提升社区动员能力：从个体到组织的多重嵌套体系

冷向明 郭淑云

迈入21世纪，社区建设与治理纳入国家治理议程，国家越来越重视社区建设在城市现代化进程中的作用。2017年，中共中央、国务院出台《关于加强和完善城乡社区治理的意见》(以下简称《意见》)，社区发展进入到了一个新时代，从功能主义取向的社区建设阶段转向重视能力提升与体系完善的社区治理阶段。《意见》提出社区治理的“六种能力”，即居民参与能力、社区服务供给能力、社区文化引领能力、社区依法办事能力、社区矛盾预防化解能力、社区信息化应用能力等。在国家政策的支持与引导下，基层社区能力得以提升，在落实政府政策、上传下达、处理社区事务、基层创新治理等方面发挥了重要作用。

组织依赖于环境，组织在与环境的互动中寻求自身的生存资源，以此开展组织行为。近年来，国家支持、引导社区治理，为基层社区治理创设了一个相对宽松的制度环境，社区中的行动者与行动要素的排列与互动结构处于相对平衡且稳定的状态。但是，伴随着社会各类要素在治理场域中的加速流动与行动者之间的交互日益频繁，诸多不确定性因素的存在也孕育着风险社会的来临，突发性公共危机事件与公共安全问题与日俱增。基层社区作为社会治理的基本单元，是公共危机事件的主要承灾载体。突发性公共危机事件的发生，使得长期适应于制度稳定状态下的基层社区面临巨大压力，基层治理场域组织结构的稳定受到了挑战。2020年伊始，新冠肺炎疫情爆发，对我国治理体系和治理能力形成了一次“大考”。社区作为疫情防控的第一道关口，是疫情防控的重要阵地。实践中，基层社区在取得疫情防控重大阶段性胜利的同时，也暴露出诸多短板。究其根本，社区疫情防控工作中存在双向障碍，即社区动员能力薄弱与社区主体参与不足并存。疫情爆发初期，社区居民“各自为战”，很难迅速组织起来，社区干部“有心无力”，缺乏足够的应对能力，疫情防控形势一度严峻。那么，在“后疫情时代”，如何提升社区动员能力，让社区主体顺畅地参与到社区公共事务的治理过程中，从而提升基层社区应对公共危机事件的能力，是当下应该研究的重要议题。

一、社区动员模式的历史演进

改革开放以来，随着基层社区社会结构与社会治理格局的转型，社区的权力来源、获取资源的方式以及内部组织结构发生了相应的变化与调整。基于此，学界关于社区动员能力的讨论也经历了不同制度演化阶段的更迭。

(一)政府管理视角

政府管理视角下的社区动员，是指自上而下动员方式，是以行政系统为动员的主导主体，以基层社区为动员的执行主体，着力于行政系统各层级的组织动员。同时，行政系统对于社会进行动员亦依赖于个体动员，基层社区中的“积极分子”既是社区中的治理精英，也是处于行政系统末端的行动个体，在国家对社会进行广泛动员的过程中，因其在社区中具有的良好的群众基础，社区精英成为政府促使行动个体集结为组织团体的有利抓手，精英动员模式下演化出社区“主辅”协作机制等动员模式。(1)王德福：《主辅协作：社区治理的基本结构与运作机制——基于若干社区案例的讨论》，《湖湘论坛》2019年第1期。由此可见，政府管理视角下的社区动员能力提升路径，是官僚系统以运动式治理、精英动员等方式，在行政系统内部进行的命令式动员，表现为“政府对社会进行动员”的路径，政府始终处于管理者的角色，是一种典型的政府“管理”手段。

