我国大学章程建设的价值预期、实践困境与效力发挥

刘建华

摘要：大学章程是大学的纲领性文件和大学依法自主办学的重要标志。建设现代大学章程就是要实现回归大学理性，依法自主办学、体现民主管理、保障各主体权利的价值预期。但目前在实践过程中，由于受大学教育主体观念、既有规章制度、体制机制以及社会宏观环境的影响，大学章程建设不同程度上出现了形式化、表象化、空心化的困境。厘清大学章程的本质和职能，实现章程设计、制定、审核和实施的科学化、规范化和协调性，是大学章程价值预期达成和效力发挥的必然选择。

关键词：大学章程；价值预期；实践困境；效力发挥

中图分类号：G649.2

文献标志码：A

文章编号：1002-7408（2016）01-0093-04

大学章程是现代大学的根本规章制度，是大学进行依法自主办学、民主管理的重要制度保障。新中国成立初期的很长一段时间里，我国大学是在制度决定一切的行政化体制下运行的，大学完全按照行政行为的惯例进行管理，大学章程缺乏存在的现实土壤。20世纪90年代以来，随着我国高等教育管理体制改革的进行以及高等教育法制化的发展，依法治校，制定大学章程，建立现代大学制度成为世纪之交中国大学发展的客观要求和必然选择。为了推动高等教育法制化的进展，教育部于2003年7月与2011年11月先后下达了《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》《高等学校章程制定办法》（第31号令），这两份文件都明确提出了各大学要尽快制定章程，要坚持依法办学，规范办学行为。截止到2015年上半年，几乎所有的国内公办高校都已启动了章程的制定或已被相关部门核准了章程。但就各高校的章程制定以及实践情况而言，并未达到理想中的价值预期，其实践困境制约着章程的效力发挥。

一、我国大学章程制定的价值预期

价值预期是客体满足主体需要的实现程度。我国大学章程制定的价值预期本质在于：一方面表明该大学存在的合法性；另一方面保证该大学的合理性发展，使其按照教育规律运行，体现大学精神，维护大学尊严，实现大学使命。其价值预期具体表现为。

1.回归大学理性。理性就其字面意义可以理解为人类理智地对待人和事物的品性，是一个人的认识、理解、选择和决断能力。理性作为人类认识自身及自身之外世界的工具，极大地拓展了人类的知识视野，增强了人类认识世界和改造世界的能力。大学理性是大学在其长期发展过程中形成的对外部世界的准确认识以及对自身属性的准确判断的品性。大学理性一方面表现为大学是一种历史文化传统，是与外部世界密切联系的一种文化传统。大学是社会的重要组成部分，与社会发展共进退，遵循着社会的发展规律，社会在进步大学也在进步；另一方面体现为大学的自身属性。大学虽然是社会的重要组成部分，但大学也有其自身的发展规律，有着不同于社会属性的大学性特征，这种特征具体表现为大学以知识、技能和思想文化为基本工具进行教学和研究工作，以研究“高深学问”为价值追求，以服务社会为崇高使命。大学是恪守理性的存在物。大学的理性恪守就在于追求真理、传播文化、进行学术研究和服务社会，这一点无论在中国还是西方，概莫例外，大学无时无刻不在贯穿着理性的精神。制定大学章程就是要通过规范性的制度去界定政府、高校、社会以及高校内部各主体间的权利、义务的边界，不使政府的行政权力越界而过多地干预大学的合法性存在，也不让功利化的市场干扰大学的合理性发展，更不允许大学内部行政权力的过度膨胀影响大学内师生间的学术自由，而是使大学在世俗的社会中回归学术理性，按照大学自身的自然法则去追求真理、发现真理，使大学成为社会发展中理性精神的守护者、传承者和推动者。

