社会组织参与公共卫生突发事件的应急治理

杜 朴

（中南财经政法大学，湖北武汉 430073）

2020 年爆发的新型冠状病毒肺炎疫情（以下简称新冠肺炎疫情）引发了全国性的公共卫生危机，成为新中国成立以来传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的突发性公共卫生事件。①习近平：《在统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上的讲话》，《人民日报》2020 年2 月24 日第02 版。此次疫情防控是对我国治理体系与治理能力的一次大考，也是推进治理体系与治理能力现代化的重要契机。从社会治理视角看，作为一种顶层设计的应急管理制度，是在场域空间中对突发公共事件处理的应急规制，围绕应急预案和应急体制、机制、法制形成的结构式管理。我国的应急管理体系建设自2003 年开始，至2007 年《中华人民共和国突发事件应对法》（以下简称《突发事件应对法》）的实施，逐渐形成了以“一案三制”②“一案三制”指应急管理体系中的应急预案、应急管理体制、机制与法制。其中，应急预案体现预防原则，在应急管理体系建设中起引领性作用；应急管理体制涵盖面较广，强调政府主体作用下的“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”；应急管理机制是确保管理体制有效运行的机理性制度，包括突发事件中的监测预警机制、社会动员机制、社会矛盾纠纷调解处理机制等；应急管理法制是基础和保障，确保政府对突发公共事件的处理在法治轨道上进行。为基础的多层次、多部门的应急管理模式。然而，基于我国传统的“强政府”治理模式，现行的应急管理机制忽视了普通民众、社会组织等社会力量在突发公共事件过程中的重要作用，无法满足风险社会的治理需求。因此，未来应急管理机制的完善需要遵循立法轨迹，充分发挥社会力量在应急管理中的功效，明确政府机构、社会组织、公众等相关主体的职责边界，实现我国应急管理机制的创新与转型。

一、我国公共卫生突发事件应急管理的基本模式及不足

应急管理在本质上是一种公共安全服务。政府作为公共服务的主要提供者，必须承担首要责任，发挥在应急过程中的主导功能。[1]为了确保人民群众的生命健康与财产安全、维护社会稳定，在短时间内遏制住突发事件的发展态势，必然要求命令迅速执行、各资源快速聚集、上下协同一致。因此，在突发事件的应急处置过程中，政府承担着组织、协调、监督、管理等责任。依托政府的组织结构，我国形成了自上而下的“垂直管理”应急模式，呈现出一种“科层式”的应急管理体系。[2]

（一）公共卫生应急管理中政府职能的定位

基于现实的需要，我国公共卫生事件应急管理模式可以划分为纵向的不同层级政府（中央—地方）的垂直管理模式和横向的同一层级政府不同部门之间协作的分类管理模式。从纵向关系看，根据《突发事件应对法》所规定的“分级负责、属地管理”的应急管理体制，不同等级的突发事件由不同层级的政府负责。一般而言，在多数的区域性突发事件中，主要由地方各级人民政府负责应对。如果该突发事件直至省级政府都无法应对，中央政府将会介入，并统一部署应急处置工作，区域性的突发事件则转变为全国性的公共事件。此次的新冠肺炎疫情经历了从区域性事件转变为全国性事件的过程。在湖北省政府上报国务院之后，中央政府及时介入，开始直接领导和负责全国范围内的疫情防控工作。①2020年1 月27 日，中共中央政治局委员、国务院副总理孙春兰率中央指导组抵达武汉市，开展疫情防控工作，重点解决疫情防控面临的突出问题。从横向关系看，政府各部门在应急管理体系中的责任不尽相同。在此次公共卫生突发事件中，根据“分类管理”的要求，各地的卫生健康管理部门在疫情防控中承担主要责任，其他机构在自己职责范围内协助做好防控工作。基于风险社会下客观环境的外在变化以及政府的内在能力，在构建和完善应急管理体系过程中始终强化政府的主体责任，有其合理性。