(二)解放赋权视角

单位制解体之后，国家开始向社会释放权力，基层社区获得了更多的权力，国家与社会之间的关系也在逐步转向合作伙伴关系。作为打破传统科层体制的一种非常规治理方式，项目制是上级部门为缓解基层行政资源紧张的状况，通过向基层行政提供增量资源的方式，从而快速有效地动员基层单位，以达成其工作目标。(2)陈家建：《项目制与基层政府动员——对社会管理项目化运作的社会学考察》，《中国社会科学》2013年第2期。在项目制治理方式下，行政系统向基层社区释放资源，基层社区的活力被重新激发出来，社区拥有足够的权力与资源进行自我建设，此为社区建设中“解放视角”持有的观点。(3)冯仕政、朱展仪：《集体行动、资源动员与社区建设——对社区建设研究中“解放视角”的反思》，《新视野》2017年第5期。“解放视角”下，国家赋予基层社区更多的生存与发展的制度性资源，国家权力在基层社区中“隐形在场”。与此同时，随着国家与社会的合作关系进一步升级，社会力量也参与到社区建设过程中来，社区治理的公共性特征渐显。由此，国家与社会的双向授权引发社区行动，成为赋权背景下的一种新型动员模式，即“授权式动员”(4)赵欣：《授权式动员社区自组织的公共性彰显与国家权力的隐形在场》，《华东理工大学学报(社会科学版)》2012年第6期。。在解放赋权视角下，国家与社会对基层社区进行权力与资源下放的同时，赋予基层社区治理以充分的行政合法性与社会合法性，国家权力对于基层社区的控制方式从“管控管理型”逐渐向“柔性支持型”转变，国家放权、社区接盘，这对基层社区的组织、动员与整合能力提出了新的挑战。

(三)社会建构视角

共同体的形成是一个漫长且复杂的过程，是社会中的个体行动者自发凝聚起来形成具有共同意识的组织的过程。在这个过程中，资源抑或权力的动员已不再占据主角位置，行动者共同意识与紧密关系的构建是值得重点关注的问题。针对当前我国基层社区治理中广泛存在的居民参与度及社区认同感低等问题，以社区居委会为动员主体，更多地关注社区居民的情感情绪，构建彼此之间的情感联系成为社区建设正在挖掘的方向。“关系式动员”，即以基层社区为动员主体，通过情感联系，在社区中构建亲密团体，以此来形塑新关系和凝聚新资源的动员方式。(5)周延东：《社区治理的“关系式动员”研究》，《中国特色社会主义研究》2020年第1期。在这一视角下，基层社区替代国家与社会成为社区动员与能力建设的主体力量，社区的自主性得以提升，由社区居委会直接对居民进行动员，激活了基层治理场域内各行动主体间的情感要素，属于微观视角下深入社区治理内部组织结构进行的改革，这是社区组织与动员能力提升发展到新时代背景下的阶段，亦是当前乃至未来较长一段时间内可能会维持的社区动员模式。

由此可见，社区动员模式的演进从政府管理视角到解放赋权视角，再到社会建构视角，伴随着国家与社会关系的发展变化，在不同的发展阶段与视角下，国家、社会、基层社区与居民个体之间呈现出了不同的关系。总体而言，传统社区动员模式下，行政在基层社区治理场域占据了相当大的比重，无论是在理论界还是实务界，从政府层面自上而下地进行社区动员能力的拓展与研究已成为惯习，并且其着力点始终在于社区有哪些属性不利于动员，思考以社区为起点的社区动员模式优化。社区动员模式在这种动态的变化中逐渐形成了自身较为稳定的发展轨迹，即自上而下地“对社区开展动员”。

二、现状与困境：社区应对公共危机事件的动员悖论

在基层社区治理场域中，行政建构与居民自治两种力量共存并进行着互动。传统社区动员模式下，政府以管理者视角向社区进行赋权的同时，政府的行政触角延伸至基层社区自主治理场域中，政府将自身职能转移给社区，自上而下地进行正式规则体系的建设，行政管理的思想渗透到基层社区治理场域中，这是我国城市治理的历史传统与治理体系设计所决定的。2020年初，新冠肺炎疫情爆发，打破了基层社区按部就班的工作进程，对社区动员的既定模式与运转方式也造成了不小的冲击，成为暴露社区动员短板的“导火索”。社区在应对这一突发性公共危机事件的过程中，承接来自政府各层级下达的行政命令，面临巨大压力；并且，基层社区缺乏动员居民参与的号召力与组织力，社区工作者孤立无援，社区防疫工作在疫情初期一度陷入困境。由此可见，面临突发性公共危机事件的发生，传统社区动员模式暴露出其缺陷，集中体现为社区动员各主体间的纵向与横向交错的关系悖论。首先，国家与社区之间存在“赋权悖论”。国家向基层社区进行赋权，行政任务下达的同时，权力与资源的下沉却出现错位，并未实现同步。其次，社区横向层面各组织主体间的“联动悖论”。社区多元共治理念的倡导下，自治主体蓬勃生长，但彼此之间缺乏联动机制带，仅有“多元”而缺失“共治”。最后，社区与居民之间存在“共同体”悖论。“陌生人”社区体制下，社区与居民之间缺乏构成共同体有机联系与黏合力量，演化成为“悬浮式”社区动员。

