我国养老保险制度“并轨”改革中的问题与对策

李立勇

（中南财经政法大学法学院，湖北武汉 430073）

一、问题的提出

伴随着经济的飞速发展以及中国老龄化人口的增多，近年来，养老保险及其制度的完善成为了当前社会不可回避的重要问题，旧体制下的养老保险制度的改革势在必行。在此背景下，2014 年2月，国务院办公厅下发了对于我国养老保险而言具有重要意义的文件——《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，旨在社会保险法的统领下，结合我国长期以来分别在新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）和城镇居民社会养老保险（以下简称“城居保”）上丰富的改革试点经验，合并统筹管理此两种保险，这种全国统一的城乡基本养老保险制度由此被赋予了“并轨”的突出特征。[1]这种城乡统一或者说“并轨”的基本养老保险制度的建立，也使得我国的基本养老保险正式启动了从“碎片化”迈向“并轨制”的转变和改革。同年12 月，国务院副总理在第十二届全国人大常委会第十二次会议上作了《国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》，指出要推进机关事业单位养老保险制度的改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度。次年1 月，国务院发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，推动并实现了我国机关事业单位工作人员养老保险制度与城乡居民基本养老保险制度一起朝着统一的基本养老保险和补充养老保险（职业年金制度）相结合的社会保险制度方向发展。

养老保险的“单一制”和“并轨制”的运行制度本身并没有太大的问题，世界上其他国家的养老保险体系的运行也都脱离不了上述两种体制，各种体制下也有能有效实现养老保险社会保障功能的典型代表。在养老保险“单一制”国家中，智利和新加坡就是较为成功的典范；在“并轨制”国家中，美国采用了一套从国家公职人员工资的初次分配到养老保险的再次分配的完整的平衡调控机制，有效解决了该制度下容易造成公职人员和普通公民的收入和养老待遇差距增大的问题。[2]我国之所以连续出台措施，加快养老保险制度从“碎片化”到“并轨”的统合，在于我国并没有像美国一样有一套完善的平衡调控机制，同时“碎片化”的运行方式不仅没有有效实现其应有的社会保障功能，还在先前制度下的养老保险的再次分配过程中又一次加大了国家公职人员与城乡居民之间的收入分配差距，有悖社会保险的公平性原则；国家财政对公职人员养老保险大包大揽，沉重的财政负担最终转向纳税人，而居民养老“自给自足”并且费率不断提高等，上述问题都引起了社会的强烈不满，改革的呼声愈来愈高。如前所述，“单一制”和“并轨制”各有千秋，因而我国养老保险制度的改革并不是单单进行形式意义上的制度改革，而需要解决现行养老保险制度下凸显出来的实质性问题，唯有如此才能真正建成符合社会主义市场经济特色的全民覆盖的社会保障体系，真正实现最广大人民的根本利益，从根本上坚持和贯彻党的“十九大”提出的“以人民为中心”的发展理念。

二、我国基本养老保险立法现状

（一）机关事业单位养老保险立法

1978 年国务院颁行了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《关于工人退休、退职的暂行办法》。1980 年10 月国务院颁布的《关于老干部离职休养的暂行规定》以及1982 年中共中央颁发的《关于建立老干部退休制度通知的决定》等规定，标志着我国养老保险制度内部建立了机关事业单位内部员工享有的保险待遇制度与企业职工所享有的另一种保险待遇制度，且彼时机关事业单位内部员工享有的基本养老保险由国家财政负担，个人无需缴费即可享受较高替代率的养老保险待遇。

