历史制度主义视角下校企合作产权政策变迁研究

王为民 徐金玲

[摘要]职业教育校企合作的深度发展往往会涉及校企合作产权问题。从历史制度主义视角审视校企合作产权变迁，有利于更好地促进校企深度融合。改革开放以来，我国职业教育校企合作产权政策变迁可分为萌芽期、开创期和推进期。外部产业转型和内部主体发展两个方面是影响校企合作产权政策变迁的重要因素。为更好地提升校企合作产权政策供给质量，应进一步明晰校企合作中的产权主体，出台保护产权措施，鼓励产权主体分享收益权或剩余索取权，提升产权中技术技能转化为现实生产力的效率。

[关键词]历史制度主义;职业教育;校企合作;产权;政策变迁

[作者简介]王为民（1972- ），男，河南三门峡人，河南大学教育科学学院、教育行动国际研究中心，副教授，博士;徐金玲（1995- ），女，河南新乡人，河南大学教育科学学院，硕士。（河南  开封  475004）

[基金项目]本文系2019年河南省教育科学规划重大招标课题“探索发展混合所有制职业院校体制机制研究”（项目编号：[2019]-JKGHZDZB-09）、2017年度河南省哲学社会科学规划项目“制度有效性与产权理论视阈下的职教教师企业实践制度建设研究”（课题批准号：2017BJY003）和河南省软科学研究计划2017年度一般项目“跨界知识产权在职业教育校企合作中的制度供给研究——以河南省为例”（项目编号：438）的阶段性研究成果。

[中图分类号]G710[文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2021）12-0034-07

长期以来，校企合作问题一直是掣肘我国职业教育发展的难点与痛点。为此，我国相继出台了一系列促进校企合作的政策，关于校企合作产权的政策安排也开始逐步完善。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》指出，应尽快出台促进职业教育校企合作的相关法规和政策。《中共中央 国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》阐明，产权制度是社会主义市场经济的基石，保护产权是坚持社会主义基本经济制度的必然要求。上述政策与《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》《职业学校校企合作促进办法》等共同形成深化产教融合、促进校企合作的“组合拳”。在国家积极推进职业教育校企合作的同时，校企合作中的产权问题成为掣肘校企深度合作及其内在机制形成的关键因素，如何破解校企合作中的产权问题成为当前需要关注的重点问题。

一、历史制度主义视角下校企合作产权政策变迁

20世纪90年代后，以制度为核心概念研究政治、经济、社会现象的新制度主义，成为一种颇具解释力的理论。作为其中一个重要流派，历史制度主义更为关注制度发展与变迁的历史轨迹，其主要内涵包括三点：一是制度能对行为者的偏好产生重大影响;二是制度变迁过程中存在偶然性和路径依赖，多数社会成员会积极顺应制度变革、推动社会发展，但也有少数人囿于路径依赖而阻止政策变迁;三是历史制度主义特别关注社会历史脉络，这种脉络可能是基于多种因素的综合作用而形成的。制度为人们提供了更为广阔的视角来诠释社会稳定，即人们是在恪守社会规则的基础上不断地追求效益与目标的最大化，最终达到一种实现各方期待最大值的纳什平衡。

具体到职业教育校企合作问题，历史制度主义认为，建立合理的校企合作产权制度有重要的现实意义。一是在校企合作产权制度建设中，如果规定了具有领域内普适性的校企双方产权及收益条款，那么制度就会在消解产权纠纷、匹配更佳合作者方面对校企双方产生积极影响。二是校企合作中涉及的利益相关主体较多，对各利益主体之间关系的处理会直接影响到合作的效果。三是校企合作产权问题不仅仅是校企双方共同发展问题，还涉及社会发展中的政治、经济等多种因素。历史制度主义重点关注政策变迁过程中的运行机制与过程，旨在探寻政策变迁背后的内在规律，为政策变迁提供一种富有解释力的分析框架。本研究基于历史制度主义的分析框架，通过对相关政策法规的梳理和政策文本的解读，探究改革开放以来校企合作产权政策的发展主线及其规律，将校企合作产权政策分为以下三个时期。

