组合式执行与累加性创新：社区协商政策的实践逻辑

魏 来

协商民主(Deliberative Democracy)是指公民通过自由平等的协商、对话等方式参与公共决策和政治生活。(1)约翰·S.德雷泽克：《协商民主及其超越：自由与批判的视角》，北京：中央编译出版社，2006年，“总序”，第1页。协商民主在中国具有特定的生存土壤和生长逻辑(2)唐鸣、魏来：《协商民主的生长逻辑——中国经验的整体性视角和理论研究的整合性表述》，《江苏社会科学》2016年第5期。，形成了多层次、立体式的协商治理体系。作为协商民主的微观体现和广泛实践形式之一，城乡社区协商对于新形势下的社会治理创新、基层治理能力提升和基本公共服务完善具有十分重要的意义。因此，城乡社区协商被纳入政策议程，并逐步融入基层社会治理，这也引起了学界的关注。

2000年以来，国内的协商民主研究取得了丰硕的成果，既有一般理论的梳理，也有中国实践的深描。前者围绕协商民主的理论渊源(3)王洪树：《协商民主的复兴：民主政治的现代反思》，《求实》2007年第3期；韩冬梅：《西方协商民主理论研究》，北京：中国社会科学出版社，2008年；卢瑾：《当代西方协商民主理论研究：现状与启示》，《政治学研究》2008年第5期；李强彬：《国外协商民主研究30 年：路线、视角与议题》，《教学与研究》2012年第2期。、学术论争(4)谈火生：《协商民主：西方学界的争论及其对中国的影响》，《中国党政干部论坛》2013年第7期；范会勋：《关于协商民主的争论——国外协商民主理论研究综述》，《理论月刊》2013年第12期。、价值定位、制度建设等问题展开讨论，后者则采选“中国化”的理论输入策略和“嵌入式”的实践分析切口，对多样化、多层次的中国协商民主实践进行了多维度的分析。(5)林尚立：《协商民主制度：中国民主发展的新境界》，《人民政协报》2012年12月26日，第C04版；齐卫平：《协商民主在中国特色社会主义政治建设中的价值定位》，《人民政协报》2013年9月18日，第C04版；包心鉴：《论协商民主的现实政治价值和制度化构建》，《中国政协》2013年第10期；陈家刚：《社会主义协商民主制度建设的重点与路径》，《党政研究》2017年第4期；谈火生：《协商民主》，景跃进、张小劲、余逊达主编：《理解中国政治：关键词的方法》，北京：中国社会科学出版社，2012年；陈剩勇、何包钢主编：《协商民主的发展》，北京：中国社会科学出版社，2006年；陈家刚主编：《协商与协商民主》，北京：中央文献出版社，2015年。但也应该认识到，既有研究在取得部分共识的同时，也在研究取向和研究内容上表现出相当的差异性。有学者认为，国内协商民主研究总体上仍处于“第一代”水平，在本土化和批判性上用力不足，甚至存在拿来就用和全盘肯定的逻辑误区。(6)吴晓林、张翔：《共识中的差异：国内协商民主研究的理论格局分析》，《马克思主义与现实》2014年第4期。当协商民主被引入基层之后，基层协商民主同样吸引了一大批学者的目光。从研究主题看，基层协商民主的中国特色与实践基础、参与主体与展开领域、主要议题与程序方法等得到了充分的讨论，并在此基础上提出了基层协商民主的未来发展路径(7)韩福国：《导言：基层社会治理中的“协商”领域与“民主”机制》，韩福国主编：《基层协商民主》，北京：中央文献出版社，2015年，第1-35页；马奔主编：《协商民主的方法》，北京：中央文献出版社，2015年。；从研究视角看，逐步形成了财政预算、社区自治、政治参与、乡镇治理等分析侧重，贡献了公民文化、治理技术、嵌入式治理资源和公共政策隐蔽议程等理论视角(8)郎友兴：《公民文化与民主治理机制的巩固和可持续性——以温岭民主恳谈会为例》，《中共浙江省委党校学报》2012年第2期；何俊志：《权力、观念与治理技术的接合：温岭“民主恳谈会”模式的生长机制》，《南京社会科学》2010年第9期；韩福国：《作为嵌入式治理资源的协商民主——现代城市治理中的政府与社会互动规则》，《复旦学报(社会科学版)》2013年第3期；宁有才：《协商民主与公共政策隐蔽议程治理》，《山东大学学报(哲学社会科学版)》2013年第4期。。然而，上述文献主要是围绕基层协商本身展开，在一定程度上锢蔽于有限的旨趣和视野，甚至落入重复研究和理论内卷的境地。这为后继者做出了提示：基层协商民主的研究视野具有拓宽的必要，发问方式亦存在转换的可能。