2.依法自主办学。大学章程是连接大学外部与大学内部的法律法规的桥梁和纽带，通常被誉为“大学的宪法”。大学章程是属于行政法范畴，但又区别于一般的行政法，是属于行政法中的自治规章。大学的自治规章由大学的自治特性加以表现。“大学的自治特性是大学的本质要求。没有自治，大学也就失去了精华。近代大学产生之初就是一种自治的行会组织，由学生行会、教师行会和师生行会自愿组成，旨在通过各种相应的学习和生活公约来调节自己、管理自己。”[1]不仅如此，大学的自治特性还源于大学是从事教学、科研、社会服务和文化传承的公益事业，不以盈利为目的，也不以行政命令为宗旨。当然，“大学的这一自治特性是一种有限性自治。因为完全意义上的大学自治必然要求完全的经费独立，这种程度的独立是根本不可能的。”[1]特别是对于中国大学的存在和发展而言，大学的举办和发展主要依赖于政府的财政支持，政府举办大学的目的是要为国家服务。这样，大学再怎么自治发展，也必须要在政府的指导和约束下进行。大学的这种有限自治性就更要求协调好大学与政府的关系。大学必须为政府提供服务，按照政府的意志去进行人才培养、科学研究和社会服务；同时政府必须要让渡部分权力于大学，保障大学学术管理上的自治权。这就预示着大学章程的制定在价值预期上表现为两个方面：一方面为依法治校提供制度保障。这个“法”就是大学章程，它上承国家高等教育的法律、法规，下启高校内部的各项规章制度，而且无论是制定程序还是审核程序都是依法进行并由教育主管部门审定的，在高校管理中有着极高的权威地位，是依法治校的制度保障；另一方面是落实大学办学自主权的法律保障。办大学不同于办企业，也不同于治理政府，大学有其内在的育人属性和学术特性，也有其内在的发展规律。大学的育人属性与学术特性预设着大学不是整齐化一的，也不是雷同的，大学是特色鲜明的，是多样的和个性化的。大学从其最初出现就是一个自治性的学术组织。制定大学章程就是要使大学成为独立法人，遵循高等教育规律，实现大学的自主管理，摈弃外部因素对大学的干扰，使大学的自主管理权落实到实处，保证“书本上”的自主权转变为“行动中”的自主权。

3.实现民主管理。制定大学章程就是要解决大学管理中的内外部关系问题，进而促进大学各项工作的高效运行。大学外部的关系主要是大学与政府、社会的关系问题；大学内部的关系主要是大学的决策权力、行政权力与学术权力三者之间的关系问题。在传统计划经济体制下，我国公立大学完全是在政府的管理和约束下办学，无论其经费来源、学校设置、领导产生还是办学宗旨、办学理念、办学体制、专业设置都是政府主导下进行的，大学自主管理的行为非常小，民主管理的限度限制在很窄的范围内。在大学内部，科层制式的垂直领导体制非常严重，校长的法人地位凸显不出来。在学术层面，行政权力异常庞大，常常凌驾于学术权力之上，高校的行政化趋势日趋突出。在现实层面，中国大学有着高度的雷同性，即千校一面。发展到今天，大学行政化的管理体制严重地制约着大学的可持续发展和功能的正常发挥，呼之欲出的现代大学制度成了社会各界的共识。制定大学章程、依法自主办学是中国现代大学发展的必然选择。大学章程既是调整大学与政府、大学与社会的宏观政策性文件，也是规范学校内部决策权力、行政权力与学术权力，约束内部党政学关系的纲领性指南，同时也是大学实现依法治校和民主管理的法律性保障。换言之，现代大学只有在严格的章程约束下，使举办者政府更有监督力，使社会参与更有说服力，使学校党委的决策更有科学性，使学校行政权力更有执行力，使学校学术权力更有影响力，使大学的自治地位更有保障力，使大学师生更有参与力，使大学的权利配置更有协调力。从这个角度来讲，制定大学章程是大学实现依法办学的客观要求，也是大学进行民主管理的必然选择。