一方面，政府作为国家权力机关和执行机关的代表，能够以其规模化的专业群体、缜密的应急计划安排防控、救援工作，并且以组织的形式在合适时机实施国家强制和社会动员。在这方面，我国的制度优势得到凸显。紧急情况下国家机构能够协同一致，共同应对，尤其是以“对口支援”为主要形式的政治动员和跨区域的协同，在应对突发事件中起到了重要的作用。[3]此次新冠肺炎疫情应对过程中，19 个省份对口支援湖北省除武汉市外的16 个市州及县级市，统一协调与调度，第一时间与受援城市精准对接、制定工作方案，[4]全力支持湖北省的疫情防范和救治，并且取得了阶段性胜利。

另一方面，从政府的治理逻辑看，以其权威性可以提供更高效的公共服务，确保公共利益的实现。国家公共性要求政府提供公共需求度高的治理活动，而“公共性程度的高低可以用公共物品受益人或消费者数量的多寡衡量”。[5]相对于社会组织、企业、公众等其他主体的松散被动，只有政府才能够站在全局视野下，以强大的组织和协同能力迅速整合各种资源，有计划、有步骤、可持续地推进防控救治工作向纵深发展。所以，不难理解，我国在中央层面颁布《突发事件应对法》、制定不同类型的应急预案，设立应急管理部、中国疾病预防控制中心；在地方层面设立不同层面的应急指挥中心，制定关于应急管理的规范性文件及标准，用以防范和应对突发事件的发生。在此次疫情防控过程中，从中央到地方迅速建立起新冠肺炎疫情防控指挥部，落实防控工作；并通过卫生健康管理部门发布权威信息，消除民众的恐慌心理便是政府确保公共利益实现的重要举措。

（二）现行职能定位的不足

不论是《突发事件应对法》的文本规定，还是突发事件应急处置的实践状况，我国的应急管理体系始终以体制内的组织机构和行政职能为依托，强调政府的主体责任，是一种以行政为中心的“精英模式”。在紧急状况下，这种模式可以用超常规的手段防范未来可能出现的风险，但也可能滥用权力，产生一些不符合科学合理的决策和手段，其缺陷仍然存在。

1.政府单一力量应对社会风险的不足

由于突发事件产生的根本原因是社会风险，应急管理无法从根本上消除或减少社会风险，因此，应急管理即使发展的再超前，获得行政资源再多，也无法改变或减少公共卫生突发事件的频率。[6]在此种情境下，从突发事件的产生到结束，应急管理在一定程度上解决了有限的社会问题。然而，随着经济社会的不断发展，应急管理的发展也会遇到瓶颈，其行政投入与获得的收益并不一定成正比，最终会陷入发展困境。政府以单维的力量进行预警、救援及事后恢复、重建，其承担的责任与压力是巨大的。如果稍微出现差池，轻则引起公众的质疑，重则影响决策的科学推进，甚至引发社会动荡。这也可以解释为什么我国经历了2003 年的“非典”事件、2009 年H1N1 流感病毒等卫生事件，再出现重大的突发性公共事件时，政府的前期处理仍旧略显混乱，我国的疾病预防机构并没有发挥出其应用的功能。从此次新冠疫情防控的前期处置来看，面对医疗资源的短缺，尤其是医院床位紧缺，大多数民营医院并没有被积极调动，医疗资源并没有很好地优化运作；同时诸多省份采取“粗暴”的防疫方式，如封锁交通要道，严禁其他省份的人员进入本省区域。

2.科层结构下应对策略的迟缓

“科层式”应急管理体系的组织要件是科层制结构。其运行较为封闭，与复杂环境和非结构性突发事件的应急管理需求存在较大差距。[7]这种封闭式的结构在处理外部环境比较稳定的事件中有很大优势，但是针对较大的突发事件，固化的封闭性很难根据特殊的情境制定可操作性的应对措施，致使策略滞后，对可能存在的风险难以应对。“科层式”的应急体系呈现出单轨式的治理特征，强调自上而下的行动。基于此种惯性，一些地方政府对发生的事件容易秉持“等、靠、要”的思想，需要根据上级政府的态度或者方案来制定本区域的策略。一旦重大的公共卫生事件产生，往往会反应迟缓，处置能力不足。如在抗疫早期，湖北省黄冈市的卫生主管负责人对于定点医院的收治能力及具体床位数根本不了解，更别提采取的应急方案了。