除去理论发展上的考量之外，实践图景同样呼唤着研究视野的调整。根据笔者的调研，中国的城乡社区协商在制度化、规范化和程序化等方面取得了一些重要经验(9)笔者曾基于实地调研和文献搜集，从环境、目标、理念、议题、程序、资源和结构等方面全面总结了城乡社区协商的现实图景，从覆盖范围、整体建构、制度建设、协商形式和程序等方面总结了现阶段城乡社区协商的实践成效，从城乡社区建设、基层公共服务、回应居民诉求、改善干群关系、扩大治理参与、强化民主监督、推动社区减负和探索自治下沉等多个方面归纳了城乡社区协商的治理效能。由于篇幅所限，此处从略，感兴趣的读者可与作者联系：william2020@mail.ccnu.edu.cn。，但在协商环境、协商动力、制度资源、协商决策的执行等方面仍然存在诸多“外部问题”与发展梗阻，相对于协商主体、协商议题、协商方式和协商技能等“内部问题”，对于“外部问题”的回答显然需要更加开阔的分析视野。

基于以上判断，本文将在政策执行和治理创新的视阈下检视当前的城乡社区协商实践，借助城乡社区协商的经验材料，抽离出基层政策执行与治理创新的实践逻辑。这一问题意识的确立暗含着以下两个基本认识：一是对城乡社区协商的研究应跳出既有框架，将其置于政策执行和治理创新等“元问题”层面，这或许能更好地回应亟待解困的改革现实、突破尚处浅区的理论研究；二是对城乡社区协商经验材料的分析有着超越于这一实践本身的解释潜力，作为一项历时久远、覆盖广泛的基层实践，城乡社区协商的开展所呈现出的现实逻辑，对于审视基层的政策执行与治理创新具有重要的延展意义。藉此，本文以全国27个省(市、区)68个典型案例作为经验材料(见表1)，结合已有研究成果提出相应的理论命题，并依次进行经验验证，为城乡社区协商政策的实践逻辑提供初步的解释。

一、理论命题与经验数据

辐辏于中国基层的政策执行与治理创新，学界进行了多个面向的概念生产和理论建构，贡献了许多富有解释力的研究视角和分析框架。如在政策执行与基层政府运作方面，选择性执行(10)O’Brien, Kevin J., Lianjiang Li, “Selective Policy Implementation in Rural China，” Comparative Politics, vol. 31, no. 2, 1999, pp.167-186.、“运动式应对”(11)崔晶：《“运动式应对”：基层环境治理中政策执行的策略选择——基于华北地区Y小镇的案例研究》，《公共管理学报》2020年第4期。、基层政府内卷化(12)赵树凯：《乡镇治理与政府制度化》，北京：商务印书馆，2010年，第60页。、非正式权力技术凸显(13)吴毅：《小镇喧嚣：一个乡镇政治运作的演绎与阐释》，北京：生活书店出版有限公司，2018年，第501-510页。、“政治正确”的总体性原则(14)王再武：《政治正确：一个基层治理逻辑的解释》，《湖南行政学院学报》2019年第1期。等相继得以揭示。在基层治理创新方面，无论是从时间维度进行的持续性分析(15)徐卫华：《政治合法性视角下地方政府创新的可持续性探析——以基层公推直选实践为例》，《湖北社会科学》2017年第1期；韩福国、瞿帅伟、吕晓健：《中国地方政府创新持续力研究》，《公共行政评论》2009年第2期；包国宪、孙斐：《演化范式下中国地方政府创新可持续研究》，《公共管理学报》2011年第1期。，还是从空间维度展开的扩散性解释(16)朱旭峰、张友浪：《地方政府创新经验推广的难点何在——公共政策创新扩散理论的研究评述》，《人民论坛·学术前沿》2014年第17期；张克：《西方公共政策创新扩散：理论谱系与方法演进》，《国外理论动态》2017年第4期；杨正喜：《中国乡村治理政策创新扩散：地方试验与中央指导》，《广东社会科学》2019年第2期。，都取得了一系列剀切详明的成果。与此同时，研究者对政策执行的多样性、不确定性和动态变化等特征的提炼促推了思维的纵深：在“看似无规律可循、偶然性的执行结果背后有一条虽难以捕捉但确实存在着的逻辑图象。”(17)陈丽君、傅衍：《我国公共政策执行逻辑研究述评》，《北京行政学院学报》2016年第5期。这就提供了一个使研究得以深入的致思方向：在复杂的制度环境或政策背景之下，将政策执行与治理创新纳入到一个更加系统和立体的分析框架之内，或许可以为基层政权的政治运作和行动逻辑提供更贴切的解释路径。基于此，本文尝试提出以下理论命题。