其后，我国于1992 年开启了针对机关事业单位养老保险制度的具体调整，当年1 月人事部发布了《关于机关、事业单位养老保险制度改革有关问题的通知》。该通知旨在逐步改变之前退休金全部由国家财政大包大揽、全额负担的做法，明确后续由国家、集体、个人共同负担基本养老保险费率缴纳的原则。想要改革长达十多年的退休金红利，其中困难可想而知；与此同时，因为职业划分而形成的机关事业单位与企业基本养老保险之间的各种具体差别导致的收入分配不公平问题随着经济的发展逐渐引发社会大众关注，并且形成了不同利益和观点的对立。为了进一步加快对机关事业单位养老保险的制度性调整，寻找行之有效的解决途径，国务院于2008 年发布了《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案的通知》，分别在山西、上海、广东、浙江、广东和重庆开展机关事业单位养老保险改革的试点工作，但是收效甚微，改革一度难以持续推进。2011 年7 月1 日，《中华人民共和国社会保险法》（以下简称《社会保险法》）正式生效并开始实施。《社会保险法》第二章就是关于基本养老保险的规定。其第11 条规定，社会统筹与个人账户相结合是我国基本养老保险的管理模式，并且支持该制度运行的费用为个人和企业二者缴纳再由政府给予补贴，由此预示着今后我国基本养老保险向“并轨”制发展和调整的必然。

2014 年12 月，第十二届全国人大常委会第十二次会议审议了《国务院关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》。报告指出要推进机关事业单位养老保险制度的改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度。次年1 月，国务院发布了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，机关事业单位工作人员养老保险制度与城乡居民基本养老保险制度一起朝着统一的基本养老保险和补充养老保险（职业年金制度）相结合的社会保险制度方向发展。随后各省、自治区、直辖市也相继发布了有关基本养老保险改革的实施意见。以湖北省为例，为贯彻落实该决定，当年10 月就发布了《湖北省人民政府关于机关事业单位养老保险制度改革的实施意见》。该意见明确了改革的主要任务，其主旨与国家战略一致且亮点明显，其核心除了继续明确“并轨”的统筹基本养老保险制度，还在于机关事业单位退休费计发办法（改变原有计发方式，彻底实现将退休待遇与缴费相挂钩）、建立养老金常态调整机制、建立机关事业单位职业年金制度、加强相关基金的各项监管工作、注重有关机构的能力建设并进一步提高信息化水平等。

从上述我国机关事业单位基本养老保险的立法发展过程可以看出，我国现阶段缺乏一部能有效统领基本养老保险制度的高效力层次的立法，基本模式是《社会保险法》授权国务院立法，国务院授权人力资源部门以及各省、自治区、直辖市一级政府部门制定实施意见或办法。立法的缺位在一定程度上也给基本养老保险全面走向统合的调整和发展带来了巨大的阻力。政府所采取的大包大揽的方式，即由地方财政来负担机关事业单位内部成员的费用缴纳和待遇领取，给本就负债累累的地方财政造成沉重负担。相比企业职工，机关事业单位基本养老保险的权利和义务严重不对等。在养老保险基金缺口暴露、基本养老保险费率不断提高的背景下，这种不公平的现象自然会引发公众社会的强烈不满。与此同时，分别运行的养老保险制度也阻碍了不同地区之间以及公职人员和一般就业者在机关单位和企业之间的人员流动。

（二）城乡居民养老保险立法

1991 年6 月国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，正式宣告以1951 年颁发的《劳动保险条例》为基础的“国家养老保险模式”时代终结。[3]至此，原有的由国家和企业承担全部的养老保险的模式不复存在，劳动者或职工个人将作为共同主体负担部分养老保险，而负担的直接形式就是缴纳一定的费用以充实和支持养老保险基金。随着《关于企业职工养老保险制度改革的决定》的颁布和实行，我国逐渐建立了一种新型的综合养老保险模式，即以基本养老保险为核心，辅以企业补充养老、个人储蓄养老。到了1993 年，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》。以此次会议及其文件为标志，“统账结合”的养老保险模式被提上日程并在其后得以形成。此次会议明确了社会统筹和个人账户相结合的社会保险基金筹集模式。在此种统筹之下，养老保险和医疗保险将由单位和个人按照法定比例共同承担各自份额。1995年3 月，国务院发布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确定了“社会统筹与个人账户相结合”新的发展和改革方向及基本原则。在此背景下，全国各地纷纷相应中央号召，开展了改革试点并出台了各自的实施细则。但是，在具体的改革落实过程中，一系列的问题也凸显出来。其中最为突出的是缺乏能够协调和统一全国各地的具体立法。相关立法应涵盖“社会统筹与个人账户相结合”模式的各项要点，从而避免各自为政的社会保险立法造成的劳动力自由流动的障碍。

