论我国环境民事公益诉讼的证明责任

龚文静

（中南财经政法大学，湖北武汉 430073）

一、环境民事公益诉讼的内涵

环境民事公益诉讼是相对于环境民事私益诉讼而言的。在我国，环境民事私益诉讼是指因环境污染而直接遭受损害的单位或者个人，根据法律的规定以环境污染者为被告而提起的损害赔偿诉讼。环境民事公益诉讼是指由法律规定的机关和有关组织、人民检察院，在环境已经或可能受到污染、破坏的情形下，为保护环境公共利益，向法院提起诉讼的制度。二者相比，环境民事公益诉讼主要有如下特征：

第一，原告具有法定性。环境民事公益诉讼的原告限于法律规定的机关和有关组织、人民检察院。环境民事私益诉讼的原告只能是特定权益受到侵害的自然人、法人、非法人组织等一般民事主体。

第二，目的具有特殊性。环境民事公益诉讼的目的是维护社会整体的环境公共权益，保护的对象包括国家、社会及不特定多数人，具有对世性。环境民事私益诉讼追求保护个体合法利益，遵循损失填补原则，具有私人性。

第三，地位具有补充性。在实践中，环境民事公益诉讼往往与国家有关部门的执法行为相结合，在具体案件处理起到补充作用和监督作用。需注意的是，这种补充作用并不是取代国家机关执法，如环境民事公益诉讼并不能代替环境污染行政处罚。并且，环境民事公益诉讼和环境资源刑事诉讼、环境行政公益诉讼之间也是各具职能、互为补充，通过依法公正审理案件共同起到促进生态环境改善和维护国家生态环境安全的作用。虽然最高人民法院与最高人民检察院发布的检察公益诉讼案件相关司法解释规定明确了检察机关可以行使调查权，[1]但同时《民事诉讼法》第55 条亦对人民检察院行使诉讼权进行了限制，要求人民检察院行使职权要保持谦抑性，在无法定诉讼主体或法定诉讼主体不提起诉讼时，人民检察院才可以向法院提起诉讼或在其他机关和组织起诉的情况下支持起诉。相比较而言，环境民事私益诉讼注重平等原则，更尊重主体之间的意思自治以及对民事主体诉讼权利和民事权利的处分权。

第四，功能具有显著的预防性。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境公益诉讼解释》）规定法定诉讼主体提起环境民事公益诉讼可以针对已经损害和有可能造成损害环境公共利益两种情形，将此类诉讼范围扩展至具有损害社会利益重大风险的情形，更加强调了对环境破坏的预防性。在污染者的行为尚未造成环境损害结果的情形下，社会组织可以根据环境污染和生态破坏的可能性，通过提出停止侵害、排除妨碍、消除危险等预防措施的诉讼请求，将导致环境和公共利益损害的危险程度降低，实现防止损害发生和扩大的预防性目的。环境民事私益诉讼则不同，其侧重于实际发生的损害后果的补偿，并不以预防风险的功能为主要导向。

二、环境民事公益诉讼与私益诉讼的证明责任比较

长期以来，证明责任都是民事诉讼理论和实践的重大课题，被誉为“民事诉讼的脊梁”。[2]而证明责任的核心问题在于证明责任的分配，即以什么样的标准和尺度将证明责任分配给诉讼当事人的问题。[3]所以，环境侵权诉讼同样需要处理证明责任分配的问题。众所周知，一般侵权诉讼的证明责任奉行“谁主张、谁举证”原则，而作为一种特殊的侵权诉讼，环境侵权诉讼的证明责任问题自然也有其特殊性。通说认为，证明责任可以分为行为意义上的证明责任（或曰主观证明责任）和结果意义上的证明责任（或曰客观证明责任）。[4]前者系指当事人提出证据的责任，后者是指在诉讼终结时，作为法律适用前提的要件事实仍处于真伪不明状态时，主张适用该法律而应发生相应效果的当事人需要承担的不利后果。下述内容也将围绕证明责任的基本理论展开。