(一)理论命题

命题1：在特定治理结构下，基层政策执行具有“组合式”特点。

在“上有政策、下有对策”的语境下(18)丁煌、定明捷：《“上有政策、下有对策”——案例分析与博弈启示》，《武汉大学学报(哲学社会科学版)》2004年第6期。，政策执行过程中的非正式行为早已为学界所重视(19)孙立平、郭于华：《“软硬兼施”：正式权力非正式运作的过程分析——华北B镇收粮的个案研究》，《清华社会学评论》2000年特辑；应星：《大河移民上访的故事》，北京：生活·读书·新知三联书店，2001年。。人们大多肯认，地方或基层的政策“变通”是中国治理过程中极为常见的制度性存在，也是一个极具本土特色的概念。多位学者曾对变通的具体形式和抽象类型进行总结(20)王汉生、刘世定、孙立平：《作为制度运作和制度变迁方式的变通》，《中国社会科学季刊》(香港)1997年冬季卷(总21期)；庄垂生：《政策变通的理论：概念、问题与分析框架》，《理论探讨》2000年第6期；刘鹏：《土政策与政策变通》，景跃进、张小劲、余逊达：《理解中国政治：关键词的方法》，北京：中国社会科学出版社，2012年。，并指出变通不仅是官员的生存策略和政治技巧，其稳定存在和重复再生是政府组织结构和制度环境的产物，是权威体制与有效治理矛盾的缓冲机制(21)周雪光：《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《开放时代》2009年第12期。。概言之，功能主义的研究指出了变通存在的理由，但没有从微观上将社会诸多主体的“功能需要”之间的内在逻辑揭示出来。理性选择论着眼于变通的内在机制，却忽视了变通的“结构背景”。因而，致力于逻辑一致性和理论包容性的研究转向了治理结构的视阈(22)刘培伟：《地方“变通”：理解中国治理过程的关键词》，《浙江社会科学》2015年第7期。，在剖析基层政策执行的策略选择中引入官僚体制逻辑和社会情境逻辑(23)崔晶：《“运动式应对”：基层环境治理中政策执行的策略选择——基于华北地区Y小镇的案例研究》，《公共管理学报》2020年第4期。，并基于组织分析视角提出了作用于基层政策执行的技术、避责、场域三重逻辑(24)孙宗锋、孙悦：《组织分析视角下基层政策执行多重逻辑探析——以精准扶贫中的“表海”现象为例》，《公共管理学报》2019年第3期。。

笔者认为，在当前基层所处的治理结构下，其政策执行具有“组合式”特点。在基层城乡社区中，管理和服务者承担着千头万绪的工作内容，中心工作多、检查督察多、考核评比多、整改落实多，当上层的种种政策任务和考核指标源源不断传输到基层的时候，“组合式”的政策执行似乎是必然的选择。然而，以前的研究侧重于变通的表现形式和内在机理，并且偏向于对某一具体的公共政策执行进行分析，如环境政策、精准扶贫等，对于繁多的政策共存于基层场域这一重要条件下的执行逻辑解释不足。如果对基层的政策执行进行“处境化”和“在地式”的理解，我们不难推测出，承担着繁杂任务和重重考核的基层极有可能将不同的政策进行“打包”处理，以此获得行动的灵活性和效能的综合性。基于同样的理解思路，在公共政策落地的最基础层级，其政策执行和创新很可能是同步进行的，由此我们可以得出第二个命题。