随后，我国逐步着力建立并完善企业年金制度，分别于2004 年1 月由原劳动和社会保障部颁布《企业年金试行办法》，并于同年2 月再由原劳动和社会保障部、银保监会等多部门联合颁布《企业年金基金管理试行办法》。伴随着两办法的施行和配套措施的完善，在市场激励下，商业人寿保险逐渐发展完善，个人养老保险模式也引入了商业因素。随后，符合现代化要求的企业职工制度亦逐渐完善。《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》（2005）发布，2010 年《社会保险法》进一步完善有关内容，近至国务院于2014 年发布《国务院关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，非全日制工作人员、个体工商户和灵活就业人员等的养老保险问题得到立法和政策回应，并于2014 年逐步完成“新农保”和“城居保”的统合，建立了统一的城乡居民基本养老保险。我国基本养老保险实行部分累积制，其中社会统筹账户主要负责现收现付，而个人账户则实现基金积累，[4]与机关事业单位基本养老保险构成我国完整的养老保险制度。

由上述我国企业职工基本养老保险逐渐发展到城乡居民养老保险的过程可以看出，在统筹“新农保”和“城居保之前”，非国家机关事业单位公职人员的基本养老保险制度是碎片化的，也缺乏高层次立法的统领。但与机关事业单位基本养老保险改革不同的是，自2010 年《社会保险法》出台后，其逐渐由“碎片化”走向统一，并且改革的效果也是极其显著的，不像机关事业单位基本养老保险一般困难重重，这也体现了制度改革过程中下行容易、上行难的特点。

三、我国一般养老保险制度的共性问题

在2012 年人力资源和社会保障部未发布《城乡养老保险制度衔接暂行办法》（征求意见稿）之前，我国基本养老保险制度是根据不同人群分别设计的，呈现出“碎片化”和“多规制”运行的特点。职工养老保险、城镇居民保险和新型农村社会养老保险分别面向城镇就业人群、城镇非就业人群、农村居民，而机关人员和部分事业单位人员的养老费用则由财政支持，部分地方还针对一些特殊人群设计了颇具特色的养老保险制度，如针对被征地农民的养老保险制度和为符合条件的农民工提供的养老保险制度等。[5]以上基本养老保险有意进行等级划分、各自为营的制度模式为后续2014 年起国家基本养老保险全方位的改革和统筹埋下了伏笔。

（一）基本养老保险费率：城乡居民高于机关事业单位人员

我国现行的养老保险制度中，一共需要交纳的养老保险费率达到28%（单位交纳费率在20%以上，个人交纳8%）以上，整体费率较高。在这种高费率的养老保险制度下，养老保险的缴纳义务主体需要承担已经享受养老保险待遇人员的养老金，还要从目前获得的收入中扣除部分费用以承担自己在退休之后的生存保障，无疑会加重现有缴纳义务主体的负担。首先，用人单位生产和经营成本增加而转嫁给劳动者各种无形压力。虽然看起来是用人单位和劳动者各自负担缴纳义务，劳动者并未因用人单位的缴纳而产生明显额外负担，但用人单位为了进一步降低劳动成本，会通过其他方式从劳动者身上压榨剩余价值以填补其所缴纳费用。其次，为职工缴纳社会保险的企业多会选择较低的保险费率缴纳，一方面降低了企业的负担，另一方面在不增加企业成本的基础上可以提高职工的账面工资，可谓一举多得，实际上最终利益受损的多为企业职工，缴纳的费率越低，达到退休年龄后能享受到的养老金也越低。而参加城乡居民保险的非企业职工，不仅个人账户的缴费需要本人承担，就连交予国家统筹的部分也要自掏腰包。