（一）环境民事私益诉讼的证明责任

依照我国《侵权责任法》第65 条的规定，环境私益诉讼适用无过错责任原则。也就是说，相对于一般侵权责任构成四要件说，环境私益诉讼中侵权责任不要求污染者主观存在过错。《侵权责任法》第66 条进一步规定，污染者对法定减轻或者不承担责任事由、侵权行为和损害结果之间不存在因果关系承担举证责任，如不可抗力、第三人过错等。《固体废物污染环境防治法》及《水污染防治法》相关条款对此也有类似的规定。由此可见，在环境私益诉讼中，侵权行为及损害结果的证明责任仍然由原告来承担，而对于行为与结果之间的因果关系则实行“证明责任倒置”，即由被告来承担。其目的在于减轻被侵权人的举证负担，更加迅速地对其施以救济。[5]但《侵权责任法》第66 条在本质上系对结果意义上的证明责任的规定，故即便实行因果关系的推定，也并不意味着被侵权人不需要承担任何举证责任。为了回应这一问题，最高人民法院颁布了《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《环境侵权责任解释》），第6 条第3 项要求被侵权人需要提供初步的证据材料证明污染者的行为与损害结果之间具有“关联性”。①这里所谓的“关联性”并非是证据“三性”（即客观性、关联性、合法性）中的关联性，而是指原告应当对因果关系存在的可能性提出初步的证据加以证明，满足“低度盖然性标准”。沈德咏：《最高人民法院环境侵权责任纠纷司法解释理解与适用》，人民法院出版社2016 年版，第93 页。《环境侵权责任解释》施行后，环境侵权因果关系证明责任倒置学说开始变得局限，即不再适宜将因果关系证明责任全部苛加于被告。

图1 环境私益诉讼证明责任

通过上述分析，我们可以得出如下初步结论：如果被侵权人提供证明材料初步证明了侵权行为与损害结果之间具有关联性，侵权人在没有提供证据或者没有充分证明因果关系不存在时，就要承担败诉的不利后果；反之，若其证明了因果关系不存在，则原告将要承担败诉的后果。当然，若原告未能证明“关联性”，司法实践中法院一般不会简单地适用证明责任倒置，直接判决侵权人败诉，以免显示公平。

（二）环境民事公益诉讼的证明责任

2012 年《民事诉讼法》第55 条新增了环境公益诉讼制度，2017 年立法机关又对《民事诉讼法》进行了再次修正，确立了检察公益诉讼制度，但两次修法均未对环境民事公益诉讼证明责任规则作出合理安排。《环境保护法》第64 条也回避了这一问题，而是通过“指引条款”将环境污染和生态破坏的侵权责任“移交”给《侵权责任法》的有关规定去处理。在立法付之阙如的情形下，《环境公益诉讼解释》《民事诉讼法司法解释》也没有进一步回应。对此，理论界通说认为，环境民事私益诉讼的证明责任规则也可适用于环境民事公益诉讼。在司法层面，《环境侵权责任解释》第18 条的规定也为这种观点提供了有力的注脚。②依照该条文的规定，《环境侵权责任解释》的相关规定既适用于环境私益诉讼，又适用于环境公益诉讼。具体而言，环境民事公益诉讼也适用无过错责任原则，侵权人要对侵权行为与损害结果之间的因果关系承担证明责任，被侵权人则对侵权行为对社会公共利益已经造成的损害事实或者具有损害的重大风险等提供初步的证明材料③参见《环境公益诉讼解释》第8 条、《两高关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第14 条。。