4.保障大学内部各主体权利。《高等学校章程制定暂行办法》（第31号令）第十五条中明确指出，“章程应当体现以人为本的办学理念，健全教师、学生权益的救济机制，突出对教师、学生权益、地位的确认与保护，明确其权利和义务；明确学校受理教师、学生申诉的机构与程序。”[2]这里的权利与义务以及申诉机构与程序实际上反映出大学章程制定和实施中内部各主体间的公平权利的维护。从大学内部的主体组成结构来看，主要包括教师、专业技术人员、职员、工勤人员以及在校学生。大学之所以是大学就是因为有大学内部师生员工的存在，也正是在他们的主体诉求和权益维护下实现着大学的正常运转和功能发挥。大学内部师生员工的权利和义务既受《教育法》《教师法》和《高等教育法》所保护，也为所在大学的章程所确认。大学章程只有建立在维护内部师生员工主体权利和义务的基础上才会被认可和执行。大学内部师生员工的主体权利和义务是大学维护公平、追求真理、推动大学发展的题中应有之意，也是大学章程制定和实施的价值预期，同时也是大学所倡导和主张的精神内涵之一。大学正是通过章程的制定和实施使违法者止步，使违规者退却，使法律法规意识得到树立，使公平正义得到伸张，使科学精神和理性精神得以弘扬，使大学不再成为行政势力的附属机构，使大学不再受功利主义和机会主义的染指，而是彰显出大学的公正、平等、自由和理性的价值指向。

二、我国大学章程建设的两难困境

大学章程是我国建立现代大学制度的基础工程，制定章程的目的在于：一方面梳理学校的办学思路，理顺大学内外部的权力关系，促进高校依法自主办学；另一方面回归大学理性，实现大学使命。1998年我国《高等教育法》颁布以来，许多高校也在紧锣密鼓地制定大学章程，但是从已制定和运行的大学章程的实际情况来看，并未达到理想的价值预期，其效力未能充分发挥，而且不同程度上出现了形式化、表象化、空心化的两难困境。

1.大学章程制定中的形式化。就章程制定的动力而言，是自上而下的组织性行为，也就是教育行政主管部门通过行政命令，以法律、法规、条例和办法的形式要求各大学在限定的时间内完成章程的制定、审定和审核程序，不是出自大学内部的自行推动，也不是发自大学内部师生员工自下而上的诉求和主张。这与大学章程原始意义上的动力推动是有差距的。因为现代大学源于西方的行会组织，大学章程也是行会内部师生员工集体推动的结果。行会内部的师生为了体现自己的主张和权利，他们首先制定章程，然后才选举行政机构和大学的负责人，这样，制定出来的章程具有较高的约束力和执行力。而我国大学章程是肇始于教育主管部门的推动，大学多是被动性的执行行为，因此，其制定主体、权利结构、运行机制、师生权益保障以及办学指导思想等未必能够反映出大学内外各相关主体的利益和诉求。有些大学章程在制定过程中尽管也在广泛吸纳教育主管部门领导、教育管理专家、法律专家、学者、民主党派、师生代表、校友代表等参与，而且在程序上尽可能广泛征求与大学相关的社会各界的意见。但由于受制度环境的影响，教育主管部门的行政权力过大，章程审核审定机制不健全，以及大学内部权力部门认识的不到位，因而，章程对于政府和社会的约束力不强，对于高校内部行政权力的规范也会大打折扣。再加上章程制定缺乏强有力的民意支持，其形式化现象也就更为明显。

2.大学章程文本的表象化。严格意义上讲，作为纲领性法律文件，大学章程的制定对外既要反映出出资者和举办者的思想意旨，对内也要体现出内部师生员工的主体诉求和利益表达；既要反映出大学的历史传承，也要展现大学的未来指向，特别是要反映出大学的历史个性、发展特色以及自身的精神内涵，只有这样，大学章程就不会是一般意义上的规程和制度，也不是硬性的行政法规。大学章程是大学的自治性宪章，就是要确保大学的办学自主权，实现大学学术自由和教授治学。但是，我们从教育部已经审定或者已经地方教育主管部门审核的章程文本来看，许多大学章程存在着雷同现象。特别是最能彰显大学办学特色的办学思路、办学理念大多比较宏观，口号性、时政性意味浓重，学术性、法律性不强，同时缺少历史的厚重感和明确的指向性。再就是管理体制一列中，党委、校长以及各学术性组织的功能、权利、义务以及职责大体相同，反映教授治学和去行政化的主旨和意识不强。在师生权利上对于广大师生主体渴求的权益损害的投诉机制比较模糊，执行起来非常困难。除此之外，许多大学章程文本趋同，内部的逻辑关系不很分明，语言表述含糊其词，也给执行上带来了不便。一些章程文本追求表面现象和宏大叙事风格，缺少解释性的说明，在实施上必然会使人为因素增大，其规范性效力不能得到充分发挥。