(一)赋权悖论：社区权力、资源与责任的配置失衡

基层社区是国家与社会治理的基本单元。近年来，国家治理重心逐渐向社区下移，政府向社区进行合理适度赋权是社区治理权力与资源的合法性来源。理论上而言，行政命令下达的同时，裹挟着权力与资源的打包下沉。但现实中，社会治理重心在下沉，带来的是行政命令从上至下的逐级下压至基层社区，与此同时，治理权力与资源的下沉却并未同步。在应对公共危机的过程中，社区权力、资源与责任配置失衡的赋权悖论充分暴露出来。

在基层社区治理过程中，组织设置、组织功能、自治章程和工作制度、人事决定和经费收支以及考核机制的日益行政化使得政府管控色彩更加浓厚、社区自治功能逐渐弱化，基层社区可以说是政府的“跑腿”。(6)向德平：《社区组织行政化：表现、原因及对策分析》，《学海》2006年第3期。在行政主导的传统动员模式下，来自行政系统的压力亦在基层社区治理场域内蔓延，形成了“上面千条线，下面一根针”的工作传导机制。新冠肺炎疫情发生之后，从中央到地方，各级政府将紧急行政命令层层传递，最终落脚于基层社区。在疫情防控初期，面对繁重而复杂的防疫任务，基层社区缺乏足够的人手、资金及硬件资源，社区防疫工作开展困难。究其原因，这是社区权力、资源与责任配置失衡的后果，基层社区在面临繁重工作任务的同时，权力与资源并没有得到及时匹配。在我国，行政任务的特殊属性，决定了社区在调动权力与资源方面的有限自主性，政府对于社区依然处于“管控”状态，社区自治权力与资源的自主性没有得到实质性的扩展，基层社区在政府的行政“裹挟”下开展社区疫情防控工作，无法充分发挥社区作为主要疫情防控阵地的作用，禁锢与弱化了社区在疫情防控中的动员与组织能力。从根本上而言，各级政府将紧急性、临时性的行政任务逐级下压，带来的是社区防控职责超负荷，而且，长期处于政府“裹挟”下的社区在资源、权力等方面无法与社区的防控职责相匹配，社区参与疫情防控实属“有心无力”。

(二)联动悖论：社区自治主体间缺失信任机制

多元主体共治是城市社区治理理论与实践行动者的基本共识。组织是凝聚个体，并以稳定的秩序结构形成合作的力量。在基层社区中，存在着多元化的组织力量，如小区物业、业委会、志愿者团队等，实践证明，以此为代表的自组织力量在疫情防控工作中起到了重要作用，是居民与社区之间联系的纽带。以业委会为例，在此次新冠肺炎疫情防控工作中，以小区业主为主体的业委会成立业主互助群，辅助社区的物资调配，监督物业防疫工作，“业主自救”成为一部分小区疫情防控的出路。值得肯定的是，在此次新冠疫情的防控工作中，社区培育的自组织活力显现，就其单个力量而言，都是社区防疫的重要力量，但同时也暴露出多元主体自谋发展及主体间联动不畅的缺陷，仅有“多元”而缺失“共治”，社区动员呈现多元主体“联动”悖论。

一方面，在社区动员过程中，个体与组织在参与社区公共事务治理时，因缺乏原生性的社会联系与规范的组织制度，容易出现多元主体自谋发展的无组织失序现象。另一方面，从行政层面出发对于社区自组织的培育，在保证生存资源给予的同时，往往忽视居民个体、社区自组织与社区之间的联动，主体之间社会资本的培育较为薄弱，反而导致自组织与居民之间的联系疏远。而社区疫情防控的综合性与复杂性表明，单靠任何一方主体力量都无法系统全面地完成防疫任务，这就需要社区治理场域中多主体力量的有机联合，社区多元主体存在的“联动”悖论成为制约社区自组织充分发挥自身力量的关键。

