黄河四川段河长制法治化构建研究

摘   要：在研究河长制的理论依据和法律依据后，结合黄河四川段河长制的实施情况，从完善立法角度来完善河长制，黄河四川段河长制应通过完善地方立法、明确职能职责、完善利益补偿和转移支付机制等措施来进一步加强法治化构建，以此提升黄河上游水资源保护和利用效能。

关键词：河长制;实践困境;法治化构建

中图分类号：D922.294        文献标志码：A        doi：10.3969/j.issn.1009-6922.2021.02.015

文章编号：1009-6922（2021）02-87-04

一、河长制的理论依据和实践分析

（一）河长制的理论依据

1.环境权理论。作为环境研究问题中的基础理论，环境权理论是环境保护法的重点。吕忠梅教授认为环境权是保护生态环境的重要权利，其在法律上表现为提出人权诉求，即各国应在主权范围内尊重国民享有的清洁、健康环境权利，同时国际社会也应通过共同努力来保护环境[1]。蔡守秋教授认为环境权是一切环境保护法律的核心价值追求，公众环境权就是一切单位和个人都有享用清洁、健康环境的权利，也享有保护环境的义务[2]。笔者认为，公民的环境权享有独立法律地位。河长制写入《中华人民共和国水法》（以下简称《水法》）、《中华人民共和国水污染防治法》（以下简称《水污染防治法》）将提高公民水环境权的法律站位。

2.公共信托理论。公民信托理论认为公民赖以生存的环境要素（例如大气、水源等）归社会全体成员所有。公民行使环境权是通过将环境作为一种财产委托给政府，而政府基于管理义务应妥善保护环境，如果政府不保护或保护不当，公民有权利通过诉讼等方式申请司法救济。公共信托理论下，河长管理河流环境的权利由公民授予。河长在治理河流时的行政权，其实是公民的环境权。

（二）河长制的法律依据

1.河长制的直接法律依据。2017年，《水污染防治法》第五条首次明确了河长制的基本内涵，自此河长制终于有了法律依据。《水污染防治法》作为国家层面的法律，虽为河长制提供了“法律渊源”，但也只是唯一的一部直接明确提到河长制的国家层面的法。

2.河长制中水体保护的法律依据。我国的《水法》《水污染防治法》《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）为《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》）提供了水体保护的上位法依据。2015年，针对持续变差的水环境质量，国务院印发了《水污染防治行动计划》（以下简称“水十条”），为水资源保护提供了实行标准，也为河长制的实行提供了法律依据。

3.河长制中的考核责任法律依据。《意见》明确规定对领导干部实施终身追究制，河长制的实施情况也成为行政考核的一部分。显而易见，水资源治理已经成为政府的环境责任[3]。《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》等多部规章都规定了行政问责制度，为河长制的实施提供了法律依据，其中“地方政府责任”更为河长制提供了借鉴。

4.河长制中多方监督的法律依据。《环境信息公开办法（试行）》明文规定，向社会公开水环境保护的信息是政府的义务。《意见》根据《环境信息公开办法（试行）》环境信息披露的要求，规定河长制的实施必须加强社会监督。比如：在河岸边设立“河长制公示牌”以公布河长的基本信息，保证公众能及时了解相关情况。

（三）河长制的立法和实践难题

1.立法难题。一是立法保障不足。国家层面，现行立法中鲜有对河长制的规定。《水污染防治法》第五条是唯一明确提到河长制的国家层面的法，且为描述性概括——只规定了河长制实行的范围，比如在水资源保护、水污染防治等方面设立河长制，但具体如何实行、实行的标准、怎么实行到位都没有规定。不可否认的是，《水污染防治法》第五条虽然是笼统性规定，但也为河长制提供了法律支撑，使河长制有法可依。《意见》虽对河长制进行了相对详细的规定，一在定程度上弥补了《水污染防治法》第五条的不足，但它只是规范性文件，不是国家层面的“法”。因此，尽管河长制开展得有声有色，但是依然没有获得切实的法律保障。地方层面，政府基本上是根据《意见》的内容来推行河长制实施方案，比如《四川省全面落实河长制工作方案》等。工作方案的形式证明目前地方在实施河长制的过程中更多依赖的是行政命令，不是基于法律规定。目前，只有海南、浙江等几个省份以地方性法规的形式对河长制做出了具体规定。河长制的地方立法数量较少，使得省级河长制的实行“无法可依”。

