中国警务模式本土化思考——基于中西方社区警务对比研究

刘江斌，陈慧君

（中国人民公安大学，北京 100083）

警察制度作为一种舶来制度在我国已有百年历史，自清末我国建立专职警察以来，我国警察制度改革一直都是借鉴国外的理论与经验。破窗理论、问题导向警务、社区警务，这些听起来“洋气”的理论与警务模式具有强烈的非本土化的特点。不得不承认，这些西方式治理经验对我国警察制度的塑造起到了至关重要的作用。但这种发源于西方国家的治理经验与理论是否可以很好地解释中国社区警务实践中遭遇困境的真实原因？如果不能解释，那我们是否还应继续学习这些理论，又该如何学习？本文试从中国本土的历史与经验出发探索中西方社区警务演化之路，对比总结两者差异与优势从而探索适合中国土壤的社区警务模式。

一、中西方社区警务差异对比

社区警务虽已在全球范围内推广，但其概念却并不清晰，各国学者以及理论与实践部门都提出了不同定义，它几乎涵盖了所有警务变革模式。正如赫曼所说：“如今在很多场合，社区警务被用来泛指警界的所有变革，无论这些变革是极富野心的还是最平常的”。雄一新、王太元教授认为：“社区警务不是社区和警务的简单叠加，不能简单地理解为一定区域内的警察工作而是涉及资源开发、环境改造与自卫互助等维护社区安全思想、活动和方式方法的总称。”尽管准确界定社区警务的概念比较困难，但学界与实践部门仍有一些共识。首先，社区警务不只是一种警务工作模式同时也是一种理念，即警方与社区成员互动以解决社区共同问题的合作理念。其次，社区警务的工作范围远远超过了传统的警察工作范围，其运做仅仅依靠一两个警员难以实现。因此，深入理解各国社区警务要从多维度进行对比研究，不能局限于警察个体和警务模式本身，还应考虑其历史变迁与警务理念的演变。

（一）历史演变的逻辑差异

社区兴起于上世纪六七十年代的欧美国家，并于本世纪在全球掀起警务改革热潮。西方自专职警察制度诞生以来共经历了3 次警务革命，以此为标志划分为3 个历史阶段：第一次警务革命是伦敦大都市警察建警，这一时期的警务思想以罗伯特·比尔的建警十二条为典型代表；第二次警务革命是警察专业化改革，主要内容是以打击犯罪为目标构建一支高度专业化与现代化的职业警察队伍；第三次警务革命是社区警务改革，由于专业化警察队伍疏离了警民关系，且装备精良的警察并没能很好的控制犯罪，于是警察回归公众的社区警务战略被人们普遍接受。由此可知，社区警务战略是对警察专业化改革的否定，同时也是对大都市建警思想的否定之否定，即西方警务不是对大都市建警思想的简单回归，而是具有全新内涵和全新外延的螺旋式上升[1]。

中国社区警务的产生则伴随着新中国建国70 年来国家权力的下沉、回缩与再进入[2]。建国初期国家实行计划经济，国家权力从中央直插基层，警察对公民享有高度控制权；改革开放后，为适应市场经济发展国家权力回缩，警察权作为国家权力的一种也随之脱离对基层的控制；随着国家治理体系现代化的推进，国家需要加强对基层的控制以实现宏观调控，同时由于之前国家权力的回缩造成了基层黑恶势力猖獗，威胁社会稳定，由此警察伴随国家权力下沉重新回归基层。因此从历史的角度看，中国引入西方社区警务是国家权力下沉的结果。

（二）职能划分差异

中西方对警察的职能划分有很大不同，西方将警察职能分为提供服务、执行法律与维护秩序三类[3]，其中提供服务与维护秩序职能是当下西方社区警务主要的改革方向。詹姆斯·卡伦特认为：“对城市警察干什么这一问题的最直接回答就是：他什么都做，公众所需，就是警察所为[4]。”埃莉诺·奥斯特罗姆则直接将社区警务论述为警察对私人生活的干预，他认为“警察的职能随着公众的需求改变而改变。随着都市变成大量陌生人的聚集地，对于警察干预私人生活的需求也相应增多[5]。”因此，西方社区警务职能变化总体趋势是通过扩大社区警察的服务与秩序维护职能实现对社区的非正式控制，从而将警察从执法限制中解脱出来。