(三)共同体悖论：社区与居民疏离的“悬浮式”动员

社区居民是参与社区治理的主体，也是社区进行动员的主要对象。如前所述，在我国，基层社区长期渗透着行政化色彩，行政力量通过行政任务逐渐渗透到基层社区，上传下达逐渐占据了社区角色的主要部分，社区成为政府的基层“代言人”。在行政力量的渗透与引导下，社区治理日趋规范化、常态化，但行之过度，社区行政化问题就浮现出来，对于居民参与社区治理的思想观念和行为惯性造成了影响。久而久之，居民养成了“无事不找社区，有事先找社区”的社区关系模式。面对突如其来的公共危机事件，社区既没有足够的权力与资源供以统筹安排与调度，也没有扎实的组织基础进行自救，社区动员陷入困境。

在社区治理场域中，社区居委会与社区居民是社区治理场域中相互依存的主体，二者如同“鱼与水”的关系，社区吸纳居民参与、居民嵌入社区组织是社区自治的初衷，社区为居民提供公共服务、居民积极参与社区治理工作，两者互相扶持、合作共生是社区治理的理想状态。但行政力量的渗透使得社区与居民的力量分别向两个方向延伸，社区行政化促使社区成为政府的“触角”，社区自下而上的自治组织培育缺乏联动机制，居民很难在统一的组织下参与社区治理，社区与居民的互动匮乏，且缺乏黏合力量，二者之间的真实关系更类似于“油与水”的悬浮状态，社区“在群众身边，却离群众很远”，成为社区与居民关系的现实写照。在此状态下，社区进行的日常动员成为疏离于居民的“悬浮式动员”，社区疫情防控的“最后一公里”难以打通，这成为基层社区疫情防控往往难以达到理想效果的主要原因。

由此可见，在传统动员模式下，国家、社区自组织、居民之间无法形成完整的互动链条。行政建构不断地“裹挟”与“侵蚀”社区自治力量，影响了社区动员场域中权力结构的配置与社会资本的生长，从而导致社区动员的“赋权”悖论、“联动”悖论与“共同体”悖论。一方面，社区缺乏足够的权力与资源调动能力；另一方面，社区无法实现自治组织与居民的有效组织，社区动员陷入困境，难以应对突发性公共危机事件的挑战。

三、社区动员的应然状态：“个体—组织”路径下多重嵌套体系

作为互动的人群集合，组织要在特定的物理、技术、文化和社会环境中生存，环境与组织的交互组成一个开放的系统网络。同时，组织的演化是它在与环境的互动中自然生长的过程，组织是(并首先是)集合体，自发性是本质属性。(7)W.理查德·斯科特、杰拉尔德·F.戴维斯：《组织理论：理性、自然与开放系统的视角》，高俊山译，北京：中国人民大学出版社，2011年，第68页。社区动员是将居民个体力量凝聚起来的社会行动，从社区自身属性出发，寻求适合社区组织成长与演化规律的动员路径，是增强社区动员能力的方向所在，也是提升基层社区应对风险能力的关键所在。从本质上而言，社区动员是社区内部组织结构的演化与发展，是社区居民之间加强联系、形成组织的过程。因此，关注基层社区内部行动者与行动要素之间进行互动的内在机制，即“由社区进行动员”视角是提升社区动员能力的可行路径，即以社区动员应该怎样实现从个体到组织这一视角着手，分析社区动员过程摆脱行政“侵蚀”自治所导致的赋权与联动悖论，从而寻求一条更适合社区提升动员能力的路径。

(一)基层社区：“社会”与“公共”的交织场域

基层社区作为居民生活单元与城市治理单元的连接体，具有自然、开放与行政相互交织的多重属性。社区具有自发性，行动者在其中与环境及环境中的行动者进行自发互动，并完成组织的演化与生长过程，自然与开放是社区的天然属性。同时，作为现代国家中的基层组织，社区是行政建构下的制度空间，受行政的理性化与正式属性影响，因而兼具行政建构的属性。