此外，公共突发事件虽然有不同的分类，但在处理过程中需要政府各部门的相互配合、共同应对。在应急管理体系中，基于我国科层制的垂直管理模式，部门的横向职责分工不是很明确，导致各部门仍然根据其自身职责和管辖区域来防范处置，彼此之间缺乏有效的协调合作，尤其是在应对突发事件的前期，这种状况凸显得更为严重，无法形成共同合力来应对突发事件可能带来的各种风险和后果。然而，当前各类突发事件具有极强的复杂性和关联性，具有跨区域、跨部门的特点，单一的区域或者部门无法通过独自的力量去应对。如在此次疫情防控前期，面对运输车辆的短缺，甚至出现了用环卫车辆向居民运送猪肉的情况，部分捐赠资源（如新鲜蔬菜）并没有及时发放到有需要的民众手中。

3.过度依赖专家的技术理性致使决策“非科学化”

随着现代科学技术的兴起与发展，技术治理已经成为社会治理的重要方式，在具有特定政治属性的“场域”中发挥作用。[8]从根本上说，技术治理遵循两个原则：一是科学管理，即用科学原理和技术来治理社会；二是专家政治，即由接受了系统的现代自然科学技术教育的专家来掌握政治权力。[9]专家之所以成为专家，是因为其所拥有的的专业知识和技能能够为社会的运行提供科学的决策，确保政府治理活动的理性和可靠。在现代社会的风险治理中，官僚机构越来越强调决策的科学论证和专家以及，甚至行政行为常常成为执行技术专家的意见。[10]在公共卫生突发事件的处置中，疫情现状及未来走向的判断具有高度的技术化和专业化，自然需要专家的分析论证，这体现出技术治理的中“技术理性”。然而，受制于人类认知的有限性及所属环境的特定性，专家知识的提供、专业系统的思维模式并不一定能为政府提供可靠的判断，进而形成科学的决策。这种“非科学”的决策在新冠疫情早期的处置中得到了呈现。在疫情发生后，国家卫健委专家组抵达武汉并开展了调查，并发布了新冠疫情“可防可控”“公众应以科学的态度对待疾病”的观念。[11]在专家的意见指导下，武汉市卫健委于1 月15 日也作出了面向社会的回应：现有调查结果表明，尚未发现明确的人传人证据，不能排除有限人传人的可能，但持续人传人的风险较低。[12]然而，这种模棱两可的答案给予了社会错误的指引，一时间“不会人传人”、“风险较低”、“可防可控”等观点成为公众对疫情的认识，且多数人没有作出任何防护，如戴口罩。当然，我们不排除新冠病毒认知的复杂性给专家的研究带来了困难，但是只要深入武汉市的某些医院进行实地调研就会发现其论证的结果缺乏“科学性”。从技术理性的特征来看，技术治理蕴含着一种强大的公共理念，即政府的决策可能因专业化、技术化而产生正当性与合理性。但从社会效果来看，这种正当性与合理性是否“正当”与“合理”是有疑问的。

二、社会组织参与公共卫生突发事件处理的可能

（一）风险社会情境下的责任共担

在“风险社会”之中，由于难以找到有效控制社会风险的制度性措施，整个社会因“未知”而陷入惶恐。[13]在社会转型过程中，因传染病导致的突发性公共卫生事件所影响的社会群体具有不特定性，不仅涉及传染病人、病原携带者（携带病毒的潜伏者）和没有特殊症状的传染病人（无症状感染者），而且还涉及潜在的感染对象（新冠影响的密切接触者）乃至整个社会群体。在这种风险社会中，一方面，社会组织有感知风险的能力和途径，其自身有预警、处置的可能，而非将传染病预防、应对作为国家机构所垄断的排他性事务；另一方面，传统的全能型政府治理模式已经难以覆盖急速流动的现代社会，政府的行政职能正在弱化，面对社会治理的较重压力，也应该借助社会力量共同治理、共担风险。因为在面临潜在的突发公共卫生事件威胁时，社会公众都处在风险之中，高压的外部态势及内在行为都迫使公众主动或被动的寻求解决途径，且以共同的责任观来强化政府的应急效能，[14]缓冲国家与个人、国家与社会在应对危机过程中的冲突，防止灾难性后果的产生。如在新冠肺炎疫情的防控过程中，一些社会组织通过多元渠道筹措应急资金、物资、装备，开展应急知识宣传讲座，提高全民危机意识，降低民众恐慌心理。社会公众为了防止疫情的蔓延，自发坚守在家中，通过减少与外界的接触来确保个人的安全。