机关事业单位的退休制度源于计划经济，具有较强的福利性。在改革之前，在机关事业单位人员工资待遇可以有效保障的前提下，其基本养老保险仍由政府财政兜底。正是因为公职人员的养老金发放与政府之间的此种关系，机关事业单位的养老保险待遇也在体制内外被视为一种“隐形的权利”，因为在这种机制下，公职人员无须事先缴纳费用且可以确定性地在退休之后获得应有待遇。[6]很明显，这种不需要和企业职工一样事先从个人收入中缴纳便可享受退休养老待遇的机制，内部呈现为较为失衡的权利义务关系。进一步而言，不同于企业职工在费用缴纳上的不确定性，公职人员不会按照其缴纳年限绑定其退休后的待遇，因而唯一的衡量因素便是“工龄”，这又是一种不同的权利义务失衡。[7]在改革之后，机关事业单位职工的基本养老保险费由财政“兜底”改为由单位及个人共同缴纳，在资金和账户管理上则实行社会统筹和个人账户管理。在基本养老保险的缴费模式上，机关事业单位养老保险虽然与城乡居民保险达成了一致，但是其工资收入却相比之前增加了，弥补了公职人员因为养老保险制度的改革而牺牲掉的利益，实质上并没有有效缩小公职人员与城乡居民之间的收入分配与再分配差距。

（二）养老保险替代率：造成两种制度下较大的养老待遇差

机关事业单位和企业基本养老保险虽然在保险费率的缴纳上走向一致，但制度上的统一也只是形式上的，达到退休年龄后，就可以看出公职人员和城乡居民之间巨大的养老保养待遇差。养老保险金的发放是一个对收入进行再分配的过程，制度本身就是为了保障退休者老年生活的同时追求社会公平，缩小收入差距。就基本养老保险的改革而言，也许从“并轨制”走向“并轨”是完善养老保险体制的有效途径，也更符合我国特色社会主义的公平理念。如若改革仅形成制度上的形式统一但不能解决两大群体之间收入和养老待遇差距巨大的问题，那么改革仍然是失败的。

养老金替代率是评价和判断一国的养老保险制度是否合理或言其实效如何的重要标准。其不仅可以直观反映出参保人员退休后的养老保险待遇，还可以对世界范围内的养老保险制度进行横向对比从而对具体制度内容作出评价。本轮基本养老保险制度改革的政策意蕴明显，其核心目的可以分为两项：一项是疏通不同养老保险制度下机关事业单位和企业之间的人才流动问题，二是进一步缩小机关事业单位和企业间的职工收入及退休后待遇之间的差距，而这两项目的期望均于完善基本养老保险制度的过程中实现。但是，相较先前的机关事业单位内部原有的养老保险制度，在对其进行制度性调整后，公职人员的养老待遇是否有所下降，与企业职工相比养老保险待遇造成的再分配差距是否有所缩小？为了回答上述问题，下文将重点通过养老金的目标替代率的变化和对比，来证实机关事业单位改革前后养老待遇是否有所下降。

在对我国基本养老保险制度中机关事业单位这一部分进行制度性调整之后，其养老金替代率在约50%到160%之间，相较先前约80%到90%之间的养老金替代率，无疑来说具有更大的平衡空间。在养老金水平的确定机制上，先前将退休前一年的工资作为基准，调整后则更加科学且具有激励性。同时，因为调整后的最高养老金替代率是160%，公职人员并未因此受到利益减损，反而有进一步提高和促进的空间。当然，在调整后的这种大范围替代率的基础上，那些退休早、缴费年限和缴费基数没有优势的公职人员退休后的福利保障无疑会低于原先制度。[8]