作为居民的日常生活单元，基层社区是人们聚居形成的社会生活共同体，是基于自然意志而生成的生产生活场域(8)滕尼斯：《共同体与社会——纯粹社会学的基本概念》，林荣远译，北京：商务印书馆，1999年，第31页。，具有较强的社会属性，社区的本质是自然生长的治理系统。有学者将其社会属性概括为空间边界自然形成、社会性功能特征、熟人社会的情感互动、自然产生的社区领袖、信任关系的非正式约束五个方面。(9)蔡禾、黄晓星：《城市社区二重性及其治理》，《山东社会科学》2020年第4期。作为城市的基础治理单元，社区是依据一定的正式规则与法理权威而结合成的公共治理场域，并不仅仅限于人与人之间的交流，需要与环境中的其他行动要素进行互动，展现出社区作为自然系统的开放性，此为其公共属性。社区公共性，伴随社区共同体概念发展起来，是指民众走出私人领域，对于他们所关注的问题展开讨论，参与公共服务的提供、公共利益的表达、公共精神的传递，实现从私人向公众的转化。(10)李友梅、肖瑛、黄晓春：《当代中国社会建设的公共性困境及其超越》，《中国社会科学》2012年第4期。(11)郑永君：《社会组织建设与社区治理创新：厦门市“共同缔造”试点社区案例分析》，《中国行政管理》2018年第2期。具体而言，社区中公共聚集场所、社区内生的社会组织与团体，以及公共舆论、共同问题、共识规范和居民公约等公共讨论场域，集体行动和公共利益维权等社会联结。(12)伍玉振：《内生与融合：新时代我国城市社区公共性营造的内在逻辑与路径培育》，《学习论坛》2019年第9期。

图1 基层社区的组织形态类型

(二)社区动员路径：个体—组织

“社会”与“公共”作为基层社区的双重属性，在社区发展的过程中进行着持续互动，同时也进行着彼此之间的抗衡与博弈，两种属性在基层社区治理场域中此消彼长，产生了四种组织形态，即散众、公众、社群、组织，如图1所示。“散众”是现代社区中的一种常见组织形态，互不熟识的原子化个体结合形成的陌生人社区，成员之间没有社会关系基础，彼此之间的关系疏离分散，较少参与社会公共事务与集体行动，社会属性与公共属性都比较弱。与之相比，“公众”具有较强公共属性，他们大多都积极关注、参与社会公共事务，但彼此之间并未产生社会联结，社会属性较弱，难以形成有效的集合共同应对社会问题。“社群”则是有着稳定的群体结构与共识性群体规范的一种组织形态，在社群内部，成员之间会持续性地进行互动，行动目标的社会属性较强，但其活动范围仅限于社群内部，较少参与不涉及社群利益的公共问题，缺乏公共属性的考量。“组织”是兼具社会属性与公共属性的社区组织形态。在社区治理场域中，组织具有稳定的行动目标、共同信念、行为规范、组织结构，成员之间进行互动且联系紧密，为组织积极参与社区公共问题提供了重要基础，是推进社区治理的理想组织形态。

作为“社会”与“公共”的交织场域，基层社区进行动员是个体行动者结合形成共同体的过程，即由散众发展为组织。换句话说，社区动员是将社区居民动员起来参与社区公共事务的治理，因此，不仅要考虑将居民聚合起来这一社会属性，也要考虑居民聚合参与社区事务这一公共属性。现代社区治理场域中，广泛存在着各种组织形态，分散的个体在参与社区公共事务的治理过程中存在着组织难、动员难的问题。因此，社区动员要求社区场域内的成员不断增强彼此之间的互动，从“散众”向“组织”转型，形成“个体—组织”的社区动员路径，进行基层社区内部结构的再整合与再调整。

(三)破旧立新：社区动员的多重嵌套治理体系

作为一个开放互动的系统，基层社区与其所处的环境及环境中的主体及要素不断地进行互动，社区的发展受其所处环境的影响较大，所处的环境不同，社区与环境及其中主体、要素的互动方式与机制亦有差异，从而适应社区所处的制度环境，维系组织的生存与发展。组织目标是组织与环境开展互动的初衷与前提。作为行政建构与居民自治的连接体，基层社区的目标具有复杂性。完成上级指派的行政任务、处理社区公共事务、组织居民参与社区治理等构成了社区的多重行动目标。因此，对于基层社区而言，复杂社区治理目标的实现需要匹配完备的组织结构，包括规范的正式结构以及灵活的非正式结构，以此适应社区外部环境，以维系组织生存与发展。