（一）政策萌芽期（1986—2000年）

改革开放初期，学校系统的职业教育尚处于待发展状态，企业主体的厂办技校（简称“技校”）是主要的职业教育形式。之后，随着我国经济发展，为响应“积极发展高等职业技术学院”号召，以天津职业大学为标志的一批高等职业院校相继出现，成为加强校企合作诉求、推动相关政策变迁的重要内驱力。1986年《关于经济部门和教育部门加强合作促进就业前职工技术教育发展的意见》（〔86〕教职字011号）要求进行厂校合作培训试点，企业提供技术和生产装备对学生进行技术技能培训，学校负责学生的文化和基础理论教学，校企双方共同对学生进行考核。这是我国首次在官方文件中提出校企合作。1992年党的十四大确立了社会主义市场经济体制的改革目标，通过经济体制调整，加快经济运行方式由计划调控向市场调控转变。1995年国家经贸委等五部门联合印发《关于若干城市分离企业办社会职能分流富余人员的意见》（国经贸企〔1995〕184号），指出遵循“明晰产权，确保国有资产及其利益不受侵害”的原则，分离企业办社会职能，移交企业自办学校给政府或者企业联合社会力量继续办学。该政策较早提及校企合作中的企业產权问题，可谓校企合作产权政策的端倪。

（二）政策开创期（2001—2011年）

在厂办技校与企业剥离的过程中，校企两方权益的平衡逐渐成为影响整个职业教育系统的校企合作问题。2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发〔2002〕16号）指出，“企业应与职业学校加强合作，实行多种形式联合办学，企业应为学校提供兼职教师、实习场所和设备”，以便进行员工培训和后备员工培养。该政策明确规定了企业在校企合作中的职责。2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》（国发〔2005〕35号）明确提出大力推行工学结合、校企合作的培养模式，要求职业学校与企业联系紧密，企业有责任接收职业院校学生实习和教师实践，支付顶岗实习学生报酬，逐步建立和完善半工半读制度。可见，此时的政策进一步明晰了校企合作中的企业职责，同时愈加重视对学校、学生与企业等各方权益的保护。

2006年《教育部关于职业院校试行工学结合、半工半读的意见》（教职成〔2006〕4号）重申进一步加强校企合作，要求探索校企合作发展机制，通过找准“企业与学校的利益共同点”，实现校企双方的互惠互利、合作共赢。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》再次强调应调动行业与企业办学的积极性，制定校企合作办学相关法规，推进校企合作制度化。2011年《教育部关于充分发挥行业指导作用推进职业教育改革发展的意见》（教职成〔2011〕6号）指出，要推动学校企业双方共同创新校企合作制度，开展一体化办学实践。这些政策在鼓励校企合作的过程中，逐渐明晰了主体责任、保障了主体权益，并着力于推动校企合作制度化，故可视为校企合作产权政策的开创期。

（三）政策推进期（2014年至今）

2014年以来，有关政策愈加注重以激励引导的方式深化校企合作，强调应明确校企双方责任义务，倡导建设利益共同体。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（国发〔2014〕19号）要求，制定校企合作的激励政策和法规，进一步发挥企业的重要办学主体作用，规定“企业因接受实习生所发生的与取得收入有关的合理支出，在计算应纳税所得额时扣除”。同年发布的《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》重申发挥企业办学主体作用的重要意义，完善校企合作中的知识共享、协同创新等制度。党的十九大报告强调“完善职业教育和培训体系，深化产教融合、校企合作”，校企合作上升到国家层面。为此，2017年《国务院办公厅关于深化产教融合的若干意见》（国办发〔2017〕95号）要求“校企协同，合作育人”，强化政策引导，调动企业参与合作的积极性，推进校企协同创新与成果转化。

2018年《职业学校校企合作促进办法》（教职成〔2018〕1号）指出，企业应当依法履行实施职业教育的义务，利用资本、技术、知识等要素参与校企合作，校企以平等协商等方式签订合作协议，明确合作目标任务、内容形式和权利义务，进一步保障校企双方权益。同年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于提高技术工人待遇的意见》，明确提出“加大校企合作培养技术工人力度，健全企业参与校企合作成本补偿等政策”。《人力资源社会保障部 国务院国资委关于深入推进技工院校与国有企业开展校企合作的若干意见》（人社部发〔2018〕62号）指出，完善校企合作办学制度，强化技工院校和国有企业合作关系，形成校企利益共同体。该时期政策不仅关注校企利益共同体建设，而且特别注重维护校企合作各主体的职责、权利与义务，积极保护校企合作产权。

2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》指出加强知识产权保护，强调“提高知识产权保护工作法制化水平，加快完善相关法律法规”，这对加强校企合作中的产权保护具有重要作用。知识产权是校企合作中的重要产权形式，保护知识产权有利于减少校企合作交易成本，开拓创新发展的空间。概言之，这些政策工具能有效保障校企合作产权，增加校企合作的正外部性，推动校企合作向纵深发展。

