常州市河长制工作的实践与思考

嵇鹏程　嵇鑫宇

摘 要：全面推行河长制是完善我国治水体系、保障国家水安全的一项重大制度创新。介绍了常州市河长制各项工作的推进和落实情况，剖析了在河长制推进初始阶段中存在的工作机制和体制不完善、治水措施和策略针对性不强、水环境污染治理效果不明显等问题的主要根源，提出了科学治理对策措施，为推动常州市河长制高质量发展提供有力支撑。

关键词：河长制;一河一策;河长履职;常州

中图法分类号：TV213.4                                          文献标志码：A

河长制是一项由中央全面深化改革领导小组部署的重大改革，是一项地方党政领导参与人数最多的改革，是一项关系人民群众福祉的改革。河长制的实施，将各级领导和职能部门的环保责任具体化，有利于协调各相关单位和部门的利益关系，有利于将环境绩效考核刚性化[1]。河长制作为我国首创具有中国特色的治水方略，经过数年的发展，在结构和机制方面逐渐趋向成熟，在河湖保护和治理方面发挥着前所未有的作用。但是作为一种新创的制度，河长制在推行过程中不可避免地出现一些问题，实际工作中应正视存在的这些问题，深刻剖析问题产生的根源及原因，并不断地进行修正、完善，使“河长制”成为当前治理和保护河湖的一把“利刃”。

1  常州河长制工作的实施情况

常州市地处太湖流域西部，北临长江，东濒太湖，西界茅山，南接天目山余脉。境内河网密布，从南至北分成三大水系，一是南河水系，主要有南河、中河、北河;二是太湖、滆湖、洮湖三湖水系，主要有太滆运河、湟里河、北干河、中干河;三是运河水系，运河水系中分运北水系和运南水系，运北水系有浦河、新孟河、剩银河、德胜河、澡港河、舜河、北塘河，运南水系有通济河、丹金溧漕河、扁担河、武宜运河、采菱港、武进港、雅浦港，共计21条骨干河道。境内湖圩相连，面积1 km2以上的湖泊共有4个，分别为太湖（竺山湖区）、滆湖（西太湖）、洮湖（长荡湖）、钱资湖，太湖常州主要辖竺山湖区约44 km2水域，是我省环太湖三市中占有岸线和水面最小的城市;滆湖为江苏第六大湖泊，面积为144 km2，其中武进境内约117 km2，平均水位为3.27 m，蓄水量为2.1×108 m3;洮湖跨金壇、溧阳两地，水面面积为90 km2，平均水位为3.49 m，蓄水量为108 m3;钱资湖位于金坛城南，水面面积为5.15 km2，蓄水量为107 m3。

自河长制工作开展以来，常州市坚持把河长制作为落实绿色发展理念、加快推进生态文明建设的重大举措，全力推进制度、机构、人员三个保障到位，建立完善“市、县、乡、村”四级河长体系，全面构建河湖宣传员、巡河员、劝导员、监督员、守护员五员协管模式，奋力落实河长履职、一河一策、综合施策、“两违三乱”整治、“清四乱”、清宴行动六大工作措施，全面推行党员河长、群众河长、企业河长、专家河长、校园河长、巾帼河长、河小青七个共管机制，合力攻坚水资源管理、水环境整治、水污染防治、河湖生态修复、河湖资源保护、河湖长效管护、河湖执法监督八项整治任务。常州市河长制始终秉承制度先行原则，率先在全省出台“民间河长”实施意见，深化“民间河长”共建、共治、共管模式，摸索创新出一条极富特色的全民治水之路;常州市河长制始终坚持典型引路理念，在全省首推小微水体河长制，通过市级幸福小微水体示范片区、市级示范幸福河湖等样板定位的创建，推动美丽河湖精致盆景串联成大美风景，努力走出一条具有常州特色的河湖治理新路;常州市河长制持续推进协同合作机制，与无锡市、镇江市、泰州市相继建立联合河长制，溧阳市与安徽省郎溪县建立跨省联合河长制，常州县级以上跨界联合河长已完成全域覆盖，打破了行政区域约束，实现了协同管护、求同存异、共同发展，全面推动常州市河长制工作高质量发展。

2   河长制推进过程中存在的问题

2.1   一河一策编制深度不够

由于常州市城镇化的快速发展，排水（污）管网不断地拓展和延伸，城市地下新老管网错综复杂，导致各级河长及相关部门对本区域内河湖取水口、排污口及治理情况很难完全摸清，尤其像天宁区、钟楼区等城区内被高层建筑群包围的一些老小区、城中村、六小行业等，其入河排污口、雨污混流等历史遗留的情况非常复杂，很难在短时间内彻底摸清管网分布、走向及污染源头，导致问题无法清单化、项目无法数字化，从而使一河一策行动计划没有明确的目标方向，难以对症下药，缺乏可操作性、可考核性等。