理论与实践表明，社区动员能力的提升与居民自主参与的力度是密不可分的。基层社区动员，既是场域内行动者之间的社会资本不断扩展与延续的过程，亦是治理权力不断优化与调整结构的过程。一方面，延循“个体—组织”的路径，个体之间加强彼此之间的互动而建立的信任关系，是社区动员的组织基础。换言之，在社区多元主体凝结成为行动共同体的过程中，社会资本由个体间小范围互动扩散至社区、国家治理范畴，是主体间情感联系及共同信念确立的重要机制。另一方面，在维系组织结构稳定的基础上，链接组织生存所需的资源，从而维系社区的可持续发展。良好的社区动员需要具备合理的治理权力结构与资源供给体系。过于偏向行政或是自治的权力结构都处于一种权力不均衡状态，不利于基层社区动员结构的稳定。从政府层面向社区逐级进行赋权，是实现社区可持续发展的前提。由此，社区动员的过程中，社会资本遵循自下而上路径在组织场域中扩散，治理权力自上而下逐级赋权至社区内部，个体、社区、社会与政府都参与其中，形成了社区动员的多重嵌套体系，即“个体—组织”“组织—社区”“社区—国家”三重嵌套体系，如图2所示。

图2 社区动员的多重嵌套体系

社区多重嵌套动员体系的构建，打破了传统动员模式下主体间的关系悖论。首先，在社区动员的多重嵌套体系中，信任、资源与权力在各系统中进行交流与互动，呈现原子化分布状态的社区居民通过结合成为组织，参与到社区治理事务中，打破了社区动员中的“共同体”悖论；居民之间因社区而建立起密切的联系，从而搭建起社区动员的基石，形成了“个体—组织”动员回路。其次，以居民自发组成的组织为中介，居民个体、组织与社区之间建立起更为紧密且有层次性的联系与信任机制，加强了社区内多元主体的联动，不仅保证了多元力量的有序生长，且有效推进了彼此之间实现共治，破解了多元自治主体间的“联动”悖论，完善了“组织—社区”动员回路。最后，社区在汲取政府与社会资源的同时，实现了治理权力结构的平衡，突破了社区治理的“赋权”悖论，同时，在社区内部由个体间互动所形成的信任也扩散至更广范围内，构建起“社区—国家”动员回路，实现了个体、组织、社区与国家治理的良性互动。

四、社区动员体系的完善与优化

当前，提升社区动员能力，首先要关注基层社区的社会性与公共性，准确把握社区的自然、开放与行政相互交织的多重属性，建构“个体—组织”的多重嵌套体系。因此，在社区动员的现实探索中，要从微观个体间关系着手，兼顾社区居民的社会与公共属性，激活个体参与，形成“个体—组织”动员回路。而后，加强社区自组织的培育及其与居民、社区之间的联系沟通，强化社会资本嵌入，粘合社区动员链条，形成多元主体联动机制，完善“组织—社区”动员回路。与此同时，社区动员需要稳定的权力结构与传导机制，建立“松散耦合”的执行结构，保持适当的弹性，提升组织韧性，布置“国家在场”的宏观治理场景，拓展制度空间，从而实现社区动员嵌入国家治理体系，构建“社区—国家”动员回路。

(一)兼顾社会与公共属性，激活个体参与

充分关注行动者的特征与属性规律是社会治理改革科学化的要求。社区居民是治理的重要主体，这既体现在自上而下的行政动员，也体现在自下而上的社会动员过程中。“个体—组织”视角下，社区居民个体具有自发交往的社会属性，因为共同的利益与兴趣结合起来是居民的先天特征，亦有参与社区公共事务的需要，兼具社会与公共属性。对于基层社区动员而言，关注社区居民个体的社会与公共属性，是遵循基层社会自生秩序以及民众自主选择空间的重要体现，是提升社区治理弹性和调适能力的基础。(13)唐皇凤、王豪：《可控的韧性治理：新时代基层治理现代化的模式选择》，《探索与争鸣》2019年第12期。

一方面，国家作为居民自发交往的“局外人”，应该充分尊重居民个体的社会属性，建立自治与支持机制引导居民自己组织起来解决问题，充分发挥居民主体在参与公共事务及应对突发性公共危机事件的社会属性正效应。另一方面，居民自发交往形成的社会团体离不开国家的支持与引导。在支持居民自治的基础上，完善国家对于居民自治在政策与资源上的支持、组织结构的规范化、制度体系的完整性等，以此进一步培育居民个体的公共属性，使其在自主自愿的基础上参与到社区公共事务的治理中，从而实现居民积极向社区、社会与国家靠拢，从而建立自愿原则基础上的居民有效参与机制。社区在应对突发性公共危机事件的过程中，需要广大社会群体的力量充分聚合，组建成为结构完整有序的组织共同体，在遵循居民个体的社会性基础上，培育居民的公共性对于社区应对突发性公共危机事件具有重要意义。