命题2：在基层政策执行中，治理创新具有“累加性”特点。

中国公共政策的执行逻辑可以从央地关系、街头官僚、行政生态、政策性质、制度视角以及组织视角等路径加以诠释，但目前的研究距离提供一个具有共识性和普遍性的逻辑图像仍有差距。(25)陈丽君、傅衍：《我国公共政策执行逻辑研究述评》，《北京行政学院学报》2016年第5期。究其因，中国公共政策的执行不仅具有层级性和多属性的特点(26)贺东航、孔繁斌：《公共政策执行的中国经验》，《中国社会科学》2011年第5期。，同时受到多重因素的综合影响。换言之，上述解释取径各异、自成其说，实际上展示出来的很可能只是故事的一个侧面，对基层政策执行的解释需要走向综合。

作为政策执行的策略之一，基层的治理创新同样需要综合性的检视。本文从创新动因和过程的角度提出命题，意在实现政策执行与治理创新的通观理解，同时对于创新的实践逻辑进行再思考。从创新动因上看，影响地方政府创新的因素主要集中在结构化因素(区域发展水平、府际间的竞争、上级政府的态度和公众参与的程度等)、个体化因素(地方官员的主动作为、“政绩创造”的理性算计和创新策略的运用技巧等)和事件性因素(治理危机的现实“倒逼”和宏观政策的潜在引导等)。(27)陈朋：《地方政府创新的影响因素分析——基于中国地方政府创新奖的数据研判》，《中共中央党校学报》2016年第4期。根据既有的解释，我们能够抽离基层治理创新的主要动因：自上而下的推动和基层面临的现实矛盾，因而有命题2-1：基层治理创新的动因具有“科层激励”和“事件倒逼”的交叠性。“科层激励”是结构化因素与个体化因素的综合，基层治理创新既是结构化的组织间纵向激励(压力与控制)的产物，也受制于个体化的横向竞争晋升激励与强力问责等负向激励。“事件倒逼”根植于复杂的基层实际，是指开放性、权变性的基层组织与复杂性、多变性的治理情境的互动、互适与互构(28)W.理查德·斯科特、杰拉尔德·F.戴维斯：《组织理论：理性、自然与开放系统的视角》，高俊山译，北京：中国人民大学出版社，2011年，第116-121页。，二者相互影响、相互形塑。从创新过程上看，任何一项创新都不是凭空出现的，更不是一蹴而就的，而是基层在长期探索的基础上所逐步达成的。梳理相关的文献，实践和经验的积累对基层治理创新尤为重要(29)周庆智：《基层治理创新模式的质疑与辨析——基于东西部基层治理实践的比较分析》，《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2015年第2期。，基层社会治理往往具有迭代创新的扩散逻辑(30)周亚越、黄陈萍：《迭代创新：基层社会治理创新的扩散逻辑——以“村情通”的扩散为例》，《中国行政管理》2020年第10期。，因而有命题2-2：基层治理创新的过程具有实践沿革和时间跨度的累进性。

(二)数据来源

本文所使用的数据主要来源于以下几个方面：一是2016年本文作者及团队成员在湖南、浙江、天津、四川、山东、江苏六个省(市)级行政区进行的实地调研(31)2016年上半年，课题组多位成员参与了民政部基政司组织的“城乡社区协商专项督查”工作，并在此过程中系统收集了调研地点的一手材料。；二是人民出版社2015年8月份出版的《基层协商民主典型案例选编》，其中收录了30个省(市、区)的77个基层协商典型案例；三是2013年至2015年“中国社区治理十大创新成果”中有关城乡社区协商的评审材料；四是“协商民主与选举民主调查”数据库(32)该数据库主要由马得勇教授主持，选取了四川和浙江两省四地的乡镇进行调查，展开了包括问卷调查和访谈在内的方式，数据库的数据来自于2010年、2013年及2014年进行的实地问卷调查，共录入1987份问卷。。综合以上几方面的数据，我们经过梳理确定了68个研究案例，案例情况具体见表1。