二是立法碎片化明显。首先，地方河长制的实施情况不同。有些地方以行政命令为主，根据《意见》发布了针对河长制的工作方案，如《四川省全面落实河长制工作方案》;有的地方则以法律规范为主，根据《水污染防治法》《意见》制定了地方性法规，如《浙江省河长制规定》。其次，地方性法规差异明显。浙江省和昆明市都根据《意见》为河长制制定了地方性法规，但各地法律规范的内容仍有差距。《浙江省河长制规定》给履职不到位甚至不履职的河长以行政处分，但《昆明市河道管理办法》对同样的情况不仅要给予行政处分，甚至可能追究刑事责任[4]。同样都是地方性法规，内容差别较大。各省市对于河长制的实行与处理存在差异，极易使河长制在法律适用过程中遭遇法律冲突。

2.实践难题。一是河长制职责与河湖监管部门职责的冲突。河长制以“首长负责、部门共治”的模式替代了过去河湖管理中的“部门负责”模式，河长实际上承担了监管部门原有的部分职权。一定程度上，河长与监管部门存在权责交叉、职责界限划分不明的问题。目前，在缺乏与河长制原则性规定相对应的法律实施细则的情况下，地方政策难以解决河长与河湖监管部门权责冲突的问题。

二是考察机制不明确。考核主体方面存在以下问题：首先是考核主体单一，目前河长制的考核是行政系统内部的考核。在各地河长制实施方案中，考核主体主要为河长制办公室，比如四川省河长制办公室。公民作为水资源的权利人没有参与其中，使得河长制的考核主体比较单一。其次是考核主体存在隶属关系。河长制的考核主体都存在于行政系统内部，原则上由上级河长对下级河长进行考核问责。在外部监督不足的情况下，若存在利益纠葛或者上级要为下級的考核结果承担连带责任时，则难以保证考核结果的公正性。考核标准方面存在以下问题：各地方以治理结果为主要考核标准。若简单地以水质变化为主要标准，考核内容会有失公允。考核标准应由多要素组成，比如当地的社会经济条件、水资源治理的难易程度、河长个人可调度的行政权力等都是考核标准的一部分。科学的考核标准应考虑到各地的差异情况，而不是“一刀切”[5]。

三是公众参与度不足。《意见》明确要求加强社会监督。水环境治理属于社会公共事务，公众应参与到流域的水环境治理之中。公众要通过各种途径或形式参与流域水环境治理。目前，绝大部分公民是通过河长制公示牌来了解河长制的，但公示牌作为最主要的方式，其表现形式较为单一，不能充分保障公民对河长制的知情权，应采取多样化的途径保障公众对河长制建设的参与。

二、黄河四川段的河长制实施状况

四川境内黄河干流河道全长174公里，流域面积为1.87万平方公里，水资源总量为44.1亿立方米。主要支流有白河、黑河，涉及阿坝州阿坝县、红原县、若尔盖县、松潘县和甘孜州的石渠县五个县，以若尔盖湿地为代表的川西北湿地是黄河主要水源涵养地之一。据统计，黄河干流枯水期40%的水量、丰水期26%的水量来自四川[6]。