中国则更多从业务职能划分警察，如刑警、交警、治安警等，通过警种的区别来实现对警察职能的划分。同时在中国，警察向公众提供服务的职能源于全心全意为人民服务的宗旨，社区警务或多或少带有枫桥经验与群众路线的影子。

（三）对秩序的标准与认同的差异

中西方由于历史文化差异导致社会对秩序的认定标准不同。中国社会倾向于秩序稳定和可预测性，在中国，不稳定将被视为软弱的标志，是危害社会发展的因素；但对以美国为首的西方社会而言，“混乱”对社会有利，美国社会欣赏争斗，有“混乱”就有不同的观点碰撞和辩论[6]。因此欧美等西方国家，社区被视为警民交流互动的平台，社区警察鼓励并积极组织社区开展聚餐、宣传等聚集性活动，甚至允许社区居民聚集表达诉求。但在中国，警民互动更多的体现在情报收集或是一对一的帮助服务，群聚性行为往往被视为混乱的表现。因此在中国，如果社区居民在小区聚餐或是组织跨年联欢等聚集性活动，一般不予批准，社区民警认为这可能存在踩踏甚至是群体性事件等安全风险。

（四）警察个体权威差异

警察权威差异在中西方之间表现尤为明显。在欧美等西方国家警察是暴力和强制的代名词，警察在执法过程中拥有现场独裁权，即此时公民日常权力终止，对警察指令要无条件服从[7]。但在中国，由于公民权利的恶性膨胀以及法规对警察权的模糊限制，使得警察处置现场自由裁量空间小，强制手段不敢用，造成警察威慑力弱甚至没有威慑的状况。但奇怪的是公安机关作为公权力机关又拥有着强大的公权力和调动资源的能力。于是，在中国出现了作为集体的警察十分强大与作为个体的警察十分弱小的奇怪现象。由于警察个体能力弱，人们对通常以单个警察为特征的社区民警产生不信任，在实践中经常出现有困难找派出所而不是找社区民警的现状。

二、西方社区警务的优势及运作机理

社区警务之所以在本世纪风靡全球并吸引我国引入该模式，是因为其在西方社会的运作中显示出了独特的优势，要想探索中国本土化社区警务，了解其在西方的运作机理及优势是必要的。

（一）国家理性限制极端个人自由

福柯将警察对个人生活的干预视为国家理性治理模式下所进行的必要社会控制手段，国家理性可以突破个人理性集体非理性的“囚徒困境”，从而实现对国民的“规训”使国民成为没有治安隐患的“治安人”。这种“牧领”式的“治理术”被理解为国家带领民众走向“幸福”的全能式治理模式，因此警察实际扮演着民众引路人的角色，其在国家理性的指导下，执行着提供服务与维护秩序的职能[8]。福柯这种以国家力量为核心的治理术，凸显了社会控制对公民的重塑与矫正功能，强调了警察在提供社会秩序中的重要作用。由上文分析可知，西方社区警务不仅仅是对大都市警察的简单回归：受福柯理论影响，社区警察回归大众为社区提供服务的同时还通过秩序维护对社区进行非正式控制以实现国家控制力向公民社会的延伸。这种结构类似于“神经末梢”，是以警察所代表的国家力量为圆心，以民众所代表的社会力量为圆周所形成的“中心-边缘”结构，其结构如图所示：

图1 西方社区警务警民关系图

圆心是代表国家力量的社区民警，整个圆的外围代表社区居民，实线代表民警与社区居民的信息互动。这种结构不仅有利于公民与国家建立联系通道，而且可以实现国家权力对于公民生活的干预。由于西方社会崇尚“个人自由”使得国家公权力对公民干预很弱，这种结构模式的社区警务有益于提升国家控制力从而限制极端的“个人自由”。

（二）秩序供给支撑市场机制

政府能够提供强大的公共服务是近年来我国市场经济快速发展的重要原因，这已经成为学界普遍共识。中国人民大学翟东升教授将政府提供公共服务的能力与市场的关系表述为三角投影关系。根据翟东升教授的观点，政府提供的公共服务是自由市场的基础，市场规模越大越依赖于政府提供的基础设施及公共服务，其结构模型如图所示：