续表1

本文在实地调研和资料搜集过程中梳理了近200个研究案例，最终确定以上来自全国27个省(市、区)的68个案例作为分析对象。案例的搜集和筛选中主要根据以下标准：一是按照城乡社区协商的内核检视案例是否应该采用(33)城乡社区协商在协商层级、协商主体、协商内容、协商效果和制度建构方面具有明确的内涵，同时基层协商又具有常态性、全程性、多样性、灵活性和互补性等特点，本研究所选取的案例均符合以上概念内核。；二是按照案例代表性的标准，从纵横两方面对案例的层级和数量进行优化，以协商的开展层次与协商的分布覆盖(城乡兼顾和地域平衡)等作为取舍标尺。综合以上标准，本文所运用的68个研究案例的具体信息如下。

表2 研究案例的地区分布、协商载体、协商层级和创新特点(单位：个)

表3 研究案例的在27个省(市、区)的分布情况(单位：个)

二、经验验证：城乡社区协商的实践逻辑

作为一项国家性政策和地方性实践，不同区域在落实协商的过程中涌现出了层出不穷的创造性，下文将政策执行层面和治理创新层面分别加以梳理。

(一)组合式政策执行

在真实的基层世界中，城乡社区协商的推进往往与政府职能转变、社区减负增效、社区治理创新、三社联动发展、互联网+战略、民主法治建设、基层统战工作等同步进行，呈现出组合式执行的特点。如江苏省在工作计划中明确提出统筹推进的思路，即将城乡社区协商与建设现代社区治理创新试验区紧密结合、与转变基层政府职能紧密结合、与社区减负增效紧密结合、与“三社联动”紧密结合。(34)调研材料201604JS-62。

1.社会治理创新与协商实施

在实践上追溯，城乡社区协商的推进与社会治理创新是同步进行的(35)基层社会治理创新与社会主义新农村建设、和谐社区建设、农村社区建设、美丽乡村建设以及社区治理和服务创新等工作也具有一脉相承、相互促进的关系。，本文中很多城乡社区协商的典型案例也是各类社会治理创新的实验、示范单位，同时也有部分地区获得了与社会治理创新相关的各级各类奖励和称号(见表4)。例如，山东省威海市鲸园街道将网格化管理服务体系和民主自治议事有机结合(案例38)，探索网格“一长三员”与议事会委员“捆绑式”工作机制，居民楼长既是议事会成员，同时重点发挥“治安员”“调解员”“联络员”“信息员”“管理员”的作用，形成了“网格化管理、组团式服务、全员式参与、民主化支撑、群众性评议”的基层协商治理体系，将基层社会治理创新与城乡社区协商工作紧密结合，组合推进。(36)本书编写组编：《基层协商民主典型案例选编》，北京：人民出版社，2015年，第207-210页。

表4 城乡社区协商典型案例与社会治理创新的具体关联(节选)

2.三社联动发展与协商组织

“三社联动”是目前我国社区建设和基层治理的重点工作之一，社区、社会组织、社会工作专业人才分别发挥综合平台、载体依托和专业力量的作用，其中社区层面的着力点是强化自治功能、推进社区减负增效专项行动、推动社区协商广泛多层制度化发展。(37)朱基钗：《民政部：“三社联动”推进社区治理创新》，新华网，2015年5月4日，http://news.xinhuanet.com/politics/2015-05/04/c_1115173985.htm，2020年6月30日。由此可见，城乡社区协商与三社联动发展在实践中是相互嵌套、相互依托的。比如，广东省深圳市罗湖区(案例49)，以“法治”为思路，引导社区居民委员会、社会组织、社会工作服务机构依法归位；以“自治”为方向，向社会组织、社会工作服务机构实质性赋权，形成了以“活化赋权”为核心的社区治理法治化建设思路。(38)“2014年度中国社区治理十大创新成果”材料。湖北省武汉市武昌区以“三社协作”为切入点，通过健全组织体系、链接运作资源、建立参与机制，积极重建基层治理体系，逐步形成了政府治理与“三社协作”互联、互动、互补的社区治理格局。②

3.互联网+战略与协商技术

“互联网+”与社区协商并非是简单的拼接，而是深度融合、组合推进，前者在协商的具体组织和技术支持等方面作用显著。如山东省青岛市市北区在社区建立集民主协商、社情民意收集、风采展示、服务等功能于一体的“互联社区”信息平台，以此来联通居民需求、政府公共资源、志愿服务资源和社会服务资源等，通过线上信息互动、线下服务保障，形成了社区治理和服务“O2O”模式，推动了“互联网+”与社区建设的深度融合。“互联社区”的建设在服务民生、社区协商、促进和谐等方面能发挥了积极作用，取得了一系列成效。(39)“2015年度中国社区治理十大创新成果”材料。