2005 年国务院发布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》中，明确了企业职工养老保险的目标替代率，指出在以社会平均工资为缴费基数、缴纳养老保险缴费满35 年后的一般企业职工为“标准人”，其目标替代率应当达到59.2%的程度。但在实践中，企业按照既有养老保险制度进行缴纳养老保险费用时并不一定会达到如此之高的替代率水平。此外，虽然在基数确定和计发办法几无二致的前提下，进行制度性调整后的机关事业单位与一般企业在基本养老保险制度上实现了“并轨”，但不可忽略的是，这只是公职人员养老金领取的标准水平，甚至是接近最低水平，而59.2%的养老金替代率是企业可能享受到的最高水平，远低于机关事业单位养老金的最高水平。在缺乏正常有效的养老金调整机制的情况下，从2005 年到2014 年的连续十年间，我国的城镇职工基本养老保险还通过政府宏观调控实现了增长，但在增长了十年后，我国当时的养老金替代率却刚刚超过40%，甚至还出现了下降的趋势。[9]更何况在退休之前机关事业单位和企业的职工的收入和福利待遇已经存在差距，而退休之后企业的养老金替代率相较机关事业单位本来又低，必然会进一步拉大二者的养老保险待遇。

（三）职业年金与企业年金：改革中的“隐形双规制”

根据我国的养老保险制度，养老保险金由基础养老金、个人账户养老金和职业年金或企业年金三个部分组成。其中，根据国务院颁发的有关法规，要求机关事业单位全员必须按照法律规定费率参加职业年金，体现了明显的强制性和规范性。相较而言，企业年金则没有此种强制性，在具体费率上也没有统一规定，只是明确缴费环节享受税前扣除的最高费率——企业为工资总额的5%，个人为4%。[10]虽然早在2001 年《第十五个国民经济与社会发展计划纲要》就已经提出要建立现代化的企业年金制度，但是直到现在，企业年金的缴纳水平仍然未能达到理想的水平。2018 年人力资源和社会保障部公布了第一季度的企业年金业务数据信息，其中可以发现全国范围内的企业年金覆盖率水平仍然较低，参与企业年金制度的职工仅有2336.18 万。但是，企业年金的设立因为没有强制性，发展得有点形同虚设的意味。相较而言，事业单位的职业年金则因其强制性变成一种新的福利。大部分企业不愿在给员工缴纳养老保养费率后，另行建立企业年金来增加企业负担。此外，建立了企业年金的企业，在基金的投资管理方面也不尽人意，收益甚微。职业年金的存在使原本存在巨大差距的养老保险待遇雪上加霜，形成了养老保险改革背景下一种新的“隐形并轨制”。

四、养老保险“并轨”改革中的个性问题

（一）缺乏高效力层次的养老保险法统领

养老保险立法必须建立系统化的思维，围绕明确的宗旨进行整体与局部和谐互动的制度设计。如上所述，之所以有关基本养老保险的立法零散，且问题诸多，养老保险的执行和实施达不到预期的效果，与没有坚持公平为主、兼顾效率的社会保障宗旨不无关系。纵观我国有关基本养老保险法律制度的发展过程，不难发现其覆盖范围、受益程度、发展水平皆与地方立法者在公平与效率之间的取舍有关。[11]在狭义的层面上，仅有全国人大及其常委会根据《宪法》制定的与社会基本养老保险制度有关的法律才能被称为基本养老保险法。养老保险基本法的缺位以及历史因素导致我国长期以来养老保险制度缺乏稳定性、权威性，造成其在全国范围“碎片化”、覆盖率低，无法实现国家层面的统筹互联等问题。基本养老保险制度方面，唯一的一部狭义上的立法是2010 年生效并实施的《社会保险法》，但囿于保险制度改革的困难与阻力以及其他历史因素，虽表露了制定全国统一的养老保险制度的意图，但最终还是认可有关具体事项采取授权立法的形式。《社会保险法》第10 条在未来机关事业单位养老保险的发展指导上未能给出明确的方向，其仅规定由国务院具体制定相应的管理办法，言外之意便是仍然将两种不同的单位主体的保险制度区别对待，而仅有企业这一层面的养老保险缴纳和保险金领取才受《社会保险法》规制。这种立法现状不仅容易导致法出多门，甚至制度之间可能出现冲突矛盾，为后续的机关事业单位养老保险的改革留下隐患。

