刍议大学章程与大学自主权

张新平

摘 要：大学章程与大学自主权是大学自治的一组基本概念，是我高等教育改革的核心要素。新时期，在我国力图突破人才培养这一人类一切竞争的根元素和元命题，实现教育改革质的跨越，以期与我国经济增量和知识增量相匹配而展开了一系列改革举措。当前，在新一轮我国高等教育改革的关键节点上，面临的一对核心命题是大学章程与大学自主权之关系。从理论逻辑、改革实践、世界经验看，主流的“没有大学章程就没有大学自主权”观点有待商榷甚至可能是错误的。

关键词：大学章程；自主权；教育；改革

中图分类号： G640 文献标识码：A

大学章程与大学自主权之关系是当前我国高等教育改革出现的一个核心要素。自2011年8月18日，《社会科学报》头版刊发了题为“没有大学章程就没有大学自主权”的大篇幅文章，全篇通过援引首都师范大学教育学院劳凯声教授、教育部法制办主任、政策法规司孙霄兵司长、北京大学法学院郑磊三人分别撰写的三篇文章对这个命题进行论证。但仔细研读之后不难发现，三篇文章并没有说清“大学章程与大学自主权”的关系，尤其不足以证明“没有大学章程就没有大学自主权”这个命题，且该命题本身就值得且应当争论的。在各大高校纷纷以制定章程宣告改革和自主时，有诸多不同的声音，甚至不禁要要反问，没有大学自主权就不可能有一个合理科学的大学章程。

第一，从理论逻辑看

任何社会活动的进行都需要以特定的基础为前提。要制定章程，就要以享有制定章程的权利为前提。大学制定出合法、科学的章程，需要国家赋予其制定规章的权利为前提。即，没有大学自主权就不可能有大学章程，而不是没有大学章程就不可能有大学自主权。

从逻辑推理角度出发，宪法是我国的根本大法，是人民民主权利的集中反映；而大学的章程则是一个大学精神的集中体现和大学行为的总规范，是一个大学行使自主权的反映，如果一个大学就没有自主制定自己的规范以体现自己精神的自主权利，又何来大学章程。简言之，大学章程是大学自主权的反映，没有大学自主权，就不可能有对其集中反映的大学章程。同样，权利作为一种“客观存在”，而“规章”则是一定意识形态的反映，这与马克思唯物主义世界观存在决定意识的观点是一脉相承的。

第二，从改革实践看

企业与大学都是一定的社会基层组织，前者以营利性为目的，后者则是以公益性为主，这是性质上的不同。但其共同点则是都是一个独立的有机组织体，都有投入产出过程，都要讲究成本与收益的关系，从而也都是有其权利与义务的关系实体，因此两类组织的发展和变迁都有其共同与相似之处，从而会相互影响制约和促进。但在不同社会环境下，这两类组织的性质、特征及变化规律均有不同。在计划经济时代，不论是企业还是学校，都是行政机关的附属物，没有独立性。二者的功能都是实现特定政治目标和政策的工具，因此作为一定的社会主体来说，二者都是一个等级性的“执行”主体而非“决策”主体。然而经过我国的企业改革，在当前的社会主义市场经济体制下，企业已经成为了一个独立平等的市场主体。所以，学校也应成为一个独立平等的教育市场主体。企业为市场提供普通的商品和服务，大学则为社会提供特殊的商品——教育服务。一旦成为市场主体，就必然要参与市场竞争，优胜劣汰，而要更好参与竞争、立足市场，就需要自主决策和执行自己的经营活动，即办学独立性，亦大学自主权。

如果说我们的大学教育要改革，大学要成为适应并能促进社会主义市场经济发展的社会组织，就需要摆正大学作为市场经济中教育市场主体的位置。而作为一个独立的市场主体就需要和必须具有独立性，也就是大学的自主权。所以说，企业作为一个一般性的市场主体，大学作为一个特殊的市场主体，其改革和发展变迁过程虽然不完全相同，但必然是相似的，并且相互影响的。如果说大学不该参与到教育市场的竞争，则它就变成了一个公益性的慈善组织或者其他形式，这就另当别论。因此，我们要从企业改革和大学改革的实践过程来看一个组织的“章程”和“自主权”的关系