4.民主法治建设与协商深化

城乡社区协商作为一种民主形式，是基层民主法治建设的题中应有之意。在实践中，一些典型地区也将二者进行了同步设计和协调推进。如云南省崇明县的“村民说事”和“村务会商”制度就是围绕创建“民主法治村”的目标展开的(案例40)，截至2014年5月，该县所辖75个村(居)委会顺利实现“民主法治村”创建目标，其中国家级民主法治村3个、省级民主法治村3个、市级民主法治村40个、县级民主法治村29个。(40)本书编写组编：《基层协商民主典型案例选编》，北京：人民出版社，2015年，第313-318页。此外，山西省芮城县西关村实行的“村民户代表会议制度”(案例12)也将依法民主治村与落实社区协商统筹推进，促进了农村的和谐稳定发展。

5.基层统战工作与协商开展

当前城乡社区协商工作的开展，主要负责部门是民政部门，有部分地区是组织部门，但也存在一些由统战部门引领社区协商的做法，将基层统战工作与协商开展结合在了一起。如四川省彭州市的“社会协商”就具有鲜明的统战特点(案例55)，在其推进过程中，充分发挥统一战线在民主协商中的重要作用，特别注重从统一战线各类人士中吸收协商会成员；在其成效总结中，彭州市认为社会协商对话延伸了基层统战工作的平台与抓手。此外，四川省宜宾市翠屏区的协商民主工作领导小组也设立在统战部门，其开展的城乡社区协商也具有一定的统战色彩。

6.党的群众路线与协商落地

党的群众路线教育实践活动开展后，各地纷纷将其与社区协商的开展融为一体。如本文中的案例3、7、13、35、36、45、53、55、64、65，都在其典型经验介绍中专门介绍了党的群众路线教育实践活动所取得的实际成效。

除了上述六种工作与城乡社区协商共同推进外，还有其他多种政策的组合式执行方式(见表5)，如宁夏回族自治区银川市兴庆区通过“民主议政日”活动把近年来在农村开展的加强基层组织建设、“三会一课”、党务村务公开、党员干部远程教育等工作贯穿了起来，实现了农村基层组织各项活动的有机整合(案例60)。

(二)累加性治理创新

除了组合式政策执行的实践逻辑之外，城乡社区协商在各地涌现出的创新做法也具有多重动因，呈现出交叠性的特色。

1.创新动因的交叠性：“科层激励”与“事件倒逼”

在本文的多个案例中，城乡社区协商具有多重创新动因，而其中最主要的是上级政府自上而下的推动和城乡社区客观存在的矛盾。

上级政府自上而下的推动。高位推动对于政策的执行具有重要影响(41)贺东航、孔繁斌：《中国公共政策执行中的政治势能——基于近20年农村林改政策的分析》，《中国社会科学》2019年第4期。，江西省鹰潭市的村务理事会即是自上而下整体部署实施的典型(案例62)。鹰潭市委将建设村务理事会作为全市农村基层组织建设的重要举措，市委书记调度，推进四级联动，市级开展督导考评，县乡履行主体责任，村组推行村民自治，农民发挥主体作用，形成了高位推动的态势和上下联动的合力。(42)本书编写组编：《基层协商民主典型案例选编》，北京：人民出版社，2015年，第189、193页。此外，本文中的多个其他案例都具有上级推动的特点，差异在于，处于不同成熟阶段的社区协商典型做法，其推广范围和层级也不同(见表6)。