（二）改革过程中转轨衔接受阻

根据改革办法，已退休职工按原有制度领取退休金，新人统一参加社会保险，大量的“中人”成了最大的难题。因为按照我国现有的养老保险制度，若为了让这些“中人”在退休的时候能够顺利并依法领取养老金，就必须先为其补缴费用，那么，从未缴纳过养老保险的“中人”所积累的养老金权益，是否由财政来“埋单”？最近数据测算结果显示，补齐“中人”的养老保险金至少要5 万亿。[12]若这笔费用由地方财政各自承担，则势必会加重地方政府负担，最终转移到纳税人身上；若由财政和事业单位共同负担，最终事业单位自掏腰包的这部分又会直接转嫁到百姓，“上学贵”“看病贵”的现状又会再次重演。制度转轨所产生的改革成本将会是改革取得成效的一大阻碍。

（三）形式上的并轨未带来实质待遇改变

从机关事业单位基本养老保险改革的一系列实施办法和执行情况来看，改革的焦点紧紧围绕在制度的并轨上，给人一种只要完成这两种不同类型的养老保险制度的整合就完成了养老保险改革的错觉。机关事业单位和企业间过大的养老保险收入差距是我国养老保险“并轨制”招致批评的根本原因。学者指出，我国养老保险现存问题的根源并不在于“并轨制”的制度本身，因为中国并非世界上施行“并轨制”的唯一国家，而在我国推行养老保险“并轨制”起初尚得到各方面的肯定和赞扬，对此种“并轨制”的“不满”也是出于多方面原因。核心原因是在机关事业单位的工资制度和养老保险制度养老保险制对比之下，企业职工收入与之差距不断扩大，后续的伴随经济体制改革的工资制度和养老保险制度改革又未跟上。如此，“并轨制”的养老保险制度才在各种因素影响下造成了更大的不公平。[13]虽然在对我国的机关事业单位养老保险制度进行改革后，“并轨制”的养老保险缴纳制度相比于改革前“坐享其成”牺牲了部分利益，但是机关事业单位养老保险制度中有能保证公职人员利益的由国家财政提供支撑的职业年金制度，又再次使得两类群体之间的差距回到原来的水平。目前的社会保险制度不能有效发挥其调节收入分配，实现社会公平的功能。[14]

（四）人才流动受阻

机关事业单位、企业等有关养老保险制度的单独立法不仅对保险制度的多轨运行进行了固化，造成养老待遇上的悬殊差距，更阻碍了不同群里之间人力资源的优化和有效配置。就目前养老保险的实施现状来看，刚步入工作的年轻群体是最为苦恼的。职业的选择和工作的不稳定性使得大部分人在参加工作初期并不愿意缴纳养老保险，其中最重要的原因是不同省份、自治区、直辖市之间养老保险制度难以衔接。例如，在A 省份工作两年并且缴纳了两年社保的企业职工，由于某些因素来到B 省某企业后，又需要重新在B 省开户缴纳社会保险，之前A 省已缴纳的社会保险，特别是基本养老保险以及企业年金难以转入现有B 省的社会保险关系中。这一现象的产生不仅与“碎片化”的养老保险制度有关，也与我国养老保险实行省级统筹有关。省级之间养老保险基金的流动对接困难也是现阶段养老保险改革需要关注和解决的问题。

五、养老保险“并轨”改革的完善思路

总体而言，我国养老保险制度在朝着一个好的方向发展。改革的步伐既已迈开，那么就要争取达到期待的效果。仅仅形式上的并轨并不能解决社会深切关注的养老待遇差距悬殊等问题，后续的改革进程中还有诸多需要完善的地方。