(二)强化社会资本嵌入，粘合社区动员链条

从关系社会的视角来考量，在中国城市社区治理场域中，社区动员是否能够有效推进，一个重要的影响因素是社区自身是否拥有基本的社会资本存量。城市基层社区中的国家与社会关系既非断裂，亦非嵌入，而是呈现一种“粘连”状态。(14)桂勇：《邻里政治：城市基层的权力操作策略与国家——社会的粘连模式》，《社会》2007年第6期。对于基层社区动员而言，个体、组织与社区之间的关系亦是如此，彼此之间有接触，但从要素的紧密程度来看，他们并不是牢固地镶嵌在一起，而这种松散“粘连”状态是需要加强的，这就需要社会资本嵌入其中，充当“粘合剂”。

对于社区中的个体及组织而言，社会资本的增加不仅能够增加彼此之间的联系，对于社区治理结构的刚性亦有弱化作用，是提升社区组织韧性的有效途径。在基层社区动员过程中，自组织是居民个体与社区之间的中介，加强自组织的培育，从而增强个体与社区之间的联系是社区动员的重要步骤。从增强社会资本的内在机制而言，共同信念的生成是促进成员利益进行协调与合作的重要机制，通过强化成员间的共同信念与成员关系，将微观层次的个体行为与宏观层次的集体选择结合在一起。(15)陈天祥、叶彩永：《新型城市社区公共事务集体治理的逻辑——基于需求—动员—制度三维框架的分析》，《中山大学学报(社会科学版)》2013年第3期。此外，公民参与网络越紧密，成员越有可能为了共同利益而合作，亦是强化社会资本的一个重要方面。基于此，社区内部及其与政府、社会之间进一步强化了彼此之间的互动与联系，将多重嵌套体系中的动员链条进一步粘合，从而使得社区能够再应对公共危机事件的过程中，集合多元主体的力量，破除多元主体联动悖论，从而强化“组织—社区”动员回路，促进社区动员的各个主体在社区范围内实现紧密衔接。

(三)建立“松散耦合”的执行结构，提升组织韧性

基层社区处于纵向与横向相互交织的复杂关系结构中，社区动员不仅要加强各主体间的联系，更依赖于多元组织和行动者之间的协作以及由此组成的“执行结构”。具体而言，执行结构不仅要有宏观制度环境规范下的严密性，也要有执行过程中的松紧性，是影响执行质量的重要因素。(16)杨宏山：《公共政策学》，北京：中国人民大学出版社，2020年，第116页。

一方面，畅通基层社区动员中的权力与资源流动渠道，实现权力、资源与责任的匹配。对于基层社区动员而言，执行结构的松紧程度是影响动员的效率与质量的关键，加强层级控制不是根本出路，被赋予充分的自由裁量权更为重要。因此，在可能的情形下，公共政策保持灵活性是基层官员在执行中能够进行更精准设计的重要前提。(17)Elmore R.F.， “Backward Mapping：Implementation Research and Policy Decisions，” Political Science Quarterly，vol.94,no.4,1980.个体与组织、社区、政府作为社区动员的多元主体，通过自下而上的“个体—组织”动员路径，形成社区动员的多重嵌套体系，各个主体及动员链条之间建立“松散耦合”的执行结构，在保持密切联系与沟通的同时，适当地在执行结构上保持弹性化设置，有利于畅通权力与资源的链接与流动渠道，有利于破除国家自上而下进行赋权的悖论，实现基层社区在权力、资源与责任上的匹配。另一方面，增强组织适应突发性公共危机的能力，强化组织韧性。通过建立“松散耦合”的执行结构，保持执行结构的松紧适度，为社区在应对突发性公共危机事件时增强了稳定性、可恢复性与长效性，形成了更好的应对外部环境变化和维系内部主体间关系的能力。从功能主义的角度而言，组织韧性是提升组织适应性的途径，同时，对于系统内部主体间关系的持久性亦有重要作用。(18)C. S. Holling， “Resilience and Stability of Ecological Systems,” Annual Review of Ecology and Systematics， 1973，vol.4,no.1,pp.1-23.此外，从现实意义上来讲，当社区面临突发性公共危机事件，“松散耦合”的执行结构能够为社区及时补给权力与资源，使得社区在最短时间内对公共危机做出迅速反应，减少不必要的损失。

