建筑工程绿色施工的意见》，2016 年河北省开展绿色施工项目占在建工程项目比例仅为10%。由于绿色施工、绿色建筑发展滞后，我国在建筑施工、拆迁等过程中建筑垃圾产生量巨大，部分地区超出消纳能力，渣土围城现象普遍。同时，建筑垃圾的源头收集分类程度不高，拆除过程中混入了木材、泥土、轻物质等杂物，收集后再分拣，分类效率低、成本高。最主要还是快速城市化，特别是在城市旧改、更新和城中村拆除等大规模的城市规划和建设过程中建筑垃圾管理面临巨大挑战。

3.3 处置收费机制不完善，消纳处置能力建设滞后

目前，各地规范化的建筑垃圾消纳场建设普遍滞后于建筑垃圾产生量快速增长，现有消纳场数量、容量等均不能满足各地建筑垃圾处置需求。建筑垃圾处置收费机制不完善，目前明确规定征收建筑垃圾处置费的地区不足1/10，60%以上的收费在5 元/吨以下。一方面在缺乏源头申报统计制度和收费保障机制的情况下，违法倾倒成本极低，大量建筑垃圾被随意倾倒丢弃；另一方面建筑垃圾收费与处置成本不匹配，处置费用拨付机制不完善，处置单位难以及时足额获得处置费用，设施运行难以保障。

3.4 资源化利用技术标准规范缺失，产业发展滞后

我国尚未建立建筑垃圾利用产品的标准规范，建筑垃圾再生利用制品相关的质量标准、产品检测不足，导致市场对建筑垃圾生产的再生产品认可度不高，因此其资源化利用进展缓慢。再生骨料或建材制品产品生产成本相对于天然骨料或原生建材成本较高，产品缺乏市场竞争力，已建成的建筑垃圾资源化利用企业多数处于亏损或微利状态。

4 技术路线和关键措施

4.1 绿色建筑设计是减少建筑垃圾产生的重要手段

绿色建筑是在全寿命期内，最大限度地节约资源(节能、节水、节地、节材)、保护环境、减少污染，为人们提供健康、适用和高效的使用空间，与自然和谐共生的建筑。其中，应用可循环利用建筑材料、使用建筑垃圾回收利用再生品、减少建筑垃圾的产生是绿色建筑设计的重要内容。目前我国绿色建筑在设计内容方面仍然偏重于建筑节能，在推广比例方面仍然处于较低水平。在我国《绿色建筑评价标准》中，对合理采用高耐久性建筑结构材料，采用可再利用材料和可再循环材料，使用以废弃物为原料生产的建筑材料，合理采用耐久性好、易维护的装饰装修建筑材料等都提出了相关设计评价内容和评分标准，有利于引导在绿色建筑设计中，从建筑全生命周期考虑，减少建筑垃圾、装修废物等的产生。

4.2 绿色施工是控制建筑垃圾产生的有效措施

在我国发布的《绿色施工导则》中明确提出，绿色施工是指工程建设中，在保证安全、质量等基本要求的前提下，通过科学管理和技术进步，最大限度地节约资源与减少对环境负面影响的施工活动，实现“四节一环保”(节能、节水、节地、节材和环境保护)。其中节材措施，在保证工程安全与质量的前提下，制定节材措施，如进行施工方案的建筑垃圾减量化，节材优化，尽量利用可循环材料等。

在建筑施工过程中，对建筑材料的取材采取的是就地就近取材原则。渣土通过土方平衡设计，基本可以实现全量的就近产生、就近利用，利用方式包括地基填埋、铺路、景观建设等。碎石类建筑垃圾可通过就近破碎、筛分，用于混凝土、骨料等的生产使用，最大利用率可超过50%，部分工地甚至可实现全部利用。废金属、木材等建筑废物基本可实现全部回收利用。其中，有效的分类收集和就地利用处置设施的配套建设是确保建筑垃圾全量利用的关键。

4.3 建筑垃圾规模化利用是缓解建筑垃圾问题的重要措施

现阶段，我国仍然处于城乡建设高峰期，新城镇建设、棚户区改造、城市基础设施建设等过程的建筑垃圾产生量仍将持续增长。因此，首先，在推广绿色建筑、绿色施工时，应优先采取建筑垃圾地基回填、道路建设、城市绿地景观建设等大规模利用技术路线，充分利用基础设施建设实现建筑垃圾利用。其次，建筑垃圾中混凝土、碎石等是生产优质建筑材料的原材料，应充分发挥政府绿色采购示范作用，积极推广相关综合利用产品的使用，发挥示范带动作用，逐步扩大相关产品市场占有率，最大限度降低消纳处置环节压力。可采用的技术手段包括:分类分级管理；资源化技术；产品质量和环境标准；配套政策和激励措施(强制性和经济性)。

4.4 充足的消纳能力是建筑垃圾安全处置的重要保障

现阶段，建筑垃圾集中、大规模产生仍然是建筑垃圾管理的突出问题。对于现阶段不能实现利用的建筑垃圾，确保充分消纳处置能力，仍然是建筑垃圾管理的重中之重。应按照渣土、碎石等分类别实施消纳处置，一方面确保安全处置，另一方面为后续利用提供原料供应保障。可采用的技术手段包括:(1)利用GIS 技术合理规划填埋场；(2)完善填埋场设计和运营管理规范；(3)复垦和再利用。

5 小结

本文从宏观尺度分析了全国建筑垃圾的产生、资源化利用和最终处置情况。根据政策法规对建筑垃圾管理的相关要求即特别申报登记、转运管理以及处置收费等，重点分析了建筑垃圾在源头减量、资源化利用、最终处置及监管等方面存在的问题，最终提出了绿色施工、绿色建筑设计、建筑垃圾规模化利用、充足的消纳能力等全过程管控体系的建筑垃圾处理关键技术路径和保障措施建议。