《环境公益诉讼解释》第13 条继续减轻了原告的证明责任。[6]根据该规定，在环境民事公益诉讼证明责任可以转移的情况下，司法解释将污染行为的证明责任转移分配给了被告，甚至采用了“有罪推定”原则，在被告拒不履行《环境保护法》规定的提供环境信息公开义务时，推定不利于被告的事实存在。①需要说明的是，推定原告主张的不利于被告的事实存在，并不意味产生被告侵权责任成立的结果。而举证责任倒置的结果是，如果被告不能证明侵权行为和损害结果之间不存在因果关系，即要承担侵权责任。结合目前主流观点“因果关系合理转移说”，我们对于环境民事公益诉讼的证明责任可以有一个更清晰的认识。

此外，还应看到，《环境公益诉讼解释》第30 条确立了环境民事公益诉讼（前诉）的生效裁判对因同一侵权行为引发的环境民事私益诉讼（后诉）所产生“既判力单向扩张”原则。申言之，在该条的文义之下，前诉中关于被告是否存在不承担或者减轻责任的情形以及侵权行为与损害结果之间是否存在因果关系的认定（往往是不利的认定），若后诉的被侵权人在诉讼中主张适用，法院应予以支持。这种由环境民事私益诉讼（后诉）的被侵权人独享的“搭便车”权利，使得其在因果关系问题上不用再提供证明“关联性”的初步证据材料，既减轻了举证责任，也有助于高效地解决环境侵权纠纷，从而更好地保护他（们）的合法权益。

图2 环境公益诉讼证明责任

三、国外环境民事公益诉讼证明责任相关规定

各国对于环境侵权的归责原则都有一个逐步演化和发展的过程。大体上，现行的归责原则包括过错责任、公平责任、推定过错责任、无过错责任或严格责任等等。过错责任在一般侵权行为领域一直是普遍运用的归责原则，但随着环境侵权等特殊侵权行为的发生，过错责任原则已经不能适应新的应用场景的需求。环境侵权有别于一般侵权，行为人从事的经营活动往往具有很高的危险性，其产生的后果对于环境和生态以及不特定的公众普遍利益可能存在灾难性的影响，而针对行为人过错的举证并不容易，行为人的某些行为甚至是合法的，但在很长一段时期内其损害后果也不显见。在这种情况下，依然将行为人的过错及程度作为使其承担法律责任的条件、标准或依据已经不能适应环境问题日益突出和保护环境共识逐步形成下法治进程的需要。无过错责任或严格责任的归责原则逐步在多元化的侵权归责体系中确立，并在各国环境侵权的立法和司法实践中受到肯定并得到广泛运用。环境侵权归责原则的此种演化也决定了环境侵权构成要件的改变以及环境诉讼证明责任的发展。

世界最早建立现代公益诉讼的国家是美国。美国绝大多数的联邦环境法律都包含了“公民诉讼条款”，[7]形成了完备的法律体系。美国公民环境诉讼的确认可以追溯到美国密执安州的《1970 年环境保护法》，该法第3 条大大减轻了原告的举证责任，原告只需要简单举出证据证明被告存在或者可能污染空气、水、土地等自然资源或环境即可，而被告需要提供相反的证据，证明其可免于承担环境污染责任。美国法律规定的公民诉讼条款类似于我国的公益诉讼，美国密执安州的上述法律规定类似于我国《环境公益诉讼解释》第8 条规定。①《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第8 条规定：提起环境民事公益诉讼应当提交下列材料：（一）符合民事诉讼法第121 条规定的起诉状，并按照被告人数提出副本；（二）被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料；（三）社会组织提起诉讼的，应当提交社会组织登记证书、章程、起诉前连续五年的年度工作报告书或者年检报告书，以及由其法定代表人或者负责人签字。所不同的是，美国法律要求原告简单举证，证明标准停留在证明被告已经或者可能造成污染。被告此时就需要证明其没有或者不可能造成此种环境污染，或者没有其他可行的办法代替其所采取的行动，而且这一行动的目的必须是为保护自然环境免受污染。[8]美国不仅通过案例的形式将严格责任原则确立并运用到毒害废弃物处置及其他高度风险污染活动引发的环境公益诉讼中，而且将严格责任原则在联邦立法中予以规定。《清洁空气法》《清洁水法》《资源保护和再生法》《综合环境对策、赔偿与责任法》《第二次侵权法重述》等法律都规定了严格责任原则。