公共服务与市场关系图

如图2，公共服务是市场的基础，“市场”由“公共服务”所形成的底边三角形通过中间的“孔道”向上的投影所形成，该“孔道”成为“税点”[9]。如果“税点”上调，则代表“公共服务”的底边三角形会增大，相应“市场”的投影会变小，图3 所示。也就是说如果“税点”不断上调，市场会被政府所挤压，变的越来越小，这就是典型的计划经济；如果“税点”不断下调，公共服务将无法支撑庞大的市场最终被市场压垮。这说明，市场的发展需要一定体量的公共服务为保障。稳定的秩序是公共服务的一种，根据哈耶克《自由秩序原理》，自由需要一定的秩序作为保障，市场自由是一种自生自发的秩序，而这种秩序需要政府的保障[10]。西方国家受新自由主义经济学的影响，强调市场自由与“看不见的手”，使得税点较低挤压了政府权力；同时由于西方国家崇尚民主自由，这进一步限制了政府提供公共服务的能力，因此，西方社会是典型的“小政府”型国家。但当下的社区警务变相的延伸了国家的控制末梢，其逻辑就是通过国家干预使社区民警融入社区，为社区提供公共服务与秩序供给，这种制度逻辑针对西方“小政府”行之有效，更有利于加强政府对过度自由化的市场进行监管和调控。也就是说，西方国家虽然是表面上市场大于政府，但社区警务加强了政府对基层的干预，拓宽了国家控制力，这其实也解释了很多发展中国家片面地学习西方民主自由制度，单方面强调市场自由化，导致政府无力、国家混乱的原因。

（三）有效参与增强社区认同

居民可以有效参与社区治理以及社区重大事项的决策是增强社区居民认同感的有效手段，也是西方社区警务的一大亮点。在美国，为方便警民交流增强社区居民安全感，社区通常会成立委员会，其成员是来自社区各个层次的群体，委员会负责判断社区哪些问题是急需解决的，并将该信息传递给警察，与社区警察一起制定解决方法。该模式真正实现了社区居民成为社区事务的决定者的目标，其模式类似于公司：社区委员会相当于董事长，警察则是首席执行官，前者决定社区中的问题是什么？哪些需要优先解决？应对措施是什么？警察的职责是什么？警力该如何配置[11]。与此同时，西方社区警务在警民互动合作过程中，社区民警会对社区中的常见或者是危险性问题进行必要提示并动员居民参与，以对危险个体施加必要约束。以犯罪记录公开为例，警局会对社区内的违法犯罪分子信息网上进行公布，社区居民可以在网上查询获知自己社区内有哪些居民曾受过刑事处罚，以及处罚的原因是什么，以此来增强居民自我防范意识。

三、中国社区警务本土化困境

跟随欧美警务改革步伐，中国也正在从“警务专业化”向“社区警务”转变，当下“社区警务”是推进警民互动，延伸国家“控制末梢”的新型治理模式。但社区警务作为一种舶来警务在中国也遇到动员能力弱、财政压力大和缺乏社会认同等困境，出现了“水土不服”的现象。

（一）国家理性视角下的警民互动困境

中西方社区警务结构模式相同，都是以社区警察为圆心以居民为圆周的中心边缘结构。但中国圆心与圆周的连线是虚线①本文所用实线与虚线表征的是警民关系的牢固程度不同，即实线代表民警之间更频繁的联络与更密切的关系，而虚线则代表警民之间相对疏离的联络与关系。而非实线，如图所示：

图4 中国社区警务警民关系图

在中国，警民互动这种联系本身并不坚固，因为中国的社区民警本身有很多行政事务缠身，民警对社区关注不够一直是我国社区警务的痼疾，实践中更有将辅警充作社区民警的事例。同时中国的社区民警对居民的干预更多是指令式干预，而非互动式干预，这反过来又挫伤了社区居民参与警民互动的积极性。更为重要的是中国社区民警本身并不是该社区的“天然成员”，并不像欧美等西方国家，其早期的警察产生于社区，警察的工作取决于社区的需求，这种模式使警察与社区密切联系，警察可以代表社区利益进行发声，社区警察就是社区领了薪水的负责社区安全的社区成员[12]。

（二）政治经济学视角下的供求关系困境

与西方借助社区警务拓宽国家控制力不同，中国本身就是控制力和协调力极强的“大政府”型国家。但这种大不体现在秩序提供部门之大，而是公权力大，公共权力包括很多部门，警察只是其中之一。从政治经济学视角来看，当下供求关系矛盾的焦点在于国家财政在公权力支出方面压力很大，而作为秩序维护者的警察部门警力，尤其是基层警力奇缺。因此，通过社区警务模式进一步下沉社会控制力以延伸政府神经末梢本身并不“划算”，社区警务建设需要在全国继续增加更多的社区民警数量以加强警察对社区的“控制”，这对于本身就警力短缺的中国来讲无疑是雪上加霜。