2.2   协调机制尚未建立

通过纵向的多级河长责任和横向的涉水部门共治体系，一定程度避免了属地内九龙治水、政出多门的困局，但在跨钟楼、新北等多个行政区域的大运河、新孟河等骨干河道的治理及管理方面尚存空白，特别对于上下游之间利益与矛盾的协调，在实施过程中往往因缺乏法律、政策等，导致出现相关区域或部门之间容易出现责任边界不清，甚至出现相互推诿扯皮的情况[2]。

2.3  部门之间缺乏合力

常州河长制推进的责任主体是各级地方政府，各级政府负责牵头汇聚各部门力量，各联席部门既要各司其责、又要合力出工共同推进。但在河长制实际推进过程中，有些联席部门仍旧片面地认为推行河长制应该是常州水利部门牵头唱主角的工作，自己部门只是配角，再加上一些涉水部门水环境治理自有一套体系和考核标准，导致联席部门之间互相沟通不够，配合不密切，齐抓共管的局面有待进一步完善和加强。

3  常州市完善河长制工作机制的对策

3.1   强履职谋思路，找准对策措施

河长的工作职责主要是决策河湖重大行动（项目）、解决河湖治理的重大问题、协调河湖治理的重大矛盾，层级越高的河长，其履职就越偏向于上述的三个“重大”，而层级较低的河长，其履职指向则偏向于河湖日常管理问题的发现和解决。在如何促进河长履职方面，常州市可通过采取理顺上下级决策一致性和设立河长助手等措施加以解决。

（1）理顺相关治理决策的一致性和协调性。按《江苏省“一河一策”编制指南及管理办法》规定，河长制办公室组织编制的“一河一策”，经河长组织技术审查和审定批准后，可以作为河湖治理的最高依据，但实践中每条河的河长可能分别来自不同系统不同部门，例如当前研究的河道为镇级河道，镇级河长可能来自政协系统。作为镇级河长，《河长制实施意见》已经赋予了他们最大的河长权力，但是当该河道需要采取较大投入进行整治这样的措施时，这种权力的权威性将会大大降低。如果这种措施与部门或地方政府规划相一致时，实施的可能性还比较大，如果没有得到部门或地方政府的认可，要想把措施变为行动就显得无能为力，这又反过来影响“一河一策”措施的可行性。目前的解决办法是由相应层级的总河长来总体谋划、统筹解决。

（2）建立河长助手和联络员辅助工作机制。设立市、区两级河长助手及联络员，是常州市河长制工作的一项创新，数年来的实践证明，这是河长制办公室更好地服务河长履职的重要举措。一方面，客观上搭建了河长与河长制之间的专业桥梁，河长助手均由河长制工作领导小组主要成员单位的业务领导担任，而联络员则由水利局相关处室（直属单位）负责人担任，这就从专业相关性、履职连续性上给予了相应的保障;另一方面，可以在河长授权下更高效地行使督查考核等任务。

3.2   完善“一河一策”，攻坚八大任务

河长制的技术核心是围绕水资源保护、水污染防治、水环境改善、水生态修复等八大任务，对河湖存在的问题进行全面系统的诊断把脉，找出、找准、找全存在的问题，并采取针对性的技术、法律和管理措施，以寻求问题的解决之道。总结近几年来常州市“一河一策”编制实践，在“一河一策”编制中主要围绕以下两个方面加以完善。

（1）加强“一河一策”编制的综合性和科学性。“一河一策”编制单位要么是以水利专业为主的涉水设计和咨询单位，要么是以环境类为主的环保类研究咨询单位，无论谁来承担“一河一策”的编制都有着局限性，而河湖面临的问题又具有广泛性、复杂性，目前还没有哪一个科研、设计、咨询单位能够独立完成编制。因此，面对复杂水问题尤其是重要河湖的“一河一策”，有必要引入“权威咨询”环节，即根据河流湖泊的重要性，委托省内综合性大学或湖泊研究机构，对河湖“一河一策”进行权威咨询，找到解决之道。

（2）统筹考虑“一河一策”实施的最大效益性。一个行政区域内所有河道的“一河一策”编制审核完成后，应根据存在问题的类别和数量、采取的措施、所需的经费等，编写一份详尽的地区“一河一策”综合报告，在总河长的组织下，综合统筹考虑技术、经济、法律、效果等各方面因素，确定分年度行动计划。从过去的实践看，这个过程十分必要，这样做既能照顾到各河道河长的积极性，又能在财力允许的情况下取得最优的效益。