二、历史制度主义视角下校企合作产权政策变迁动因

历史制度主义认为，制度变迁受宏观政策和微观主体博弈的影响。从宏观政策角度来说，社会产业转型势必导致校企合作产权政策变迁;从微观主体而言，校企合作产权政策变迁也是满足个体需求的必然。职业教育领域产权政策建设是保障校企合作顺利开展的重要举措，也是新时代深化校企合作产权制度的关键。因此，有必要通过内、外路径对校企合作的观念、利益和行为展开分析，从而发现推动政策变迁的动因。

（一）产业转型是校企合作产权政策变迁的外部动因

产业结构即国民经济的部门结构。改革开放以来，我国的经济发展产业趋势为第一产业比重下降、第三产业比重上升、第二产业比重先上升后下降。随着我国对外开放水平的不断提高，以劳动密集型产业为主的国际贸易发展迅速，促使我国大量劳动力转向第二产业。与此同时，全球制造业的转型升级使其对高素质技术技能型人才的需求愈加强劲，倒逼职业教育深化校企合作，不断提升人才培养质量。《中国制造2025》提出建设制造業强国“三步走”战略，赋予我国职业教育新的使命，要求职业教育敏锐跟进制造业的新需求，为我国产业的更新升级提供充足的高质量技术技能型人力资源。在此背景下，企业界与职业教育的合作不能再囿于基础性合作，更应着力构建以产业创新升级为目标、产能稳定安全为宗旨、技术技能创新为核心、产品高附加值为着力点的互惠互利的深度合作。这种深度合作中涉及的产权问题，如知识产权、技术产权、专利产权、人才培养产权等，都需要通过一定的政策加以保障，明确合作产权的归属、保护与使用等权限，确保校企合作机制的形成。

（二）主体发展是校企合作产权政策变迁的内部动因

企业和院校是校企合作最重要的主体。其中，企业为院校提供生产设备、先进的生产技术和理念，为学生提供“师傅指导”;院校通过与企业实现信息、资源共享，理清企业需求，有针对性地培养符合市场需要的人才，实现双赢。但随着企业集团化发展以及院校领域多元化发展，校企合作必然会突破以往单一领域，在更广阔的范围开展跨界合作，校企合作涉及的人员、资产、技术等维度将更为复杂，各利益相关者之间的产权界定也会更加困难。因而，明晰校企合作中的产权分割、归属与范围显得尤为重要，企业与职业院校对校企合作产权政策的诉求愈加迫切。

每一个已有政策的形成都是在回报率递增作用下的不断自我强化。各级各类企业或是出于创新驱动对核心技术的渴求，或是出于用工驱动对人力资源的需求，大都会在自己能力范围内寻求校企合作，提升自我竞争力。然而，在现实的合作过程中，普遍存在“高不成、低不就、中不通”的问题。高端企业基于对高新技术的渴求，常常难以寻找到与之相匹配的职业院校合作;低端企业大都产业附加值比较低，对于学生职业素养提升的作用有限;中端企业理应是校企合作的最佳搭档，但由于校企合作中产权问题可能导致“搭便车”或“公地悲剧”现象。这就需要借助合理的政策工具，不断完善校企合作产权制度。

三、历史制度主义视角下优化校企合作产权政策的建议

产权的主要功能是通过界定产权主体对产权客体的关系以及产权主体之间的关系，确保利润归于投资者、创新者和生产者。为促进校企合作深度发展，校企合作产权政策应从以下方面进行完善。

（一）明晰校企合作产权政策的目标主体

现代产权制度是权、责、利高度统一的制度，明确的产权主体和收益归属是现代产权制度形成的基础。明确产权关系不仅是个体从事各种社会实践活动的动力源，也是促进合作者之间进行利益分配的基本法则。

1.校企合作的利益相关者应积极参与产权政策设计。职业教育的发展需要协调各主体之间的利益关系，鼓励各主体参与产权政策设计，从而均衡利益分配、建立利益共同体。第一，职业院校是校企合作的基本载体，其人才培养以企业岗位需求和用人标准为依据。第二，学校育人的过程离不开企业全程参与，合作成果要接受企业评价。第三，政府是监管主体，为校企合作提供政策和资金支持，兼顾资源整合和督导之责。第四，行业协会作为校企合作的关键中介，发挥着促进校企沟通的作用。为推进校企合作知识产权立法进程，要努力形成以企业为中心的多元主体群，使校企合作领域形成制度网络。在制度制定和执行的过程中，政府和其他行为者应围绕共同利益而缔结一种制度性联系。第五，学生是校企合作的重要参与者，也是职业教育校企合作产权政策的目标主体，要通过校企合作提升其综合职业能力。