另外由于公共服务可以被消费的特点，造成了“秩序”作为公共产品的一种，存在警察在提供公共服务时被“搭便车”的现象，福建漳州市公安局巡警支队公开承诺“四有四必”，之后，该承诺在全国迅速推广。在这一承诺的影响下，公众随意拨打“110”，警察的公共服务职能被无限放大，警察不堪重负。警察公共服务供需之间的矛盾己经成为当前我国社区警务改革中警察部门面临的最大问题[13]。

（三）情感联结视角下的社区认同困境

社会认同是社会学和心理学科下的理论，有学者通过梳理卢梭、滕尼斯和吉登斯等人关于“社会是通过认同和情感联结起来的制度化群体”概念，提出社区安全的核心在于认同的安全[14]。也有学者从组织认同和政治整合的角度出发，认为单位的解体使得曾经被单位高度组织化的职工游离于体制之外，造成社会类别（群间差异）的多样性增加，体制外群体缺乏与国家连接渠道导致组织认同和制度认同降低，并使得个体无法接近公共体制影响政策并依靠其生存[15]。由上文分析可知，社区警务的结构是以社区民警为圆心，社区成员为圆周的“中心-边缘”结构，其本质是社区警务试图通过社区民警将社区居民组织化以代替单位曾经发挥的作用，社区民警在为社区公民提供服务的同时也在为其提供与公共体制连接的通道。但当下中国社区警民之间是弱联系，且由于民警对社区的干预主要是指令性的，造成中国无法像西方那样使居民有效参与社区治理以及社区重大事项的决策。最终导致了民警没有动员意识，居民缺乏参与热情，警民情感联结较弱，社区缺乏认同的局面。

（四）个体权威视角下的警察信赖困境

警察信赖既包括暴力信赖也包括服务信赖，在中国，警察既被塑造成带有暴力性质的国家机器，也同时被描绘为人民公仆，实践中，公众一边承认“警察即暴力”这一论断，一边又渴望警察提供更多的公共服务。由上文分析可知，由于个体权威弱势，我国公众对社区民警普遍缺失暴力依赖，从而导致作为国家神经末梢的社区民警缺乏对社区的控制干预，同时由于警民互动不够，社区居民对社区民警同时也缺乏服务信赖，导致有困难不去社区警务室而直奔派出所的局面。于是，在中国社区警务室并非开展社区警务活动的基点，相比之下派出所则更像“大号的社区警务室”。从社会契约的视角来看，社会让渡个人私权利以形成国家公权力，警察权作为公权力的一种，是公民让渡自由以对自己形成合理约束的结果[16]。公众期望自己在进行各类社会活动中受到合法保护，免受不法侵害；警察则期望自己在行使法律赋予的权力时，能得到公众的支持，避免陷入“独木难支”的尴尬境地[17]。然而现在公众由于对社区民警缺乏信赖期望不从社区寻求救济，导致社区民警无法得到公众支持，成为社区“独木之树”，更令人担忧的是，信赖缺失会进一步导致警察权威下降造成恶性循环。

四、社区警务本土化探索：治安中心户长制度

寻找适合中国本土的基层治理经验需要进入我国基层治理的历史变迁之中，从历史的维度宏观把握我国基层治理的关键节点，即我们必须将现有实践与历史实际相结合，将实践事实置于历史演变中来认识，以求从中挑选出能够扎根于中国土壤的本土化理论。

（一）中国基层治理变迁及启示

中国基层治理演变游走于“国家”与“社会”之间，“国家”和“社会”既紧密结合又相互塑造。伴随着二者的互动，中国的基层治理最值得我们借鉴的节点发生于从“保甲制”向“单位制”直至当下的“社区警务”的演变。

