广东省“楼企相邻”环境信访矛盾防范与化解对策研究

张志娇，丘晓彤，张路路，叶脉

(广东省环境科学研究院环境风险与损害鉴定评估研究所，广州 510045)

2019 年，生态环境部印发《关于改革完善信访投诉工作机制 推进解决群众身边突出生态环境问题的指导意见》(环厅〔2019〕106 号)，提出“各级生态环境部门要把改革完善环境信访投诉工作机制，解决群众身边突出生态环境问题作为重要工作任务”。当前全国环境信访量仍处高位运行态势，2019 年，“12369 环保举报联网管理平台”共接到群众举报约53 万余件[1]，充分说明全国经济在高速发展的同时也带来了复杂的环境问题，特别是在大力推进旧城镇改造、新开发区建设及环保基础设施建设等过程中，因“楼企”过于“相邻、相近”，出现“城中厂”“厂中城”现象，相继引发一些“污染扰民”“达标扰民”投诉举报，随着公众环保、维权意识的提升，“楼企相邻”环境信访矛盾日益凸显。其特征突出表现为重复投诉率高、持续时间长、涉及利益主体多、跨部门协调难，容易引发非正常上访，若不及时妥善处理，不仅推高公众维权和社会维稳成本，更易激化矛盾，诱发极端事件，易形成政府公信力下降、工业企业正常运营秩序受阻、公众诉求难有效解决的不利局面。因此，亟待开展系统研究，找清问题，找明原因，找准差距，创新工作方式方法，切实依法及时就地解决群众合理合法环境诉求。

广东省经济和人口总量均为全国第一，环境信访年举报量也占到全国总量的1/5 左右。近年来，“楼企相邻”环境信访矛盾举报量呈快速增长态势，2018 年中央生态环境保护督察“回头看”期间交办的此类案件较2016 年第一轮中央生态环境保护督察期间增长逾4 倍。从类型角度考察，以群众感官、环境健康密切相关的大气污染和噪声污染投诉为主。从区域角度考察，珠三角经济发达地区此类矛盾更为突出。特别是随着信访投诉渠道拓宽以及投诉成本降低，城市居民对环境污染和环境违法行为更趋于“零容忍”，化解难度更大。当前国内针对环境信访领域的研究还比较少，多数学者初步探讨了环境信访工作现状、存在问题、呈现特征、产生原因并给出对策建议[2-5]，少数学者开始思考如何破解“达标扰民”难题[6]。比亚迪环境治理的成功经验更为新形势下化解此类矛盾提供了新思路[7]。本文通过系统研究“楼企相邻”环境信访矛盾主要影响因素构成及其产生原因，有针对性地提出政府部门优化管理的对策建议。

1 基本概念及发展

“楼企相邻”环境信访矛盾主要是指原有排污单位与新建社区、学校等敏感人群因地理空间位置太近而引发的“污染扰民”“达标扰民”或以环保诉求为由谋取其他利益的信访矛盾纠纷。按照引发的环境问题本质属性的不同，可划分为“污染扰民”类和“达标扰民”类。“污染扰民”类问题以废气、恶臭投诉为主；“达标扰民”类问题主要是指因污染物“达标排放”与公众“闻不到味道”“听不到声音”之间存在差距，即因“国标”与“民标”存在差距而引发的环境信访矛盾。当前公众对更优质生态环境产品的诉求愈发强烈，“达标扰民”类问题愈加突出，尤其是在经济高度发达的地区，原本“达标”排放的工业企业逐渐出现“扰民”现象，同时“污染扰民”类问题化解后往往演化为“达标扰民”类问题，持续投诉不断且难以达到群众满意效果。

广东省“楼企相邻”环境信访矛盾的演变与经济社会发展紧密相关，近20 年来看，可划分为两个阶段:

第一阶段:“城中厂”环境问题，主要集中在中心城区，楼盘包围工业企业。20 世纪90 年代，城市化和工业化加速发展，中心城区工业企业相继搬迁改造，其旧址出让房地产项目，少数仍在产的工业企业逐渐成为被楼盘包围的“孤岛”，新入住业主及周边居民不能忍受废气、噪声等污染影响，引发投诉举报剧增。21 世纪初，“退二进三”政策实施后，中心城区老旧工业企业开始新一轮停产、搬迁，环境污染类投诉大幅回落，“城中厂”问题一度消解。

第二阶段:“厂中城”环境问题，主要集中在城郊区域，工业企业包围楼盘。因房地产项目持续向城郊区域扩张，大量楼盘定址在工业企业集聚区，某些楼盘更是被多家工业企业团团包围，加上公众环保意识的觉醒，导致关于环境问题的信访投诉量增多。2016 年第一轮中央生态环境保护督察期间投诉举报量更是达到顶峰，部分矛盾纠纷甚至演变为环境群体性事件，造成严重的社会负面影响。