（二）社会组织潜在的市场发展空间及实践性参与

改革开放以来，伴随治理环境的变化和政府权力结构的调整，多元开放的社会结构不断形成并发展。党的十八大以来，国家将推进治理体系与治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，这无疑在治理理念、治理体制与治理机制上强化了治理体系现代化的实现方向，即从行政管理的单向度转变为国家与社会共同体良性互动的治理逻辑。[15]正是通过这40 多年的市场培育和社会生长，我国的社会组织从产生到发展，再到具有成熟的基础条件并在实践中积攒了经验。如在2008 年的“汶川地震”中，社会组织的力量已经得到良好体现；之后在2013 年的“芦山地震”救援中，社会组织的参与应急救援的能力已经得到明显提升，救援工作转变为有序、有效。并且在发展过程中，社会组织的作用也在逐步转化，出现了“枢纽型社会组织”①枢纽型社会组织是指经过政府部门认定，介于政府和一般社会组织之间，在现有社会组织体系中起“桥梁”枢纽作用的联合性社会组织。的“中介”性组织，如壹基金、中国红十字基金会等，同时，社会组织的专业性和服务标准也在不断提升。此外，国家治理的现代化需要在法治轨道上推进，进一步明确了社会组织参与社会治理的规范化、法治化。因为社会组织资格的获得需要经过严格的制度审批，大量制度外形成的社会组织要想取得合法化的地位，就需要展现自身的能力，而参与突发事件的处理能够很好地证明其存在的价值。

（三）互联网时代下的网络平台的技术支持

在中国的政治社会情境中，公众参与以“外压模式”推动政策议程设置，是促成应急管理向公共危机治理转变的关键变量。[16]从覆盖范围的角度看，在应对公共卫生突发事件中，全社会参与显然能够为应急管理部门的决策提供较大支撑。在“共建共治共享”的社会治理格局下，不仅仅是社会资源和现代信息的共享，而是要通过社会力量实现多主体的协同，确保我国应急治理体系的完善。在当前的移动互联网时代，新的技术应用可以为社会组织的广泛参与提供技术支撑。例如，面对突发的公共卫生突发事件，社会组织可以通过与网约车平台合作，调度人员、车辆的支援。再如，在封城的紧急状况下，可以利用物流平台、互联网平台等保证资源物质的流通、集聚等。此外，以微博、微信为代表的社交媒体能够成为社会力量与政府互动的平台，增强应急决策的科学合理性。因此，通过“互联网+”的方式，能够构架新型应急管理网络，实现多方主体的便捷参与。

三、社会组织参与公共卫生突发事件治理的现实困境

不可否认，社会组织在参与突发事件应急治理中具有必要性和可行性，并且在新冠肺炎疫情防控过程中也发挥了重要作用。然而，在突发事件的应急管理体系中，无论是在法律层面还是实践层面，社会组织功能的发挥仍然面临现实困境。

（一）社会组织参与突发事件的角色定位及服务边界模糊

首先，《突发事件应对法》中对于社会组织的角色并未直接予以规定，而是以“其他组织、社会力量”等模糊、概括性语言表述。尽管《突发事件应对法》明确了上述主体在应对突发事件的不同阶段的责任和义务，但该规定只是原则性的概括，如在预防与应急准备阶段，只是以“鼓励其他组织为人民政府应对突发事件工作提供物资、资金、技术支持和捐赠”来概括，并未对社会组织主体间权利与义务的划分、参与响应的方式、与何种政府部门对接等方面作出可操作化的规定。这种模糊性的法律规定缺乏明确的指引，在突发事件的应急处置过程中，很容易造成社会组织的地位尴尬、权责不明、无法协同等问题，甚至会造成资源的浪费和处理的混乱。其次，我国并没有专门的法律法规对社会组织的法律关系作出调整，仅是根据不同类型对社会组织的市场准入资格出台了几部法规，如《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理暂行条例》。这些法规多是对社会组织资格内容进行规定，如成立、登记、名称、监管等，缺乏对社会组织参与社会公共事务的范围、培育和发展条件、权利与义务等议题的规制。最后，公共卫生突发事件的治理过程呈现动态化[17]，治理目标、响应行动以及所要达到的治理效果等要素会随事件类型、严重程度与处置阶段的不同而变化，这本身就会造成社会组织在参与范围与程度上的不确定。