1.民间自治的保甲制度

中国古代对基层的治理是一种三维治理构架--治安的“保甲”、征税的“里甲”以及说教的“乡约”三个体系[18]。由于古代中国幅员辽阔，虽然中央建立了高度集中的中央集权，但受限于信息收集渠道和方法，中央对地方尤其是基层信息掌握不足，信息传递成本极高，政府组织只能延伸至中央、省、县3 个层级。出于能力和成本的考虑政府不得不依赖于民间自治力量的保甲制度维持治安，由此出现了高度集权的中央帝国政权依靠民间自治力量治理庞大基层社会的制度形式，黄宗智将其称为“集权的简约治理”模式[19]。新中国成立后，为巩固政权稳定加强国家对基层的控制，政府组织进一步延展为中央、省、市、县、乡5 级组织构架，并在乡镇政府下设村和大队以加强对基层的管控[20]。但在2006 年免除村庄税费之后，意味着对乡镇政府来说村庄的治理任务已经成为一种无酬的负担，国家政权一定程度上从村庄退出，乡镇政府已经成为所谓的“悬浮型”政府[21]。由于民众在基层失去了与政府沟通与求助的渠道，近些年出现了地方黑恶势力不断上涨、治安形势持续恶化、公民对国家认同下降以及警民关系恶化甚至对立的局面。为了畅通国家与基层的沟通渠道，发挥居民自治能动性，国家学习西方社区警务模式试图通过警察融入社区来加强对社会力量的调动。但由上文分析可知，社区警务的制度逻辑是国家力量的下沉，但当下社区民警无法真正融入社区，而只能与社区居民建立“弱联系”，因此西方式社区警务目前并不能很好解决我国基层“悬浮型”政府的问题。而保甲制中“集权的简约治理”模式能够在控制成本的前提下实现政府对基层力量的引导与调动，是适应中国传统的治安治理思路，从该逻辑出发也许能找到适合中国土壤的制度设计。

另外在中国古代控制社会的主要组织方式分为横向和纵向两种，纵向是以血缘关系为纽带的宗族制度；横向是以地域范围为特征的保甲制度。随着我国社会转型与城市化发展，以血缘关系为纽带的宗族制已逐渐消失，而且也已不能适应我国当下的“陌生社会”特征。保甲制被认为是我国的古代警察制度，也是近代专职警察制度的前身。在古代信息不发达的历史条件下，保甲制为控制能力受限的“小政府”提供强大的制度保障，其对地理上趋于分散的国民可进行有效的组织化与网格化管理，对维护国家的大一统以及社会稳定起到了重要作用。虽然由于是官府强制且保甲制中渗透连坐制，使其带有血腥和残酷的特点，学界普遍对古代保甲制度持有批评态度[22]。但保甲制整合分散化国民，使同一地域的异质群体内聚的思路值得我们学习，且保甲制“以民治民”的逻辑出发点不仅为以国家力量为核心的西方社区警务困境打开了新的思路，也为我国探寻适合中国本土的警察制度找到了传统依据与土壤。

2.“政府代理”角色下的单位制

以治安学的视野，从历史性的角度考察中国基层治理变迁，单位制是我国建国以来最为典型的基层治理形式，其背后蕴含的制度逻辑与内在机理含有浓重的中国本土化特色。建国后的城乡关系最为重要的变迁表现为社会运行模式“单位化”，在建国后的数年内，城市社会通过社会主义改造，将所有社会成员都固化在一定的社会位置上，所有的社会资源都集中在党政系统，整个社会采用层级控制的方式，每一个下层单位对上层负责，构建起整合度极高的运行模式[23]。作为“政府代理”的中介角色，单位在传达和执行国家意志的同时也使原本分散的基层形成了组织化格局，这不仅使治理成本控制在一定范围内，也维持了社会的平稳运行。虽然这种“政府代理”角色下治理体系未能与日益扩张的市场机制形成良性互动，在我国大力推进市场经济的背景下逐渐退出了历史舞台，但单位制所提供的基层组织化治理思路与低成本的社会运行模式，为我国当下探索本土化警务基层治理路径提供了基于现实的历史依据。

（二）基层治理新路径：治安中心户长制

治安中心户长制是我国在基层治理过程中探索出的一种“本土化社区警务”模式。其基本形式一般是以自然村为单位，根据相邻原则划分若干治安片区，每个治安片区以相邻的若干户构成，少的5 至10 户，多则30 至50 户，每个治安片区由片区居民民主选举出一户，自愿担任治安中心户长[24]，这种模式不仅可以破除国家单一主导的治理困境，还具有降低信息传递成本，强化社会认同的优势。

1.破除国家治理困境的“第三领域”