2 主要影响因素

“楼企相邻”环境信访矛盾是一种因环境问题引发的社会风险，是由“源(被投诉对象)-受体(投诉主体)-后果影响”组成的完整风险链条[8]，产生过程可描述为:风险受体暴露在风险源的负外部性影响范围内，且存在“污染扰民”或“达标扰民”的事实，当后果影响“不可接受”“不可忍受度”[9-10]时，风险受体将通过制度化或非制度化的诉求表达方式向政府部门反映环境现实情况或表达其他利益诉求，政府、工业企业、公众三方不断沟通协调，最终达到三方满意或处僵持状态。

2.1 风险要素

从风险受体角度，涉社区、涉学校等敏感受体的“楼企相邻”环境信访矛盾呈现联名信投诉、持续长期重复上访特征，易通过网络渠道、学生请病假或罢课等形式迅速博取社会舆论关注，甚至存在部分利益群体为满足其他利益诉求有组织、有目的地策划恶性群体性事件。从风险源角度，“楼企相邻”环境信访量的新增长点为工业园区“污染物叠加累积”导致的“区域性污染扰民”问题及环保基础设施产生的“达标扰民”问题。在“厂中城”阶段引发的此类矛盾并非围绕单一工业企业产生，常与多家工业企业甚至多家园区有关，大量“达标”排放的污染物在小区域内叠加积聚，因距离过近，外加不利气象、地形等因素影响导致“扰民”问题。此外，在珠三角地区，因部分早期规划建设的环保基础设施建设运营标准不高，由此引发的“达标扰民”问题突出。

2.2 后果影响

从后果影响角度看，政府管理部门和工业企业降低此类问题负外部性影响措施的成本投入与治理效果不匹配，短期内难实现群众满意。在“污染扰民”信访案件中，当单一或少量工业企业为投诉对象时，政府管理部门能精准快捷实现寻味溯源，能及时督促工业企业落实整治措施且能达到良好效果，但部分“污染扰民”问题化解后往往转变为“达标扰民”问题，对工业企业提出更高整改要求不仅缺乏依据，且难实现公众满意。在“区域性扰民”案件中，不仅工业企业众多、污染成因复杂，且需要投入更多时间和资金成本，尤其是因矛盾激化部分工业企业最终停工停产或实施搬迁计划，易造成“以访促搬”恶性示范效应，难实现各方利益长效共赢。

3 主要产生原因

3.1 地理空间上的毗邻关系:“污染扰民”的前提

历史规划的前瞻性和合理性不足，而新的国土空间规划体系尚不完善，“楼”与“企”地理空间上未能预留有效的缓冲是二者间各类矛盾产生的前提，工业企业本身的负外部性影响是“污染扰民”类“楼企相邻”环境信访矛盾产生的助燃剂。早期规划上存在区域功能混杂、“楼企”间相互影响、缺乏充分论证或未深入考虑区域污染物叠加累积影响的现象，造成后续持续投诉不断，因“政府-工业企业-公众”协商机制的缺失导致三方未能形成有效对话，矛盾纠纷进一步升级演化，如表1 案件1 中，小学优先建设，因周边早期规划用地类型为工业用地，后被几十家工业企业包围，污染物叠加累积效应明显，短时间内“污染扰民”矛盾纠纷难化解。在经济快速发展的进程中，存在部分工业企业环境污染治理主体责任未充分落实、房地产开发商未充分履行周边环境信息告知义务等问题，导致“工业企业污染、群众受害、开发商受益、政府买单”的困境，如表1 案件2 中，工业园区优先建设，因公众与楼盘开发商之间存在信息差，未完全掌握楼盘周边环境风险信息，导致政府耗费大量执法成本，政府公信力下降。

3.2 “国标”与“民标”的差距:“达标扰民”的根本

污染物“达标”排放标准与公众感官“可接受”标准存在差距是导致“达标扰民”问题产生的根本原因。当前部分“标准”的更新与完善滞后于“人民日益增长的美好生活需求”，特别是恶臭、噪声等标准，导致“公众闻到味道、听到声音-监测达标、执法部门无从处罚-矛盾纠纷难化解-政府公信力下降”的恶性循环，如表1 案件3，企业耗费巨资开展废气治理设施升级改造，以公众闻不到味道为目标，建立了更严格的地方行业污染物排放标准，最终实现了“达标不扰民”。此外，因缺乏跟踪监督机制，“污染扰民”引发的“楼企相邻”环境信访矛盾化解后往往演化为“达标扰民”新问题，公众诉求和工业企业能力之间难找到平衡点，且难实现公众满意，如表1 案件4中，垃圾填埋场耗巨资开展臭气治理，但不利气象条件下，难以完全杜绝对周边居民产生臭气影响，投诉举报持续不断。