(四)布置“国家在场”的宏观治理场景，拓展制度空间

沿循国家治理体系的历史传统与规律，基层社区治理改革的推进需要有一个主导力量“牵头”。国家是宏观制度体系建设与改革的主体力量，在政治性空间中，国家在政治权力、财政支持、舆论宣传等方面拥有强大的资源优势，这决定了国家在基层治理中的基础性地位与作用，对于拓展社区动员的制度空间具有重要作用。

一方面，在社区治理场域中，“国家在场”在保证组织结构稳定有序与制度体系完整规范等方面发挥着关键性作用。对于社区治理场域中的个体与组织而言，来自国家层面的赋权是巩固社区组织基础的前提，他们需要权利与资源的支持与激励以进一步融入到社区，参与社区公共事务的解决，以应对突发性公共危机事件。另一方面，现代社区治理体系中，制度的建构离不开国家制度与政策的规制与协调，各主体参与社区治理的行为在国家制度的有力支持下才会朝向制度化方向发展。因此，在基层治理场域中，“国家在场”为社区进行动员营建了更为广阔的制度空间，而社区居委会作为国家与社会力量的交合点，是进行社区动员的组织结构与制度体系建构的关键主体，其行为方式是“国家在场”的重要体现，这对于社区居委会的改革与未来发展方向提出了新的要求。通过基层治理场域中的“国家在场”，既确保了社区能够得到国家在政策与资源方面的支持，又是社区将个体与组织整合起来向国家靠近的前提。

五、结论与讨论

一个国家的组织结构、解决问题的方式及应对危机的能力，是建立在一系列制度设施之上的，稳定的制度安排塑造了国家运行的制度逻辑、内部主体间的相互关系以及政治参与的渠道与方向。(19)周雪光：《中国国家治理的制度逻辑：一个组织学研究》，北京：生活·读书·新知三联书店，2017年，第9、400页。基层社区作为国家治理的一个基本单元，宏观制度环境的影响亦融贯至其组织结构、动员与组织能力，这是由社区发展的历史轨迹所决定的。因此，考察提升社区动员能力的可行路径，既要遵循社区生长与发展的规律，亦要综合考虑社区所处的宏观制度环境及其对于基层社区组织结构的影响。突发性公共危机事件，对于社区动员的既定模式与运转方式造成了不小的挑战，成为暴露社区动员短板的“导火索”。面临突发性公共危机事件的发生，传统社区动员模式暴露出其缺陷，行政压抑自治生长，导致社区动员存在“赋权”“联动”“共同体”三重悖论，影响了社区动员能力的提升。

本文在既有研究的基础上，打破学界“如何对社区开展动员”研究惯性，关注社区的社会与公共属性，从“由社区进行动员”自发视角出发，开展提升社区动员能力的研究。基于此，本文从“个体—组织”社区动员路径出发，探讨社区在社会资本与治理权力的流动过程中，个体、社区与国家在动员过程中的互动机制，从而建构社区动员的多重嵌套治理体系。在基层社区动员实践中，应充分考虑社区动员“个体—组织”路径与多重嵌套体系，通过激活个体参与、社会资本嵌入、完善执行结构、确保国家在场等，从而增强社会资本与治理权力在主体间的流动，探索基层社区动员的可行路径探索。在“秩序与活力”平衡的中国社会治理模式的延续过程中，基层社区才得以实现组织结构的稳定有序，也推动了基层社区治理转型升级。(20)李友梅：《秩序与活力：中国社会变迁的动态平衡》，《探索与争鸣》2019年第6期。

与以往研究不同，本文以“个体—组织”的社区动员路径，阐述了基层社区提升动员能力的可行路径，从理论研究与实践路径两方面，研究有助于启发多样化的能力提升路径，对于提升基层社区动员能力进行了补充性的解释与延伸，具有重要的理论启发意义与实践指导意涵。当然，需要补充的是，基层社区动员能力的提升具有多样性。现代社区治理中不乏包含社区动员能力提升的基层治理创新实践，通过各种创新形式吸引居民参与社区治理，从而提升社区动员能力，实践表明，这些创新性治理活动对于社区动员能力的提升亦有助益，不失为提升基层社区动员能力的有效路径。因此，本文所阐述的“个体—组织”的社区动员路径应怎样与现代社区治理中的其他动员方式进行融合，既保证提升基层社区动员能力的多重路径并行不悖，又能达到多管齐下提升社区动员能力的目的，更好地完善社区动员能力的路径讨论，这是后续研究应该关注的问题。