（二）社会组织的强行政依附性和弱自治性

组会组织功能的发挥需要获得身份的认同，即在制度框架内获得合法性的地位。一方面，在多元的社会治理结构下，社会组织的生存空间、资金、合法性地位等与政府具有紧密的联系。在应急管理过程中，无论是从理念、技术、资源、行动等方面，都受政府宏观或微观政策的约束。以社会组织的技术介入策略为例，在应急管理的预防阶段，社会组织利用其自身的专业知识为风险评估和预防提供技术支持，但预警是否有效需要政府的专业部门去判定，只有通过合法的途径取得认可以后方能获得支持。也就是说，社会组织对政府部门有着天然的依赖。这种依赖性特征不仅赋予了社会组织参与社会治理的“认可性”身份，更产生了因这一“认可性身份”所带来的获取资源的有利性、活动执行的便利性等“优惠条件”。[18]因此，在突发事件的应对过程中，这种“认可性”导向会影响政府对社会组织的认知和评价，产生“主体—客体”的治理局面，进而社会组织的主观能动性也就难以发挥。

另一方面，信任资本是促进社会组织和政府形成强合力的重要因素。[19]然而，从实践中突发事件转变为公共危机的轨迹看来，政府与社会组织之间的互信度较低，在突发事件的应急处置过程中会产生如下困境：第一，社会组织的灵活性与政府的绝对权威性会产生矛盾，社会组织需要在政府的严格管制下实施治理，以防止治理的“失序”。其中，“有序”是“有效”的前提。第二，信任需要积累并得到实践的检验。长期以来，受“管理”理念的影响，社会组织不会相信政府会让渡权力，其参与应急处置也就不会和政府沟通交流；而政府也总是怀疑社会组织的能力，并不认为它们能够担负起相应的责任。在这种相互不信任的情境下，两者总是“各自为战”，阻滞了治理合力的形成。

（三）社会组织自身的治理能力仍旧较弱

一方面，许多社会组织的规模相对偏小，由于缺少处理公共危机的的经验和能力，在面对突发事件时往往显得手忙脚乱，无法根据突发事件的阶段调整救助措施，在对策、资金等方面缺乏长远考虑。另一方面，即使是相对成熟、规模较大的社会组织，其服务能力和服务手段也面临着质量问题。因为在突发事件的治理过程中，服务组织的服务范围和服务水平并不是静态的，而是需要根据政府协调、社会的接纳度等情境逐渐变化的，这对社会组织的自治意识和自治能力提出了更高的要求。最后，一些社会组织因无法获得合法性的法律地位而无法被接纳进应急管理体系。在突发事件的应急处理过程中，虽然这些组织的参与可以满足防控、救援等方面的一些社会需要，但这种制度外的行动难以和政府形成互动，随意参与和临时参与的特征明显，无法从实质上给予帮助，甚至其参与本身就带有特殊目的。

四、社会组织参与公共卫生突发事件治理路径的优化

（一）完善应急法律规范体系，明确社会组织的角色地位

在突发事件应急管理领域，当前我国只有一部《突发事件应对法》来处理突发公共性事件，没有形成较为完整的应急法律体系，在实践中也很难发挥其应有的实质作用。首先，进一步明确《突发事件应对法》中“突发事件”的范围与《宪法》中“紧急状态”内容的内在关系，确保在现代法治的原则下，调整好国家权力与公民权利之间的关系。其次，修改完善《突发事件应对法》中关于社会组织的法律条文，赋予社会组织参与突发事件的合法性，明确社会组织的角色地位，规范社会组织的服务边界与范围，为社会组织参与突发事件治理提供方向指引。再次，尽快出台规范社会组织权利义务的专门法律，如《社会组织法》《志愿者法》，对于社会组织参与突发事件的目标、程序、方式等内容加以规范，提高社会组织的参与效能。最后，中央和地方的《突发公共卫生事件应急预案》中也需要重视社会组织的作用，尤其是在常规状态下应急预案的演练需要社会组织参与。总之，只有社会组织以规范化、制度化、合法化的方式参与公共卫生突发事件的治理过程中，才能够进一步激发、整合社会力量，从而与政府的力量形成合力，共同推进社会治理的现代化建设。[20]