3.大学章程运行中的空心化。依法治校是建设现代大学制度的根本保证。大学章程是大学依法治校的直接法律依据。但就已经核准的大学《章程》的运行情况而言，这些大学《章程》似乎成了一个“好看不适用的空心物”。[3]“对外”不能真正地调整学校与政府的权利和义务关系，真正保障和维护大学的办学自主权；“对内”不能真正调整学校和师生员工之间的权利和义务关系，保障和维护校内各相关利益主体间的合法权益，而且也阻碍着现代大学制度建设的进程，同时也容易造成大学章程运行的“空心化”问题，因此，一些大学常常采用的是观望的态度，真正落实到实处的不是很多。造成大学章程运行中的空心化问题的原因，除了章程制定中的形式化和文本的表象化外，主要来自于：（1）大学主体的价值观念阻碍了章程的正常运行。大学主体包括举办者主体、大学内部的校领导、教师和学生。无论是举办者政府还是校内师生员工，在价值观念上大多数还是计划体制下行政权力高于一切的思维，法制意识淡薄，效率和公平价值还远未确立起来，再加上章程制定过程中缺少广泛的宣传和动员，因而在观念上自然不会接受。（2）既有规章制度的依赖和影响。人是社会性动物，人性的弱点中包含着人的习惯性思维以及对习惯的遵从和坚守。长期以来，我国许多高校形成了自身的一些规章制度，无论这些规章制度制定的程序是否合理合法，或者是否具有时效性，这些不是普通老百姓说了算的，在行政高于一切的惯性思维下，领导说行就行，领导说好就好，因而，许多领导为了减少阻力，抱着多一事不如少一事的思想，尽力维持原有的规章制度。长期以来，大学内外主体已经习惯了已有的管理模式，突然要进行改革，换一种管理方法，无论是管理者还是被管理者大都不适应，因而面对突如其来的大学章程真是不知所措。（3）社会宏观制度环境的制约。这种宏观制度环境既是千百年来历史沿袭的结果，也是现实发展中利益博弈的显现。习惯了金字塔型的社会管理模式，突然要转变塔形结构，必然会损害一些塔顶或塔中间层的利益，因而形成强大的阻力，再加上监督机制的不健全，其运行过程必然会困难重重。

三、我国现代大学章程的效力发挥

大学章程的效力是指法律赋予大学章程的效能和力量。“大学章程的效力可分为有效大学章程、无效大学章程和效力待定的大学章程。无效和待定的大学章程是大学章程预期没有达成或者难以实践的大学章程。”[4]制定大学章程的目的就是要充分发挥大学章程的法律规制效力，更好地理顺大学与政府、大学与社会、大学内部各主体间的关系，实现依法治校和大学自治的办学目的。大学章程对于我国许多大学是一个新鲜的事物，由于受制度环境、思想观念和章程制定程序的制约，我国现代大学章程制定中的效力发挥不佳已是不争事实。为了走出章程运行中的困境，充分发挥大学章程的规范功能和约束功能，就必须努力探求大学章程效力发挥对策和思路。