河长制在当前水资源环境保护领域中是一种党政负责人主导下的流域协同治理制度，它被视为水资源保护以及环境治理的有效措施。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发并实施的《关于全面推行河长制的意见》，提出河长制在全国推行。2017年，河长制正式写入《中华人民共和国水污染防治法》，这标志着河长制作为制度被法律确定下来了。2017年，中共四川省委、四川省人民政府正式印发《四川省贯彻落实<关于全面推行河长制的意见>实施方案》。从此，四川河长制工作的序幕拉开了。在河长制体系下，由地方党政负责人管理河湖的模式代替了原来由相关部门管理的模式。四川建立了省、市、县、乡、村五级河长体系，由各级党政负责人担任河长，并明确了各河长的管理目标、范围、责任。

四川自决定实施河长制开始就成立了全面落实河长制工作领导小组（以下简称“小组”），该小组包括省委主要领导以及所有省级涉水部门。而后，中共四川省委办公厅、四川省人民政府办公厅印发了《四川省全面落实河长制工作方案》。四川省在河长制工作中进行了创新：率先把重要天然湿地、水库等纳入河长制工作范畴，黄河四川流域更是设置了黄河省级双河长，同时聘请生态联络员，从而实现了四川境内黄河干支流、湿地、湖泊管护力量全覆盖。

三、黄河四川段河长制的法治化构建

上述河长制实践中面临的立法和实践困境是一种普遍的问题，而对于黄河四川段河长制来分析还必须解决一些特性问题，比如在进一步修订和完善立法时必须要考虑不同流域的资源保护和利用情况，解决“各管一段”“只管一段”的困局，突出上游流域生态保护的利益补偿和下游经济发达地区的资金转移支付问题。

（一）立法方面

实践证明，河长制是改善水環境、治理水污染、保护与管理河流的好制度。但是，河长制创立之初作为应急措施，在最开始的设置环节中存在法律缺位的问题。只有完善河长制立法，才能在水环境治理中取得更好的成效。

1.补充完善《水污染防治法》中关于河长制的内容。目前，各地实施河长制均以《意见》的内容为依据，存在法律缺位的问题，所以《水污染防治法》必须将对河长制的原则性描述转变为具体规定，明确各级河长职责，强化工作措施，协调各方力量，形成一级抓一级、层层抓落实的工作格局。其中，可以借鉴《意见》中具有实践操作性的内容，同时把《意见》中规定不明确的内容加以细化，为河长制提供切实可行的上位法依据。

2.进一步明确河长制的职能定位。《水污染防治法》作为我国各省、市制定“河长制实施方案”的上位法，并没有明确规定河长制的职能定位。就目前的实施情况来看，河长制没有明确其与环境保护职能部门以及水资源保护职能部门之间的法定关系[7]。因此，河长制应在立法中明确河长制工作领导小组为跨地域、跨流域水资源保护的协调性机构，而不是行政执法机构，其主要职能是两类：一是跨区域、跨流域的利益协调和平衡;二是地域管辖区范围内的行政督导和监督。

3.明确规定跨流域的利益平衡机制和跨地域的转移支付机制。在河长制进一步法治化构建的过程中，其中一个重要事项就是必须考虑跨流域的利益平衡问题。跨区域的利益平衡必须借助于更高一级的行政权威，常见的解决思路是新建立一个更高级别的机构，但这对于中央行政机构而言是不堪其负的。因此，另一个进路就是通过立法来明确不同流域水资源利益的动态补偿机制，建立下游地区对上游地区的生态补偿体系，由黄河水资源利用的大省向上游资源保护任务更突出的四川等省进行利益补偿。

目前，与流域生态补偿相关的法律主要有《水法》和《水污染防治法》。对流域生态补偿的规定，《水法》侧重于对水资源的保护与利用，《水污染防治法》侧重于对水环境的治理与改善，但两者都未对生态保护补偿进行明确规定，还需明确补偿方式：即黄河流域横向生态保护补偿、建立社会资本参与的生态保护补偿基金、设立排污权等多元化、市场化生态保护补偿方式。