德国是大陆法系的代表，其通过立法减轻原告的证明责任，以期最大程度达到保护环境的目的。2002 年修订的《联邦自然保全法》也采用了与美国类似的减轻原告举证责任的原则，规定由被告承担除环境危害行为以外的待证事实的证明责任。德国《环境责任法》第6 条第1 款采用了过错推定原则，②德国《环境责任法》第6 条第1 款规定：“对单一设备所造成的个别环境污染事件实行因果关系推定，如果依照个案的具体情形，某一设备很有可能引起既有的损害，则推定该损害由该设备造成。”只需要有可能引起既有的损害，则推定因果关系成立。《德国民法典》《德国公害防治法》《德国环境责任法》也确立了无过错责任和严格责任原则。

日本在司法实践中发展了高度盖然性理论、优势证据理论、疫学因果关系理论等环境诉讼中因果关系推定的学说，并且最先在环境民事公益诉讼中采用间接反证法。该方法首见于1971 年新泻水俣病的诉讼判决中，日本也是全世界最先采用此方法的国家。该判决的因果关系证明可以概括为：原告提供证据证明企业排放了含有害物质的废弃物且受害人因此遭受了损害，法院对此事实认定后，就可以直接推定有害物质通过环境到达受害人并造成损害，即完成了因果关系的证明。

尽管多数国家在环境诉讼中都采取无过错原则或严格责任原则，但在法律适用过程中仍然存在着具体的差异，比如无过错责任原则是否以行为违法性为前提、适用无过错责任原则的范围和对象问题以及适用无过错责任的赔偿范围问题等等。

四、我国环境民事公益诉讼证明责任的优化

目前，关于环境民事公益诉讼证明责任有三种学说：一是根据主体不同来划分证明责任分配规则。[9]二是不区分主体，全部适用证明责任倒置的证明责任分配规则。该学说认为证明责任倒置更有利于维护环境利益、权利救济以及防治环境污染。[10]三是全部适用一般证明责任分配规则。[11]鉴于我国现阶段环境民事公益诉讼不发达，公益诉讼法律体系尚不完善，为进一步鼓励不同主体共同维护生态环境，①与侵权人相比，社会组织在经费、人员及收集证据的能力方面往往处于劣势地位，提起诉讼的积极性不高。而对于检察机关而言，一方面，其作为法定监督机关，行使的是“兜底”起诉职权，所以提起诉讼的概率过低；另一方面，检察机关并非专门的环保行政机关，其对环境污染、生态破坏行为的举证未必具有优势地位，尽管也可以通过行使公权力从其他渠道获取证据，但与由侵权人证明自己的行为与结果不存在因果关系相比，往往要付出相对较大的成本。笔者认为，在现阶段，我国不应区分诉讼主体划分不同的证明责任分配规则。对于证明过程，本文拟从以下几个维度来探讨优化的可能性。

（一）将环境污染推定为损害行为

从《环境侵权责任解释》规定看，原告只需证明污染者排放污染物即可，不要求损害与行为的因果关系证明标准达到“高度盖然性”。但是《民事诉讼法司法解释》第284 条、《环境公益诉讼解释》第8 条要求，原告在起诉时应提交损害行为与损害结果存在因果关系的初步证明材料。根据民法主张的民事主体平等原则，为最大程度使原、被告处于平等地位，维护绿色民法原则，要适当降低原告对损害行为的证明标准，只需要证明被告存在环境污染即可，无需证明被告具体损害行为的种类、方式等等。在原告起诉时，只要证明被告存在污染物排放行为即推定存在损害行为。《环境公益诉讼解释》第13 条规定的内在理由即是如此，虽然该规定将原告部分证明责任转移给被告，要求被告提供污染物详细信息和环保设施工作信息，但仍然建立在原告必须证明被告持有或者法律规定被告具有污染物排放、防治污染设施情况，否则也不能直接责令被告提供污染物排放情况，更不能直接推定原告主张的对被告不利的事实。