“第三领域”是黄综智在批判西方“国家—社会”二元对立理论时提出的具有中国特色的基层治理理论。黄宗智认为“第三领域”产生于国家和社会的互动之中，是介于国家正式体系与民间非正式体系之间的特殊中间场域[25]。有学者在此基础上进一步将其概括为“国家在场—社会支持”的社会联结领域[26]。治安中心户长由社区选民选举产生，代表社区居民的利益，同时又承担信息情报传递、纠纷调解、交通协管等任务，在居民与民警之间起到了联结作用，是介于国家正式体系与民间非正式体系之间的“第三领域”。当前社区警务所面临的国家治理困境本质上是以国家为核心的单一主导困境，由于国家力量干预的高投入和官方化的特征，导致以国家为核心的西方社区警务模式陷入财政负担过重和警民联系弱化的困境中。中国传统保甲制利用了民间力量，可有效缓解基层治理的财政压力，但“以民治民”的设计模式其背后仍隐含了国家与社会二元分离的制度逻辑，无法实现国家力量向基层的渗透，即警民关系依然是一种弱联系。而治安中心户长制所开辟的“第三领域”可有效解决这一问题，中心户长作为国家与社区的链接纽带，其对内部社区居民是一种强联系，对外部社区民警依然是强联系，其作用类似于我国曾经的“单位”，在居民与警察之间起到承上启下的作用。同时社区民警在与中心户长建立联系的同时依然可以与社区其他居民进行互动，这进一步加强了警民联系。因此，以治安中心户长为标志的“第三领域”可有效破除以国家力量为核心的基层治理困境。

2.组织化整合降低信息成本

社区警务试图通过权力下沉，整合社会力量以维持基层秩序的稳定，这一思路从逻辑分析本身没有问题。但随着权力的下行，国家政权体系规模膨胀，腐败横行、效率低下的组织模式无法承担国家权力下沉所赋予的社会功能，陷入了“国家政权内卷化”，这使得原本就不堪重负的基层警务财政负担雪上加霜[27]。我国单位制曾经很好的解决了这一问题，单位作为“政府代理”，通过对基层员工的组织化，不仅实现了对公共资源的再分配，而且通过员工对其经济依赖与情感认同实现对员工的管理与控制。治安中心户长制是当下新的基层组织化手段，其通过地理相邻户数的分割，使社区居民实现网格化、组织化格局。同时由于中心户长是由居民选举产生，其与社区居民可以形成比警民更为完全的信息交流机制，这不仅克服了信息不对称的制约因素，而且极大的降低了情报信息收集的成本。在一个社会中如果一个人的行为能被一部分人群以相对低的信息成本观察到，而其他人群观察该行为的成本较高，那么让信息成本较低的人群行使监督的权力就可以极大节约监督成本[28]。进一步，如果将这些信息优势的人群与国家机关进行信息互动的模式制度化，并让其代表自己所在社区的利益与国家形成沟通渠道，这将使这些信息优势人群获得激励和监督名义，治安中心户长便是这些具有信息优势的人群。

3.结构优势加强社会认同

唯物辩证法告诉我们，对于同一事物从不同的维度描述会得出不同的特点与结论，治安中心户长制度同样如此。国家与社会互动所形成的“第三领域”本身是由其结构特点所决定的。由上文分析可知，西方社区警务模式是以社区民警为圆心的圆周结构，而治安中心户长制度作为国家与社会的联结领域，其结构是一种圆锥形结构：

图5 治安中心户长制结构下警民关系图

图中红色圆点代表社区民警，蓝色圆点代表治安中心户长，蓝色圆周代表社区居民；其中治安中心户长与社区居民和社区民警之间都是一种强联系互动过程，因此用实现表示；社区民警与居民之间是弱联系互动过程，因此用虚线表示。由于治安中心户长由居民自愿选举产生代表社区居民利益，再加上其5—10 户构成治安片区类似于保甲制，因此本身可以实现邻里守望，且中心户长所担任的纠纷调解、交通协管等职责有利于形成内聚效应促使居民形成社区认同。更为重要的是，治安中心户长本身并不影响民警与其他社区居民的互动，而是在社区与民警之间增加了更为“坚固”的强联系通道。因此，中心户长作为上连民警下连社区的纽带本身具备了形成介于国家与社会之间的“第三领域”的结构特点，而这种双通道互动模式有助于居民内部之间形成社区认同。