2.理清产权在校企合作产权政策执行中的归属类型。随着校企合作不断深入，校企间的产权归属问题会对现代职业教育与市场等多方面发展产生深刻影响。因此，必须根据不同合作方式及过程，有针对性地设置不同产权属性的产权制度。从产权的法人归属来说，可以分为单一产权和共享产权。单一产权指所有权和经营权集中于一个主体手中，反之则为共享产权。当校企高端合作攻克技术难题时，企业委派技术骨干，学校委派科研教师骨干组建合作平台，在沟通交流中共同引领发展，增强相关领域研发合作实现共赢，这样产生的产权属于共享产权。从产权协定方式来说，可以依据合作贡献或事前协议进行产权分配。当院校与市场头部企业合作时，院校有大量技术人才和国家资金扶持，企业有适应市场需求的产品，可以创造出更多经济与社会价值，双方可以依据合作贡献或协议进行产权分配。在校企合作中需要进一步提升产权保护意识，建立与完善专利管理与保护制度，并且要注意细化双方之间的合同，明确约定权利归属，充分规定项目实施、合同履行的每个环节，避免或减少口头约定。

3.建立“政府之手”与“市场之手”协同的校企合作产权运行制度。一方面，政府是制定和实施公共决策的权威机构，应充分发挥政府在政策制定上的引领和主导作用，适时制定校企合作相关法律法规，保障合作效率。例如，在校企合作中，一些企业与所接收的实习生只是单纯提供教育服务与接收教育服务的关系，企业缺乏培养产权，实习生没有“自由劳动者”身份，制约了学生在企业获得更深层次的职业技能。为此，政府应完善学生实习相关法律法规，扩大企业劳动支配权力。另一方面，市场这只“看不见的手”应更多注重政策的经济功能，要充分保证“市场之手”的话语权，不断激发市场活力。随着人工智能、大数据等技术的发展，创新成为国家发展的核心，校企合作身处市场变革之中，政策创新成为必然。为此，职业院校需要改变以往被动接受执行政策的状况，根据市场需求培养人才，更新相关专业设置，进一步对接企业产业结构调整趋势，顺应高职教育发展规模、人才培养模式等变化，引导校企合作遵循市场发展规律，减少无效和低端产品供给，扩大有效和高端产品供给。

（二）尽快出台校企合作产权保护相关政策

1.恪守校企合作产权保护基本原则。产权保护应以利益均衡为原则，利益均衡并不意味着各群体享受同等份额的利益，而是对既定利益格局或者利益制度安排的一种相对满意的状态，在这种状态下人们无意也无力改变现行制度。在制度安排可供选择的集合中，每一种安排都有利弊，其社会净效益都大于零。而人们在任何一种制度下做出的选择，都是当时、当地情况下运用“成本—效益”分析法得出的最优选择。利益均衡发展原则在校企合作中表现为：运用产权政策保障校企合作双方都实现自己利益的最大化，重视产权效益，最大限度地降低交易成本，達到预期合作效果。如果校企合作双方产权界定清晰，就会节省一部分费用并用于合作建设，如设备更新、奖励创新、创建合作培育奖学金等。

2.明晰校企合作产权保护政策内容。“顶层不明，权责不清”被列为当前职业教育校企合作的首要问题，即由于缺乏校企共同体顶层设计，导致难以实现校企双方权责清晰。只有从制度建设入手，提高产权制度的供给质量，才能注重匹配本土经济发展，从内容细节处消解校企合作中可能出现的产权纠纷，促进产权在校企合作中的使用与保护，助力产业转型升级与职教内涵式发展。政府制定产权保护细则需要考虑不同参与主体利益，如学校以固定资产、科研技术、资金等要素参与合作时的产权比例问题，企业以硬件设施、管理制度和专利经验参与合作时的产权确认问题，教师和学生以资金、技术和人力资本入股后的利益分配问题。因此，从政府层面看，教育部和地方各级行政部门应加大对校企合作共建项目的政策设计，制定用于规范合作的指导性文件，明确财务管理、信息管理、股权和分红等事项;从学校方面看，院校领导应重视校企合作中的产权研究，提高师生在校企合作中的产权保护意识。