表6 城乡社区协商典型做法的推广范围

续表6

社区矛盾自下而上的倒逼。在“中国地方政府创新奖”的获奖项目中，80%以上的创新实践都同其当时面临的种种压力直接相关(43)陈朋：《地方政府创新的影响因素分析——基于中国地方政府创新奖的数据研判》，《中共中央党校学报》2016年第4期。，第四届和第五届获奖项目分别有72.9%和81.2%是源于“解决当时工作中出现的突出问题”(44)杨雪冬：《过去10年的中国地方政府改革——基于中国地方政府创新奖的评价》，《公共管理学报》2011年第1期。。与此相互印证的是，大部分社区协商的创新实践同样发轫于社区存在的现实矛盾。如湖北省武汉市汉阳区实行的“社区对话”起源于2003年初桥一社区自行车车棚改造；湖北省随州市随县的“村务协理员”制度最初致力于解决“人口多、管理难，事务多、服务难，矛盾多、调处难，阻力多、建设难”等问题，正是这“四多四难”促发了村委会打破区划、随湾就片，民主推选村务协理员(45)本书编写组编：《基层协商民主典型案例选编》，北京：人民出版社，2015年，第271、235-236、384-385页。；新疆维吾尔自治区阿瓦提县海勒盘村是“两会两票决策制”的发起地，在此之前，该村是多年的后进村，治理问题特别突出③；重庆市开县麻柳乡协商民主“八步工作法”在开展之前也面临着一系列治理难题，甚至出现干部下村被打和农民围攻打砸乡政府的事件。正是在这种复杂的局面和被动的处境下，麻柳乡探索了“八步工作法”③，以此实现了解民情、化解民怨、理顺冲突的治理目标。

需要说明的是，上级政府自上而下的推动和城乡社区客观存在的矛盾等创新动因之间并非孤立地发挥作用。在现实中，多重动因之间存在着复杂的联系，并且以不同的组合方式共同驱动着基层的治理创新行为。此外，这些案例在实践中结合政策导向与社区实际进行了长期的摸索和试错，城乡社区协商在实践中的另一特点即表现为创新过程的累进性。

2.创新过程的累进性：实践沿革与时间跨度

累进性的创新过程具体表现为城乡社区协商工作具有前期实践探索基础，同时探索的过程具有一定的时间跨度。从实践基础上来看，本文从基层协商民主典型案例和实地调研收集到的58个案例中随机抽取28个，发现其中有15个案例具备确切的前期基础和实践沿革(见表7)，占比超过50%。

表7 城乡社区协商工作的前期基础(部分)

从时间跨度上看，以同样的58个案例进行整理，发现明确注明协商发轫具体时间的有55个，其中在2012年及更早即开始这项工作的有38个(见表8)，占比超过了70%。由此可见，无论是城乡社区协商政策的酝酿、制定、传递、演变，还是经验的探索、总结、提升、推广，都需要相当一段时间来部署，创新的过程往往跨越较长的时间。

表8 城乡社区协商工作的发展起始年份

三、理论总结与延伸讨论

本文基于城乡社区协商典型案例的分析，揭示了基层政策执行的实践逻辑：“组合式执行”和“累加性创新”。这一研究发现的理论意义可能表现在以下几个方面。首先是着眼于实践中广泛存在的经验现象，从基层的内部视角审视外部问题。在既有的政策执行研究中，无论是自上而下的府际关系路径，还是自下而上路径中对街头官僚的政策再制定、选择性执行理论和基层共谋对行政体制和行政生态的反思，抑或综合路径中对政策模糊性、执行结构摩擦力的关注(46)陈丽君、傅衍：《我国公共政策执行逻辑研究述评》，《北京行政学院学报》2016年第5期。，实质上暗含着一个共享的前提预设：基层政策执行的“反控制”倾向。正如有学者所总结的，政策执行变通的理性主义解释、结构主义解释和组织社会学解释存在一个共识，即将政策变通执行过程中的纵向政府间关系理解为“控制—反控制”的关系。正是基于此，三种研究都共同从压力型体制中寻找有效控制“变通”的政策工具(47)张翔：《基层政策执行的“共识式变通”：一个组织学解释》，《公共管理学报》2019年第3期。，而基层政策执行的很多实践逻辑并未得到完整呈现。从更宽泛的角度审视，基层的“非正式运作”或“半正式的基层行政”等解释，都是指国家与乡村社会互动时的权力运作策略和技术，而缺乏对权力运作的主体本身的关注。(48)欧阳静：《运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权：以桔镇为研究对象》，《社会》2009年第5期。本文认为，基层政策执行具有“组合式”特征，治理创新具有“累加性”特点，这是一种不具有抵制色彩的策略行动，其理论意义在于，采用内部视角回答基层的政策执行问题，充分挖掘实践中未经充分解释的普遍存在的逻辑。