五、中国警务本土化宏观治理原则与微观治理措施

实际上，没有哪一种制度是万能的。尽管在理论层面，我们从多维度论证其合理性与可行性，但我们必须正视的实践事实是目前治安中心户长制主要在经济欠发达的中西部地区或是经济居于全国中下水平的地区实施[29]。反思其内在逻辑，就必须考虑中国建国以来的城乡二元结构所带来的巨大差异，以从宏观和微观两个层面对中国警务模式进行本土化构建。

（一）宏观上区分乡村基层治理与城市治理模式差异

当下农村虽然按照城市治理模式实施社区警务，但“比邻而居，朝夕相见”的乡村内聚与族群认同仍然以观念状态蛰伏。国家权力要想再次进入农村基层，显然需要一种与之“内聚”特点相适应的治理框架，而通过“第三领域”打通民警与村民的信息交流通道从而实现国家与社会的良性互动是实现低成本运行与有效治理的最优配置，这也是实践中治安中心户长制主要在经济相对落后的中西部地区实施的原因。

城市相对于农村则有很大不同，以国家权力为基础的城市秩序和传统内生的乡村秩序是我国城乡二元结构的两种秩序表现形式。改革开放以来中国的城镇化发展再加上当下的社会转型使城市已经由熟人社会完全进入陌生社会，社区居民之间信息交流极少造成社区几乎没有信息优势人群。在此种状况下，社区居民之间与警民之间一样，本身都呈现一种弱联系状态，因此治安中心户长制度优势并不明显。但这并不意味着城市警务基层治理不需要中国本土元素的融入，缺乏社区认同与信息传递不畅仍是城市社区警务的致命弱点。但相对乐观的是，东部沿海等发达城市财政承担能力较强且科学技术较为发达，这为国家力量的下沉奠定了经济和科技基础。对此，城市可以在信息技术、经济联系和情感认同三方面对社区警务进行本土化改进。首先，城市不同于乡村存在明显的内部和外部的信息不对称，由于社区内外都是微弱信息传递使得城市无法像农村那样依靠中心户长来降低信息传递成本，但可以依靠独立的公共科技力量实现现代化信息收集；其次，可以依靠中国特色的党支部等能动主体带领居委会、街道办等部门进一步扩大社区权利与功能，以增强社区的经济和服务连接功能从而加强社区成员在生活中对社区的依附与连接；最后在社区认同方面，可以“嵌入联结领域”作为理论支撑①“联结领域”是社会个体与公共制度之间的“中介变量”，社会成员是否能够组织化地进入公共制度之中，且能够在公共体系中占有一个确切的位置，决定了其能否有效地与国家形成某种关联。“国家力量”联合“社会力量”构建嵌入融合的路径和模式，并形成“联结领域”，是突破正式官僚机构和超出社会组织服务水平的一种新型权力关系。，促进“公共体系”与“个人场域”双向嵌入，构建具有“国家在场与社会支持”双重属性的治理场域，实现社区居民的情感认同[30]。

（二）微观上以“警”和“民”为着力点进行本土化构建

乡村实行治安中心户长制，城市依托科技与财政实力发展加强社区认同与经济联结，这是中国探索因地制宜警务模式的宏观原则。在宏观原则的指导下，微观就要有具体措施。居民和民警作为社区警务中两个最为重要的行为主体是警务模式本土化构建的重要抓手和着力点。具体而言，要增强居民的社区意识、完善民警的考核制度、清除警民之间的融入障碍。

1.增强社区意识

社会学意义上的“社区”是指有着相同价值取向、人口同质性较强的社会共同体[31]。当下中国社会尤其是在大中型城市，居民社区意识非常淡薄，而社区意识又是实现社区认同的前提条件。因此，增强社区意识应包含在社区民警的工作内容之中，否则社区警务将失去实施的社会基础。正如宫志刚教授所研究的那样，“客体在秩序形成过程中，最理想的状态是达到客体理性自觉[32]”。因此，唤醒社区居民的自觉性是增强社区意识的关键也是社区民警的重要使命。具体来讲分为情感性手段和工具性手段，情感性手段是指社区融入与警民互动，下文将会对此详细论述。工具性手段主要是宣传工具，历史的经验告诉我们：“简单的一些标语、图画和讲演，使得农民如同都上过政治学校一样，收效非常之广而速[33]。”毛主席的这段话告诉我们，很形象的标语通过摆事实、讲道理能使人明是非、知轻重。如“上午烧麦秆，下午就拘留”不仅具有强烈的视觉冲击而且通俗易懂，对普通居民宣传效果较好。同时，高强度集中化的引导宣传有助于文化的传播与意识形态的形塑，使居民在社区氛围的感染下增强社区意识[34]。