3.制定校企合作产权使用相关规则。合作产权一般包括知识专利、发明专利和技术技能创新等相关智力型成果，这些产权具有专有性、排他性。由于在创造这些成果时可能包含他人的产权，因此在使用的时候需要遵守相关规则。为保障合作效果，当前校企合作都会事先以合同形式明确产权和利益。对此，在校企合作中应遵循产权使用的三个规则。一是合理性规则，即产权的使用不能违法，产权所有人在使用产权时不能超出自己拥有产权的范围。二是公平性规则，即校企合作双方经过权利人的许可，一起使用产权成果，创造共同利益。公平性规则可驱动校企合作深入、持续发展，最终实现“1+1>2”的效果。三是社会可接受规则，即要求在使用产权时必须符合社会需求且社会公众可以接受，这是制定和处理产权使用规则的基础。

（三）促进校企合作产权的跨界优化和重组

道格拉斯·诺斯认为，有效的经济组织需要确立产权，从而把个体的经济努力不断引向一种社会性的活动，因此产权是解决企业参与积极性不足的有效手段。为更好地發挥产权在校企合作中的作用，在产权跨界优化与重组过程中应注意以下三个方面：

1.打破校企合作产权跨界流动壁垒，促进合作产权重组。党的十九大明确提出我国目前的主要矛盾是“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，体现在校企合作产权方面就是职业教育日益增长的校企合作需要和合作产权制度供给不平衡不充分之间的矛盾。一方面，职业院校与企业合作的意愿强烈，因为这样既能使学生获得到企业学习最新职业技能的实习机会，又能补足学校硬件设备条件不足的短板，降低学校投入与风险。另一方面，企业通过加强与职业院校合作，联合培养一些服务企业发展的“准员工”，保证他们具备一定程度的相关职业素养。对于学校方来说，如果没有充足的政策支持和产权界定，在学生实习、教师顶岗等合作形式中可能无法充分进行智力创新与产权保护。对于企业方来说，由于没有给予企业实质性优惠和产权，造成很多企业“心有余而力不足”，导致校企合作双方存在“产权瓶颈”。对此，联系我国实际并借鉴国外校企合作利益分配经验，可以实施以下分配方式：一种是对成果实施后获得的总收入直接进行分配;另一种是对成果实施后取得的总利润进行协商分配。一般而言，采用固定比例分配有利于提升技术人员进行成果转化的积极性，促进校企合作发展。这种基于合作产权利益分享的分配方式，打破了企业界和教育界的合作壁垒，有助于实现校企合作产权重组。

2.提倡将部分校企合作产权作价入股，促进校企深度合作。在我国企业转型发展的过程中，合作产权越来越成为跨领域发展无法逾越的问题。当前，我国企业在并购或合作时越来越重视产权，产权交易和运行在我国诸多行业已开始实施，这表明企业开始自觉以排他性的产权作为市场核心竞争力。产权纠纷问题是目前校企合作实践中不可回避的问题。结合当前实际情况，校企合作逐渐变企业要素为教学要素，校企双方对办学资源共同行使控制权的“模糊产权”，在不改变学校既定资产的前提下，对校企合作双方的增量资本化，清晰界定教学资源的“混合所有产权”。该做法降低了合作风险，增大了合作赢面，进而构建校企利益分享的长效机制，促使产权转化为应用人员的实际利益。基于该背景，为了实现校企深度合作，必须让合作双方有归属感、认同感，对合作项目有主人翁意识。根据现代企业经营理念，股权无疑是团结利益相关者的上乘方法。院校将产权成果评估作价入股，企业以期权等形式回馈科研人员，让利益相关者持有产权入股，校企合作关系将会更加理性、更加稳定。

3.推动校企合作产权潜在生产力转化，更好分配收益权。政府应该在社会上加大产权保护方面的宣传，鼓励发明创造、申请专利，引导社会各界积极创新，并设立鼓励校企合作产权保护的专项资金。研发者应潜心打造自主品牌，发挥专利的经济价值、工业价值和社会价值。当前，我国处于建设创新型国家的关键时期，自主研发创新能力逐年提升，保护产权就是保护创新。特别是在校企合作过程中，需要专项政策与资金保障生产中重大技术成果的转化。从院校层面来说，在校园中开展产权教育，不但可以发挥教学成果的社会价值，而且能够提高学生的创新意识，在全校范围内掀起创新热潮。从企业层面讲，建立合理的科研人员产权考核、激励制度和面向市场的科研人员考核体系，可以提高科研人员创造产权成果的积极性。只有形成合理的校、政、企合作框架，建立校企合作产权分配明晰的制度，才能充分发掘校企合作潜在的巨大红利。

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