（二）针对突发事件的不同阶段确定社会组织的职责

根据《突发事件应对法》的规定，我国的公共卫生突发事件的处理可以分为四个阶段：预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建。在不同阶段，社会组织的参与角色是有较大差距的。如在监测与预警阶段，由于预警本身是一个高度专业化的决定，需要专业化的人员和机构通过收集、整理、分析突发事件（如传染病）信息资料，以技术理性评估该事件未来的发展趋势或者后果，从而为政府的应对提供目标导向，最大程度上减少该事件所带来的的不利后果。[21]因此，公共卫生突发事件的监测与预警包含着专业的判断，需要交给政府去决定。除此之外，社会组织的重要作用主要体现在处置与救援、事后恢复与重建阶段。在处置与救援阶段，社会组织可以协助政府筹集、运送、发放相应的应急救灾物质；组织民众进行自救；为负责救援工作的医护人员等工作人员提供帮助。而专业的社会组织可以为政府决策提供建议，确保应急方案与工作的科学合理性。在事后恢复与重建阶段，社会组织可以监督、评估政府在突发事件处理中的权力行使和实际成效；为常态化的网格化防控继续提供人力与智力支持；动员专门的社会机构为民众提供心理疏导等。

（三）政府要转变应急治理的理念，加强与社会组织的协同

一方面，在现代社会治理格局下，政府应简政放权，适当放松社会组织的准入条件，充分发挥其在社会治理中的重要作用，促进社会组织成为公共领域治理的基本主体，形成理性、成熟的“政—社”模式。当然，政府适度的放权并不意味着对社会组织的放任，还需要加强对社会组织的监督，以防止其出现目标与手段的“异化”。因为协同治理的构建，首要的是坚持以公共权力为主体的原则，注重政府在治理意图、治理规则、协同机制等方面的引领作用。[22]另一方面，政府需要通过多种方式建立与社会组织相对接的平台，构筑良好的合作信任关系。政府可以根据社会组织的特点与层次，充分吸纳能力与公信力较强的社会组织，加强信息沟通、优势互补。如对于专业性较强的慈善组织，政府可以发挥好它们在资源调配、社会动员中的重要作用，提高在突发事件中应急款物的配置效率，鼓舞社会公众捐赠物质的志愿和信心。

（四）社会组织在自我规制中提升治理能力

社会组织以自律和他律方式提升公众信任度和增强自身的社会权力。[23]其中，社会组织的自我规制是公民履行义务、提升公民意识的重要表现，而外部的他律规制是促进其内部自我规制的重要保障，两者缺一不可，共同促使社会组织在法治的轨道上行进。在公共卫生突发事件的应急治理中，社会组织价值的实现，仅凭政府的大力支持和外部监督是不够的，其需要全面提升自身的能力和素质。从本质上讲，社会组织在公共卫生突发事件参与中所体现的是关爱与同情、合作与信任的公共精神，也是公民积极参与政治生活的外在表达。因此，一方面，社会组织需要结合自身实际完善内部控制规范，包括人员的招募配备、社会责任的承担、资金的来源保障、内部的审计监督、风险评估等；另一方面，社会组织要建立常态化、长效化的内部机制，从而能够有效嵌入政府主导的应急管理体系中，实现参与突发事件的综合性与稳定性。

结语

传统的的公共卫生突发事件应急管理模式更多强调政府权威主导的绝对地位，这对于维护社会稳定、保障人民的生命财产安全具有重要的作用。然而，在社会转型的过程中，这种“精英模式”存有缺陷，无法也不可能触及社会生活的方方面面。因此，在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理格局下，需要重视社会组织、企业、公众等多方主体力量，从而实现政府、社会、市场共同参与协作的治理模式，进而形成与之相适应的突发事件应对机制。