其次是秉持研究中立的主位立场，从知识积累的角度推进现有研究。相对于法学和经济学领域的文献将地方政府的“偏离”“变通”行为视为一种积极的创新效应，大多数学者对地方变通倾向于简单化的道德批评。(49)刘培伟：《地方“变通”：理解中国治理过程的关键词》，《浙江社会科学》2015年第7期。这一价值判断导向了对政策附加、局部流产、政策替换、政策抵制等政策偏差情形的关注(50)王国红：《公共权力失范与政策执行失序》，《学术论坛》2007年第9期。，但并不利于对执行变通所引发的不同效应进行统和，进而提供逻辑一贯的解释。本文无意于对政策执行的变通行为进行价值评判，而是希望跳出政策失败的学术话语，以基层为切口，从知识积累的角度总结政策执行的特点。文中提出的“组合式执行”和“累加性创新”既能与功能主义、理性主义和结构主义实现理论兼容，同时能够与已有的选择性执行、形式执行等进行理论对话，这也是对当前研究理论整合较少的一种尝试性回应。

最后是从中性概念的建构入手，对研究发现进行合理定位。在理论对话的过程中，对特定的解释性概念进行定位是必要的，依据已有的研究成果，本文将从灵活程度、抵制强度、“失败”程度和治理效能四个维度对“组合式执行”和“累加性创新”进行延伸性讨论。从灵活程度上看，基层处于权力结构的最底端和公共服务与社会问题的最前沿，正是这种结构性因素创生出了“组合式”的政策执行策略和“累加性”的创新特点。换言之，这一实践逻辑具有高度的灵活性，是基层有效运转的重要方式。另一方面，“组合式执行”和“累加性创新”内生于权威体制，其面目是模糊的和权宜性的，位于稳定的纵向控制体系上层的各级政府同样有根据具体需要对其进行定性、调整、推广或叫停的灵活性(51)刘培伟：《地方“变通”：理解中国治理过程的关键词》，《浙江社会科学》2015年第7期。，从而也保障了这一实践逻辑的再生产；从抵制强度来看，“组合式执行”和“累加性创新”并非是一种基层“反控制”的体现，也不同于政策变通的敷衍、附加、替换和抵制等具体表征。“组合式执行”是对多项政策进行整合执行，其出发点是结合具体情况促推政策落地，“累加性创新”具有动因交叠性和过程累进性的特点，其中也暗含着执行政策、迎接挑战、积极作为和长期探索的主动性，因而其抵制强度是较低的；从“失败”程度来看，接续上文的分析逻辑，“组合式执行”和“累加性创新”不同于政策空转和歪曲性政策变通等(52)李瑞昌：《中国公共政策实施中的“政策空传”现象研究》，《公共行政评论》2012年第3期。，其政策执行的失败程度也是较低的；从治理效能来看，“组合式执行”和“累加性创新”与基层的“策略主义”有所不同，后者是一种压力型体制所形塑的以各类具体的、权宜的和随意的权力技术为原则的实践逻辑，一般只追求眼前的具体目标，缺乏稳定的、抽象的和普遍主义的规则意识(53)欧阳静：《压力型体制与乡镇的策略主义逻辑》，《经济社会体制比较》2011年第3期。。就本文所分析的经验材料而言，“组合式执行”和“累加性创新”是具有较高的治理效能的。

总而言之，本文从基层政策执行与治理创新研究的理论对话较少和“解释变量充斥”(54)O’Toole, Laurence J.， “Research on Policy Implementation: Assessment and Prospects，” Journal of Public Administration Research and Theory: J-PART, vol. 10, no. 2, 2000, pp. 263-288.等缺陷入手，着眼于实践中广泛存在却未经充分解释的经验现象，从基层主体的内部视角审视其实践逻辑，即“组合式执行”和“累加性创新”。在一定程度上说，二者既共同存在于基层场域，又在政策实践的意义上彼此关联或同构。当然，本文所选取案例为城乡社区协商的典型经验案例，在此基础上提出的概念需要置于更丰富的实践中进行充分的检验以及必要的修正。同样受限于分析材料，本文并未就“组合式执行”和“累加性创新”的具体运作机制展开充分的讨论，这也是应纳入研究议程的问题之一。

(本文曾在华东政法大学政治学与公共管理学院组织的“政府与治理”交叉学科研究工作坊上进行报告，特致谢忱。同时感谢付建军、涂一荣和胡项连等学友提出的宝贵意见。)