1.营造舆论，增强大学章程制定主体的主体意识和广泛性。大学章程制定主体是大学的当事者，也是利益相关者。无论从举办者政府还是直接参与大学建设的师生员工，还是间接相关的社会各界人士，都不同程度上与大学发生着这样那样的利益关联。大学章程作为大学合理合法运行的纲领性文件，在大学应该具有权威性和震慑力。如果大学章程制定主体的主体意识和行为不支持，章程制定不仅不能反映出主体的诉求，同时也不能得到大学主体的行为支持，大学章程就会如一纸空文。大学章程制定主体如果缺少广泛地民意支持或者民意根本不理解，章程制定本身就不科学，更谈不上运行效力的发挥。也正如有学者指出，“在大学章程还没有引起实际工作者，包括政府主管部门和学校领导、教职工高度重视的情况下，关于章程操作性问题的研究难以发挥实际作用。”[5]为此，首先要积极争取政府部门的参与和支持。政府是高校主要的举办者和出资者，也是高校的宏观管理者，让政府管理部门的代表参与大学章程的制定，能够充分反应出章程权利主体的各自利益诉求，并通过章程的文本形式加以合理地界定，使政府成为大学自主办学的保护者而不是干涉者。其次，广泛争取校内师生员工的参与。制定大学章程，更确切地说是维护大学内部师生员工的权利，使他们充分感受依法自主办学带来的便利，切实保护他们从事学习、教学和科学研究的权利。从这个角度来讲，师生员工不仅是大学章程制定过程中的见证者，也是大学章程实施和运行中的的维护者和践行者。这就启示我们，在章程制定中一方面要多渠道进行章程制定的舆论宣传，切实增强师生员工在章程制定中的法制意识和参与意识；另一方面章程制定中应该广泛听取和吸纳师生员工的意见和建议，使章程体现出群众的主体性。再次，大力增强大学中层及以上干部的章程共识，切实维护章程的权威性。因为大学章程的主要执行者和推动者是中层及中层以上干部，他们对待章程的态度实际上就是章程实践的态度。最后，鼓励社会公众的参与。社会公众虽然不是大学的直接利益相关者，但与大学的发展有着间接的联系，诸如校友、学生家长和热心于大学发展的社会支持力量。他们作为社会公众不仅可以为大学依法办学提供舆论支持，而且有些是大学办学经费、社会服务的提供者。通过发挥他们的力量，有助于监督政府对大学的权力滥用，也有助于监督校园内部的不合法行为，保障大学的合理合法和自主运行。

2.规范文本，彰显章程文本的可操作性。章程文本是章程目标和价值的具体化，是章程主题思想的直接显现。反映出章程各利益主体的相关性，是章程利益主体权利和义务的规范性内容。章程文本的规范与否不仅是章程合理合法的直接表现，而且也是章程能否合理运行的关键。章程文本的规范主要体现为：（1）文本结构的规范。文本结构要明确说明政府、社会与学校的关系；明确载明学校的办学原则和办学方向；明确反应举办者的权利、义务，以及学校的自主管理、自我约束的体制、机制和办学特色。（2）文本内容规范。文本内容规范是指章程的章、节、条、款、目要严格按照法律、法规的编排格式进行。特别是条目的设置上不可太多，也不可太少。条目太多容易与章程外的规章制度相冲突，章程作为大学法的主旨体现不出来；太少则显得空泛，缺乏可操作性。（3）文本语言表述规范。章程用语应该准确、简洁、直白，尽力长话短说，避免长句和重复语句的出现。（4）章程文本的个性化规范。每一所大学应该是独特的和富有个性化的，大学章程文本应该充分反映出大学的个性化特色。大学章程的个性化一方面在于大学办学理念、人才培养方式的个性化；另一方面反映出大学的管理体制、文化传承以及师生利益表达和申诉机制的个性化。这也是大学章程能否具有执行力和可操作性的关键。许多情况下，大学章程的“空心化”问题就在于共性有余、特色不足、个性不鲜明，反映章程个性的内容不规范所致，为此，各大学在章程制定时应该在反映章程个性化方面下功夫，无论其内容设置还是语言表达要逻辑结构合理、用语准确、便于操作，避免大量的大话和套话。