表1 广东省典型“楼企相邻”环境信访案件分析

4 防范化解对策建议

4.1 加强环保基础制度建设，源头防范案件激增

建立完善重大决策的社会稳定风险评估制度，加强国土空间规划“多规合一”推进力度，统筹划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线，从决策上防止工业企业、园区、环保基础设施等与敏感功能区交叉错位，源头防范“楼企相邻”环境信访矛盾的产生。科学评估项目对周边敏感受体的影响，合理划定防护绿地及确定有效的缓冲距离，充分考虑污染物“叠加累积”效应，进一步提高环保准入门槛，明确环境准入负面清单，健全完善空间、总量、项目“三位一体”的环境管理制度，源头防范“污染扰民”类环境信访矛盾。建立更加完善严格的环境基础性制度和标准体系，立足国情省情实际和生态环境现状，加快恶臭、噪声等环境标准修订，综合考虑公众健康、环境保护、经济技术发展水平等因素，前瞻性制定更符合现阶段公众美好生活向往的“行业污染物排放标准”，为环境监管提供依据，系统科学化解“达标扰民”类环境信访矛盾难题。

4.2 明确环境信访功能界限，引导理性诉求表达

健全环境信访预警防控机制，落实“楼企相邻”环境信访案件初信初访的“首问责任制”“首办责任制”，重点针对案件高发区及环境污染严重区，探索性将此类环境信访案件调查工作纳入环境监管网格化管理，充分发挥社区、环境监管网格员的能动性，把矛盾纠纷解决在基层。规范“楼企相邻”环境信访案件办理流程，明确案件受理有效时限，不再受理经法律程序终结的案件，防范无限期上访、重复上访。进一步完善环境信访与其他救济机制之间的有效衔接，通过信息共享方式与司法部门建立沟通机制，防止出现“楼企相邻”环境信访案件“多头受理”情形，引导涉法涉诉类案件依法通过行政司法途径解决。因地制宜出台省级层面指导性文件，从优化决策、法治信访、分类指导、权责分明、信息透明、公众参与、风险防范、协同共治、宣传引导、应急处置、多元监管等多个层面，为“楼企相邻”环境信访矛盾防范与化解工作的开展提供依据。

4.3 加强全过程全链条监管，加快消解积案要案

强化工业企业污染物全方位监管，尤其是重点加强废气集中排放口监测，加强无组织排放气体的收集处理，实施环保基础设施项目收集、转运、存储、处置等全链条环境监管，确保污染物持续稳定达标排放，避免“污染扰民”。创新工业或环境园区环境治理和监管模式，对“楼企相邻”环境信访较为突出的园区积极推行环境污染第三方治理，提供包括环境问题诊断、系统解决方案、“三废”集中处理处置、污染物排放监测、监管信息平台、限期治理、工艺研发等环境综合治理服务。探索成立由政府部门、居民代表、专家和园区管委会组成的项目运营监督管理委员会，实时接收社会监督，切实增强监管实效。强化联合执法力度，开展积案要案专项整治行动，借助快速移动监测、无人机走航、大数据分析等新技术、新手段，辅助重点区域、重点时段的排查和执法工作，快速锁定污染源，助力化解“区域性扰民”问题。开展学校周边环境污染整治试点工作，大力推进校园清新工程，全面排查周边污染源并制定环境问题清单，实施整改计划。

4.4 完善信访多元化解机制，防止风险演化升级

提高行政调解效能，重点针对“污染扰民”问题，强化工业企业环境治理主体责任，依法责令限期治理，并及时向社会公布治理进度，逾期未完成治理任务的，责令停产整顿，同时从严从重处罚恶意违法行为。创新人民调解机制，重点针对“达标扰民”问题，将人民调解机制引入生态环境领域，成立由工业企业、公众、基层政府、生态环境部门等组成的环境污染矛盾纠纷人民调解专业委员会，帮助工业企业和公众建立可直接对话的互信平台，引入退休老环保人、老法官、乡贤等，提高基层调解的专业性与服务性。完善司法调解机制，重点针对法律界限不明晰、责任难理清的疑难案件，与知名律师事务所签订长期战略协议，借用法律专业力量深度参与案件全过程的查处、化解及跟踪反馈。

5 结语

“十四五”期间，“楼企相邻”环境信访矛盾将多发频发，“污染扰民”问题演化为“达标扰民”问题将可能成为常态。以上研究表明，“楼企相邻”环境信访矛盾防范化解的关键是在“楼”与“企”之间寻找新的利益平衡，既要做到公众满意，又要工业企业努力可达。从环境社会风险防控的角度，应注重源头预防，提高规划和重大项目决策的科学性、民主性、严肃性，同时不断完善正确处理新形势下人民内部矛盾的长效机制，把握住矛盾纠纷演化过程中的有效控制点，防止风险传导、耦合、演变、升级，实现政府治理、社会调解、工业企业自律、居民自治的良性互动，推动经济社会高质量发展。