3.3   强化部门联动，凝聚治水合力

目前河长制体系运作中，河长办的角色较为关键且特殊，既是参谋机构，又是考核机构和执行机构。常州市各级河长制办公室全部设在水利部门，办公室主任一般由水利局局长担任，专职副主任一般也由水利局副局长（总工）担任，建设、环保、农委副职领导担任河长办副主任，作为协助河长工作的四个主要业务成员单位，在日常运作中有时显得松散，合力不夠。发挥好河长制办公室作为协调中枢服务河长履职、协调多方关系的作用，必须充分考虑到河长制的独立性和综合性，形成河长之间通过河长制办公室直接联系的高效纽带，而不受不同部门、不同系统的约束。

3.4   打通信息壁垒，建立共享机制

结合机构改革理顺和完善各个工作平台之间的关系，是实现共享资源、提高效率、形成合力的重要手段。一方面，构建河长制成员单位、河长助手、联络员和河长办QQ联络群、微信群，制作河长制工作通讯录和河长湖长（助手）工作通讯录，开通河长制微信公众号，实现信息及时更新，推行工作月报制度，定期报送河长制工作开展情况，为各级河长装上“望远镜”“助听器”;另一方面，建立河长制范畴的总断面长和断面长体系，将河长与断面长的工作内容有机融合，实现“一岗双责”，让河长在治河过程中，根据每月断面水质变化情况，及时对比分析，排查水质变化的确切原因，有针对性地研究落实新举措，确保取得明显成效。

3.5  细化考核机制，实施奖惩并举

加强对各级河长的考核，让河长有压力、有动力。通过考核，传递责任，奖励先进，鞭策落后，解决干不好怎么办的问题，全面推动河长制从有名向有实转变[3]。为杜绝各级河长和相关部门在河长制工作中慢作为、乱作为、不作为等现象，常州市在全省率先出台了《河长制问责办法》和《常州市“五好河道”评定管理办法》。但河长制工作涉及到水利、环保、农业、交通等多个行业，河道又主要以属地治理为主，同时，各条河道的具体情况也千差万别，河道工作量每年都不一样，有些河道的工程任务安排较重，有些河道则因靠近企事业单位或居民区管护任务较重。所以，在考核环节上需要进一步细化考核对象，在考核分数的权重分配上，需合理地设置需要投资改善水环境方面的水利工程措施和需强化责任落实方面的非水利工程设施权重系数比，使河长制工作考核机制更加科学化、公平化。

4  结语

近年，常州市扎实推进河长制各项工作“落地生根”，通过不断创新河湖管理模式，积极打造了常州市河长制升级版，但是在河长“把脉问诊”的精准度、“一河一策”的编制深度、河长制共享信息的覆盖广度、河湖管理横向协作的联动力度等方面还存在着短板。应充分发挥河长引领作用，广泛凝聚河湖保护合力，全面打破共享信息孤岛局面，建立健全河湖监督考核机制，以“河安湖晏、水清岸绿、鱼翔浅底、文昌人和”为目标，全面推动幸福河湖建设，擦亮幸福河湖生态底色，恢复幸福河湖生态功能，努力打造人民满意的幸福河湖。

参考文献：

[1]郝成杰，王宏玉.针对河长制现实困境的建议[J].农家参谋，2020（13）：182.

[2]赵师校.浅析河长制在基层推行的困境及改进方向[J].四川水泥，2020（6）：342-343.

[3]鞠茂森.关于河长制工作差距和加强河长履职的思考[J].水利经济，2020，38（3）：51-54.

Practices of and Reflections on the Work of River Chief System in Changzhou

Ji Pengcheng1，Ji Xinyu2

（1.Changzhou River and Lake Management Office，Changzhou 213022，China;2. China University of Mining and Technology，Xuzhou 221116，China）

Abstract：The full implementation of river chief system is an important institutional innovation to improve China’s water governance system and ensure national water security. The progress and implementation of the river chief system in Changzhou are introduced，and the main causes of problems in the initial stage of implementing the river chief system are analyzed. Such problems include：the deficient working mechanism and system，the weak pertinence of water control measures and strategies，and the inconspicuous effect of water environmental pollution control. Scientific countermeasures are put forward to provide strong support for the high-quality development of river chief system in Changzhou city.

Key words：river chief system;one river one policy;river chief performance;Changzhou city

收稿日期：2022-03-01

作者簡介：嵇鹏程，男，工程师，硕士，主要从事水利工程管理工作。E-mail：1909484744@qq.com