（二）不过分追求损害事实的证明

环境损害事实是指生态环境本身所遭受的破坏，而非特定个人或多数人的人身、财产损害，后者可以通过私益诉讼解决。环境民事公益诉讼既可以针对已经事实上形成环境污染或生态破坏后果的责任人提起诉讼，也可以针对尚未造成环境污染或生态破坏后果，但其行为已经对生态环境或公共利益构成威胁或危险的责任人提起诉讼。换句话说，环境是否已经实际遭受损害结果并不是环境公益诉讼必要的侵权要件，如果能够证明损害结果发生的可能性，环境公益诉讼侵权也可能成立。即便如此，原告在环境公益诉讼中证明责任的难度并未实质上降低。因为对于已经造成的环境污染而言，是可以通过看到、听到、闻到等直观的方式感受到的，通过司法鉴定等科学手段亦能够证明，证明起来相对容易。比如，在生猪养殖导致的农业面源污染案件中，养殖场即便通过埋设暗管等较为隐蔽方式的排污，但长期的污染物排放导致附近农业灌溉水渠的水体变污变质、土壤发黑发霉、空气恶臭难闻，损害结果是显而易见的，此类案件中原告的举证难度不大。对于污染排放行为可能造成的环境损害危险或结果而言，证明起来就不容易了。因为损害可能正在形成或已经形成但无法通过感官获取直观感受，鉴别和判断给环境造成危险的可能性，需要一定的专业知识、背景和能力，或者通过司法鉴定等手段力图去证明，对作为具有原告主体资格的检察院尤其是社会组织而言，往往心有余而力不足，在证明能力和费用保障方面承担着沉重的压力。又如，同样以生猪养殖造成农业面源污染案件为例，如果污染物排放的渠道更为隐蔽和间接，排污的去向并非附近水渠和土壤，而是直通距离更远的面积较大的湖泊、水库或者与长江、淮河、珠江等水系相连通的流动性很强的支流水域，则在短期内甚至很长一段时间内，发现损害结果的可能性都是较低的，但污染行为给水体、土壤、空气造成的损害危险和结果却是存在的，这种情形下就给潜在损害事实危险和结果的证明带来了巨大的困难和挑战。因此，在环境公益诉讼中，对于损害事实的证明不宜过分苛责，毕竟环境的呐喊是无声的，而损害的后果却同社会公众的生命、健康以及未来的可持续发展息息相关。出于环境保护和社会公众利益的考量，降低损害事实的证明门槛能够更好地发挥环境公益诉讼的目的。

再如，在环境公益诉讼中，《环境侵权责任解释》第1 条①《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》第1 条规定：“污染者以排污符合国家或者地方污染物排放标准为由主张不承担责任的，人民法院不予支持。此条奠定了合法性标准不应作为认定是否具有损害结果的标准。”确定了合法性标准不应作为认定是否具有损害结果的标准。反过来，如果原告能证明被告所从事的生产经营行为未能通过环评或者排放物超过国家、地方、行业的标准，那么就可以根据《水污染防治法》第10 条规定初步认定被告应承担环境污染责任。根据《环境保护法》第19 条规定，建设对环境有影响的项目，必须经过环境影响评价。一般而言，项目开发利用规划建设没有通过环境影响评价的，要么污染者没有建设任何防治污染设施，要么其环保措施未正常建设、运行，否则在正常情况下，该项目建设不可能也不应该规避环境影响评价。从这个角度而言，违法即损害，即如果存在疑问，将在总体上侧重于有利于保护自然的基本原则，基于原告能够证明污染者未通过环境影响评价，认为原告已经完成了初步证明，将证明责任转移给被告。被告需要证明未通过环境影响评价的原因不在其自身，或者虽然未通过环境影响评价，但确实采取了污染排放净化措施，其生产经营行为不会或不足以造成环境损害后果。如果被告举证不能，因其未获得环境影响评价的违法性，即可认定其损害环境的事实。