2.完善考核机制

在社区警务引入之前，我国在以派出所为代表的警务基层有相似的业务活动，即治安基层基础工作。它是作为一项群防群治与枫桥经验思想指导下的基础业务工作，2002 年公安部在杭州召开全国派出所工作会议，正式提出学习西方社区警务模式，自此治安基础工作作为社区警务工作的一种，被社区警务所包含。与社区民警无暇扎根社区相似，当时派出所民警也无暇顾及户口调查核实，走访居民等基础性工作，究其原因有以下两点：

首先在当下基层警力严重不足的条件下，有限的警力只能进行有限警务活动，而在大量的工作中，警力的流向最终取决于该国的行政司法体系更多的强调哪种权益，即在警察考核指标中哪种工作所占比重最大。当下，指导我国警务活动的法律规范主要就是《刑事诉讼法》与《治安管理处罚法》，即在刑事与治安打击两个方面进行规范和强调，而社区警务作为治安基础性工作在法律层面并无任何要求和体现。这会使警察进行工作选择时在刑事和治安打击两个通道形成比较大的动能，这种动能所占用的时间反过来进一步压低民警从事社区基础性工作的冲动从而形成恶性循环。其次在中国这样一个以行政主导为典型特征的国家，具体工作是否落实，要依靠针对性的考核指标量化。虽然由于立法周期长、程序复杂的原因无法在短时间内对相关活动进行规范，但在法律规范的空白间隙，考核机制的评价可有效使治安基础性工作落地实施。因此，要建立治安基础工作考核机制对社区工作进行量化考核，同时对社区民警的考核结果定期通报，有效发挥考核工作的导向机制和监督作用，不仅做到社区工作有压力，还要做到各项工作有落实，充分调动社区民警的积极性和主动性，持续的保障社区工作活力和创造力。

3.清除融入障碍

民警融入社区的关键在于融入社区居民的生活之中，此时会打破社区原有秩序形成新的警民互动秩序，而新秩序的形成在于主体的理性构建[35]。因此，要想清除障碍融入社区生活，社区民警必须主动采取措施与居民展开互动。高频次服务化的互动不仅有助于向居民灌输政治意识和治安思维，而且有助于在互动中满足社区居民的利益诉求从而改善警民关系。当下阻碍社区民警融入社区的主要障碍在于社区民警行政事务缠身和社区关系淡漠，对此应从民警自身和警民互动两个方面进行调整。首先，就民警自身而言，应设立专职化社区民警使其从繁杂的行政事务和专项任务中脱离出来，专心于社区中的治安基础工作，同时配合完善考核机制激发社区民警积极性和创造性。其次，就警民互动而言，要主动挖掘和吸附社区精英、治安积极分子、专业化组织等社会资源将其构建为社区关系网络。但挖掘吸附不等于完全依靠，否则会淡化社区民警与普通民众的情感关系，正如当下社区警务所面临的现实困境：政府大量资源集中于社区工作人员、积极分子以及某些社区精英，使这些资源只能在少数社区精英群体中所分享，形成社会动员的“内卷化”问题[36]。因此民警在吸附社会资源的同时，还应将政府资源向普通居民倾斜，将其纳入社区关系网络，使警民深度融合。

六、结语

中国是具有悠久历史和灿烂文明的大国，拥有独特的文化传承和现实国情。对于中国而言，国家治理模式在2000 多年的演变中因时而异，其中基层治理一直扮演着重要角色。毋庸置疑，随着全球化的到来，各国治理经验在不断交流中扩散与传播，全球治理体系趋于融合。但我们也应认识到，基层治理是维护社会秩序的重要手段，其具体模式与措施需要根据文化与国情的特点进行合理的选择。正如宫志刚教授所言：“维护社会秩序的智慧总体上都极具民族国家的特性，一些发达国家向外输出的价值观都是自由民主之类的内容，他们从来不会告诉你维护一个社会秩序的秘籍[37]。”因此，中国警务模式本土化的核心是在实践中探索中国特色的警察制度，而中国特色的警察制度的关键在于因地制宜的本土化治理与国家权力的合理介入。