3.明确责任，维护章程的权威性和严肃性。大学章程是大学的“宪法”，对于大学具有极高的权威性，是严肃大学内外关系的纲领性文件，不容任何个人或部门肆意践踏和损毁。大学章程，对于大学具有至高的权威性和严肃性，所以，在制定、审定和审核及核准上要严格按照法律程序进行。其中，教育主管部门是大学章程的审核者和核准者，大学章程是否合理合法，能否通过审核以及能否被核准，教育主管部门在审核中不仅要科学，即要严格按照相关法律、法规程序进行，确保文本的政治性、规范性和法制性；而且要严肃，即要严肃对待大学章程文本，要意识到大学办学自主权是大学作为法人的一项基本权利，教育主管部门对于大学该做什么、不该做什么已经在章程文本中有着明确的法律界定，高校内部的一切事宜均应以大学章程为最终依据，高校不应是政府的附庸。高校党委、校长办公会是大学章程的审定者，大学内部管理体制、运行机制、教育活动以及各利益相关者的权利和义务在章程中都有明确的规定，而且也是严格按照相关程序经高校各级领导讨论、审议和确定的，并且以正式文件下发和执行的。章程一旦公布于众，高校校领导必须转变观念，在思想意识上要维护章程的权威性和严肃性，要意识到大学章程是高校作为独立法人的人格象征和标志，是高校运行和管理的法律依据，任何人不得凌驾于章程之上。大学章程不是高校领导的“面子工程”，更不是“形式工程”，而是维护大学严肃性的“宪法性工程”。同时，要不断增强章程执行的自信性，以此去维护大学的学术性和自主性。大学师生员工是大学章程制定中的参与者，也是章程实施的监督者。既然大学师生员工直接或间接参与了大学章程的制定，大学师生员工就有权利和义务维护章程的权威性和严肃性，自觉按照章程办事，切实维护自身的权利并履行相关义务，同时对于肆意违反章程的各级领导和部门有权制止、监督并保障大学章程的权威性。

4.建立机制，保障章程实施的效能性。在中国，虽然大学章程对于大学具有至高的法律权威性，但是由于大学章程性质的内部性和效力的有限性，这就预示着大学章程只是大学法制化建设中的一个方面，要保证高校严格依法办学，发挥大学章程的高效性，还必须建立健全相应的救济机制。首先，在章程文本审核后要有较为详尽的解释性说明，因为章程文本作为纲领性的法规多是概括性的法条，多数高校章程在职定中遵循着“宜粗不宜细”的原则，但是在具体执行中，法条越细越规范越有利于减少人为因素的干扰，越容易执行。解释性或补充性的文本说明有利于弥补章程执行中的不足。其次，建立健全校内权力主体的协调机制，主要包括决策权力、行政权力、学术权力与申诉权力等的机制协调。这些权力关涉校内各相关利益群体和个体间的利益，正确界定权力边界，严格权力程序，是大学依法办学不可回避的重要内容。再次，建立健全监督机制，形成多层面、立体化的监督体系。除了健全高校纪检部门的监督外，要成立专门机构负责章程的监察工作，细化章程监督细则，要充分发挥校内民主党派、人大代表、政协委员、教职工代表、学生代表和校友代表的监督功能，同时可以组建第三方监督机构，成员包括教育主管部门、校外利益群体代表和法律专家等。最后，“要建立和完善大学章程的校内一级复查、教育主管部门二级复议”[6]、社会力量三级评议的司法审查机制和权利救济机制。确保大学办学自主权、师生员工学术权和申诉权、教育主管部门监督权以及社会力量参与权的落实。

参考文献：

[1]湛中乐，高俊杰我国公立高校与政府法律关系的变迁陕西师范大学学报（哲学社会科学版），2010，（6）

[2]中华人民共和国教育部 高等学校章程制定暂行办法（第31号令）[N] 中国教育报，2011-11-29（02）

[3]焦志勇高度重视大学章程建设中的“空心化”问题国家教育行政学院学报，2012，（7）

[4]李华大学章程的性质与效力审视四川师范大学学报（社会科学版），2012，（4）

[5]米俊魁大学章程价值研究[M]中国海洋大学出版社，2006∶5

[6]李华从司法监督审视高校学生管理行为现代教育管理，2010，（9）

【责任编辑：黎峰】