（三）因果关系证明责任合理转移

因果关系是证明被告的行为与损害结果具有法律上的因果关系，但是对于环境民事公益诉讼来说往往不易证明或者证明所需的成本较高。与环境侵权相比，环境民事公益诉讼的客体是公共利益。所以，只需要证明环境污染与被告相关，环境污染与损害结果或者结果发生具有可能性即可。在因果关系证明上，尽管法律将证明责任归结于被告，相比环境私益诉讼较为容易，但在实操中仍面临着许多困难，如环境损害结果显现一般需要经历量变到质变，污染物需长期积累才会对生态环境造成损害。这个期限往往几年甚至长达十几年，在此过程中污染者往往采取隐蔽性排污手段，使得作为法定机关、组织的原告不易及时发现损害行为和结果并取得相关证据。由于面临着诸多困难，立法机关在综合考虑诉讼成本和效果等因素后，从法律层面规定原告无须对因果关系进行举证，体现了民事诉讼经济原则，有利于诉讼的进行。

对比国外立法与司法实践，我国《环境公益诉讼解释》要求原告证明被告行为造成社会公共利益受损或者具有受损的重大风险，可以看出我国司法解释赋予原告的证明责任整体而言标准不高，对于通过司法审判推进环境和生态保护的初衷是匹配的，对于环境民事公益诉讼制度发展的初始阶段而言也是适宜的。规定对于因果关系的证明仅要求原告证明环境污染与被告、损害（风险）具有关联性。该证明标准过低，原告的负担并不重。在原告缓交诉讼费用的情况下，现实中很多案件的原告仅凭几份环保机关作出的行政处罚决定书就可以任意起诉相关被处罚的自然人或者法人，随意性较大，致使环境公益诉讼制度的实施有偏离立法目的倾向。因此，在通过环境民事公益诉讼制度发挥遏制污染环境、破坏生态作用的同时，如何防止诉权滥用，在典型的环境民事公益诉讼案件中对真正损害环境的行为予以惩戒并发挥案件公示的教育、引导、警示功能，是一个亟待研究的课题。笔者认为，对原告申请诉讼费的减、缓、免交不应施之以宽，尤其经过审理，原告诉讼请求未得到全部支持后，不宜减、免诉讼费用。为了避免原告滥用诉权，在案件审理过程中应当在原、被告之间合理分配因果关系的证明责任，对原告针对关联性的举证责任设置必要的判断和认定标准，同样不宜让证明标准过于宽泛和形式化。在原告对关联性的初步证明达到一定标准后，转由被告对不存在因果关系进行证明等，可以使案件朝着更经济、更高效、更符合环境民事公益诉讼制度设置初衷的方向进行。当然，一定的标准目前并无统一的认识，需要在审判实践中基于个案特殊的情况具体分析、因势利导，并在大量的案件样本参考下逐步形成较为统一和量化的标准。

图3 环境公益诉讼证明责任（优化）

经统计，2019 年全国法院受理环境民事公益诉讼案件共计491 件，已审结306 件①参见2020 年5 月最高人民法院发布的《中国环境资源审判（2019）》（白皮书）和《中国环境司法发展报告（2019）》（绿皮书）。，与2018 年相比虽有大幅提升，但与预期不同，环境公益诉讼自纳入司法实践以来，案件数量并未井喷，且以判决方式结案的环境民事公益诉讼数量并不庞大，仍缺乏足量的实践样本。通过上述证明责任理论上梳理与优化，希望在大胆实践中进一步总结经验，才能进一步对环境民事公益诉讼这一制度进行梳理与总结，实现理论与实践的良性循环与共同进步。