（一）明确公平优先兼顾效率的改革理念

在对养老保险制度进行并轨制改革的过程中，首要之义就是树立明确的价值理念，并以该价值理念为指导促进有关改革和立法之间的协调性和统一性，从而为改革后制度的落实和执行奠定基础。围绕养老保险制度进行的制度性调整，其直接动因与最终追求就是实现财富的合理分配和社会公平，并借此缓解不同收入人群间的贫富差异，从而最终实现全民共享经济发展的成果。因此，养老保险并轨制改革的价值理念应该是公平优先兼顾效率、在和谐与共享下可持续发展。其不仅在形式上要实现制度的整合，还要消除实质上不同群体之间较大的待遇差距，推动改革的顺利进行。如果把社会保障有关的法律看作是一个独立的制度，那么公平的重要性就不言而喻了。同时，社会保障又离不开经济的发展和支撑，那么效率也成为了重点。养老保险作为二次分配的手段之一，应该更加注重收入分配上的公平与正义，为低收入群体提供基本生活保障，实现社会共济。前文指出，养老保险制度中的并轨制并非我国仅有，其他国家和地区均有类似制度和实践。我国养老保险改革并轨的目的是为了实现社会公平，符合国民经济发展实际的适度差异并无问题，但若此种差异导致严重的社会问题，则必将造成低待遇群体的不公平。

（二）建立工资和养老待遇分配的平衡调控机制

工资收入是养老保险缴费的计费依据。在养老保险改革并轨的过程中，仅仅建立相同的缴费模式是不够的，还需要建立机关事业单位公职人员与企业职工工资收入的平衡调控机制，确保两群体的平均工资之间有一个合理的比值，以实现两者的真正并轨。同时，要杜绝对工资收入和养老保险待遇的随意调整，应当综合考虑各种因素（如经济增长、通货膨胀等），通过立法的形式建立一套符合正常发展规律的工资和养老保险待遇增长机制，并且对机关事业单位和企业职工一视同仁，而非通过特别规定将两者予以区隔。要加快推进企业年金的建立，争取像公职人员的职业年金一样全面覆盖，重视企业年金的运营管理和监督，完善企业年金基金的投资机制，用收益抵消可能带来的通货膨胀，发挥企业年金制度对养老保险应有的补充保障功能。

（三）统合养老保险机制，促进人员流动

养老保险制度的构建要对针对机关事业单位公职人员以及不同地域企业中职工人才流动的壁垒问题有所回应。应当充分关照此问题，并设计两种就业体系内的人才流动的养老保险待遇衔接机制。该种机制的建立和完善有赖于国家层面相关法律法规和政策的出台及完善。只有立法和制度统一，阻碍人才流动的养老保险结转壁垒才有可能被打破。虽然《社会保险法》将机关事业单位公职人员的社会保险授权国务院另法处理，但并不妨碍现行由相关主管部门以低位阶部门规章乃至行政规范性文件的形式先行先试，待时机成熟再以养老保险法立法或社会保险法修法的形式上升为法律规定，从而消除并轨后仍然存在的人才流动阻力。

（四）建立公开透明的监督机制

社会保障制度是社会公平的调节器，其中养老保险又是关乎退休人群晚年生活的重要制度保障，对实现社会和谐、稳定以及社会公平的重要作用不言而喻。建立完善的监督机制是确保养老保险制度良好运行的外在保障。鉴于此，公开公职人员的工资标准和养老保险缴纳情况，定期公开统筹养老基金的投资管理情况，有利于与社会建立长期互信的基础关系，消除社会公众对基本养老保险制度实行造成的既存误解。推动深化改革的主要根源在于公平性的丧失所导致的悬殊的养老待遇差距。通过公开资料数据，让民众拥有知情权和参与感方能从根源上解决良好制度的实施问题，以实现制度应有的社会效果。