4.通过地方立法突出黄河四川段河长制职能职责。自《水污染防治法》增加河长制内容以来，河长制的实施载体逐渐由各地的规范性文件转换为地方性法规，获得了法律保障。另一方面，各省、市的水环境皆有不同，将规范性文件转换为地方法规，是为了使河长制能够因地制宜、因水制宜地实施。完整的河长制法律体系，离不开地方立法。四川应当依据《水法》《水污染防治法》加快制定河长制的地方性法规，为四川黄河段河长制的执行提供保障。

（二）实践方面

1.明确界分河长职责与监管部门职责。河长制旨在弥补现有河湖管理体制协调性不足的问题，并非要代替相关监管部门的职责。为避免职责交叉等问题，应从立法层面明确“河长”与监管部门的职责。按照权责对等的原则，明确各级河长、相关监督管理部门各自的职责和任务，明确河长制的协调运行机制、监督机制和考核问责机制，依法规范和保障河长制的运行。

2.制定合理的河长制考核机制。河长制成功与否的关键在于制度能否有效实施、各级河长是否履行职责，所以建立监督制约机制至关重要。2014年颁布的《环境保护法》明确规定水环境由该行政区域的地方政府负责。建立河长制考核机制应考虑以下几点：第一，吸收多元化的考核主体。鉴于目前的情况，政府内部的考核仍然作为考核重点，同时辅以社会公众的考核。其中，社会公众考核可以采取问卷调查等方式。第二，实行多样化的考核标准。经济发展水平、河段的污染程度、当地居民的文明程度、河长可调度资源的差异都是影响水环境治理的因素。考核标准不应“一刀切”，因地制宜、因水环境制宜地制定考核标准才是可取之道。第三，建立严格的考核责任形式。对河长进行全面监督和定期考核，从范围宽度与时间长度两个方向对河长的工作进行严格考核。

3.拓宽公民参与河长制的途径。公民环境权的行使可以具化为参与河长制，即在河长制中建立公民参与机制。第一，增加事前参与。前期的调研要建立公众意见反馈机制，重点关注公众反映强烈的问题，并确保群众的监督能得到有关部门的有效回应。第二，加强事中监督。地方政府应主动公开考核结果。环境部门也要主动披露污染物排放的情况，为群众监督提供依据。黄河四川段除保留省级双河长外，基层也可邀请民间环保志愿者来担任“民间河长”，让监督日常化[8]。第三，加强事后考核。规定具体的标准，再吸取公众对河长制的意见作为考核制度的一部分。

四、结语

针对日益严重的水污染问题，国家建立了河长制。作为水资源保护的重要创新制度，河长制一定程度上提高了水环境质量，“九龙治水”的问题也得到了改善，但良好的效果也不能遮掩其法律缺陷带来的新问题。我们应当促进河长制立法，建立完善的河长制法律体系，弥补其法律缺位，以此来更好地保护水环境。

参考文献：

[1]吕忠梅.环境权入宪的理路与设想[J].法学杂志，2018，39（1）：23

[2]蔡守秋.从环境权到国家环境保护义务和环境公益诉讼[J].现代法学，2013，35（6）：3.

[3]许继芳.建设环境友好型社会中的政府环境责任研究[D].苏州大学，2010：41﹣42.

[4]郭顺.环境法视域下河长制的法律机制构建[D].桂林：桂林电子科技大学，2019：12.

[5]詹云燕.河长制的得失、争议与完善[J].中国环境管理，2019，11（04）：97.

[6]蒲香琳.守护黄河，四川能做什么[N].四川日版，2019-11-05（11）.

[7]张治国.河长制立法：必要性、模式及难点[J].河北法学，2019，37（03）：36﹣39

[8]史玉成.流域水环境治理河长制模式的规范建构：基于法律和政治系统的双重视角[J].现代法学，2018，40（06）：106﹣107.

[收稿日期]2021-01-12

[作者简介]唐楚菡（1996—），女，四川乐山人，中共四川省委党校硕士研究生，主要研究方向：民商法。