首先，从企业改革实践看。1978年十一届三中全会国家逐步对企业采取扩大自主权、减税让利、赋予企业以利益动机等措施来培育企业的商品经营意识并为其独立经营提供了部分政策性保障。我国企业的身份开始了由政府附属物向相对独立的商品经营者的方向转变，企业自主权扩大。1984年党的十二届三中全会作出了《关于城市经济体制改革的若干决定》，明确将我们的宏观经济体制由“计划经济为主、市场调节为辅”改述为“有计划的商品经济”，并指出企业是相对独立的商品生产经营者，使企业的人格开始走向独立。党的十四大之后到1993年国务院开始试点，才把建立产权清晰、责权分明、政企分开、管理科学的现代企业制度作为改革目标。实际上，我国企业改革经历的赋予企业自主权到建立现代企业制度的进程，即是历史的，逻辑的必然，也是通过实践得出的先进经验。大学作为一个特殊的市场主体，同样应该是先有了自主权，才能向前发展，到最后建立起健全的大学章程，完善的学校内部治理结构，从而实现现代大学治理的现实需求。

其次，从教育改革实践看。在我国目前的1649所公立高等学校中，也同样有吉林大学、上海交通大学、哈尔滨工业大学、延边大学、南昌大学等不到30多所高校制定了自己的章程。如果按照“没有大学章程就没有大学自主权”去理解，这不到30所大学有了自己的章程，其自主权现状又是什么样的呢？回答是肯定的，与没有章程的大学一样，既没有招生自主权、专业设置自主权，更没有文凭发放自主权等一系列自主权利。

从我国大学改革现状看，我国可能制定出来的大学章程可分为两类。一是像吉林大学等已经制定出来的章程一样，根本无法实施。一是与期望值基本相符的、能保障大学自主权利的章程。前者的制定大多采取借鉴、学校内部创制的方式，只是理论上的“纸上谈兵”，制定起来相对简单容易，却根本没有多大实际意义。后者的制定，正如文中劳凯声教授所言，首先要弄清高校的法人地位性质问题？高等学校到底是公法人、私法人或者是应公即公、应私即私的特殊法人地位，这个争议不解决，所有的规章制定都是摆设性、宣言性的。最鲜明的例子就是我国科研不端行为的屡禁不止，基本上大小科研单位，院所都有自己的科研规章，可学术腐败不仅没有有效遏制，反有愈演愈烈之势。

大学制订大学章程首先要有自主制定章程的权利，尽管我国的《高等教育法》明确规定：高等学校要按章程自主办学，并对高校办学自主权作了七条规定。但实践中，这种宣言性立法的条文多是原则性、实体性的规范，缺乏科学的、合理的程序设定，针对性、操作性、可诉性不强，加之依法治校还没有真正成为政府、教育行政部门和高校普遍、自觉的行为，致使这些法律规定在实施中难以收到实效，我国大学的办学的招生自主权、专业设置权、文凭发放权等并没有真正落实。所以说，关键不是制定宣言性的章程，而是要在实实在在的自主权基础之上，制定出切实、适用、有效的大学规章。

第三，从世界一流大学经验看

从世界范围看，世界一流大学不管是公法人地位还是私法人地位，都能适应市场经济的发展，其大学改革变迁的过程同样值得我们学习和借鉴。正如北京大学法学院博士生导师湛中乐教授所言，德国的大学是由国家设立的间接执行国家任务的公法人，大学有权依据国家法律的授权为管理自己的事务制定规章。1737年成立的哥廷根大学的哲学院章程规定“所有教授，只要不涉及损害宗教、国家和道德的学说，都应享有教学和思想自由这种责任攸关的权利。”英国的大学章程规定了政府如何介入，在什么范围内介入和在多大程度上介入大学治理，规定了社会有责任参与，在什么范围内和在多大程度上参与大学治理，大学如何适应社会发展的要求和保持大学自治，学术自由中间取得平衡。美国的大学无论是公立高校还是私立高校，一般都有由大学权力机构（一般是学校的董事会），根据大学设立的特许状或地方政府颁布的教育法律法规，而制定的大学章程。

不难看出，德国是首先明确了高等学校的公法人地位，然后依据国家法律授权大学制定自己的规章，并且把教学和思想自由权落到实处。而英国的大学章程则明确界定政府如何介入，在什么范围内介入和在多大程度上介入大学治理等问题，很显然，在我国目前大学没有多少自主权的现实面前，大学是不可能制定规章规定了政府如何介入，在什么范围内介入和在多大程度上介入大学治理问题的章程的。而在美国，大学章程同样是大学根据特许状或地方政府颁布的教育法律法规等来制定的。

综上，只有把高等学校自主权落到实处，才有可能制定出满足现代大学治理现实需求的大学章程。所以说，我国大学的改革不是没有大学章程就没有大学自主权的问题，其核心在如何在把自主权落到实处的基础上制定切实可行的、符合时代要求的大学章程。

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（本文审稿 王元璋 ）