“放管服”背景下大学“去行政化”改革：内容框架和建构路径

骆聘三

（苏州大学 政治与公共管理学院，江苏 苏州 215000）

受传统治理模式的制约，“行政化”始终是困扰我国大学治理现代化建设进程的重要因素。因此，推进大学“去行政化”改革成为现阶段高等教育领域改革的关键题域。2017年3月，教育部等五部门共同发布《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，不仅标志着“放管服”改革在高等教育领域的全面展开，也意味着大学“去行政化”改革有了新要求、新趋向。本文从治理理论视角出发，系统分析“放管服”背景下大学去行政化改革的新内涵，试图提出新的内容框架和建构路径，从而为新时代大学治理现代化建设提供助益。

一、治理理论视角：“放管服”背景下的大学“去行政化”改革

治理理论强调，在处理公共事务过程中，政府不再是实现公共目标的唯一主体，包括社会组织、私营部门和公民在内的多元主体同样具备参与治理的权利和能力。事实上，“治理的本质特征就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系。”[1]（p8）依据治理理论，大学治理过程应当呈现出多元主体共同治理的局面，政府不再垄断治理权力，而是由教师、学生、社会组织、私营部门等多元主体共享。但实践中，政府组织的广泛介入和行政权力的大肆扩张严重阻碍了多元共治局面的生成，由此带来的行政化现象也引发了治理困境。因此，推进“去行政化”改革成为大学治理现代化建设的重要内容。从内涵看，大学去行政化改革即是改变以行政科层制为基本组织形式的行政管理在大学治理中泛化或滥用的现象。然而，治理理论强调，突破政府单中心治理模式，走向多元共治，并不意味着对政府角色和作用的简单否定。相反，它的理论目标是要在重塑行政角色的基础上建构现代化治理体系。这一体系由两部分组成，“一是治理的基本机制，被定义为一系列确定各行为体的身份和意义以及它们之间的经济、政治和文化活动框架的规则、规范和原则。二是组织的治理，即为管理治理体系而创建的物质单位。治理的基本机制和主要组织之间相辅相成。”[2]（p7）因此，依据治理理论，大学去行政化改革绝不是消除政府或行政权力的影响，而是涉及治理机制、治理组织等方面的全方位革新。事实上，由于大学治理从结构上可以分为内部治理和外部治理两个层面，因而去行政化改革的内容也相应地包含内部治理和外部环境两个维度。在内部，通过调整组织结构，对权力与资源进行重新整合，遏制行政权力大肆扩张的趋势，形成行政权力与学术权力协同发展、多元主体民主参与的新局面；在外部，则以转变政府职能为重点，通过制约政府对大学治理过程的过度干预，重新厘定政府与大学关系。可见，大学去行政化改革是一个复杂的、系统的改革过程。

“放管服”改革是当前深化高等教育领域改革的总体要求。“放”是指政府及其职能部门下放行政权力，将大学该管的归大学、市场该管的归市场、社会该管的归社会，扩大大学组织的管理权限；“管”是政府通过制度建设、机制创新、技术更新等措施加强监管职能，由微观介入转变为宏观把控、由直接干预转变为间接管理；“服”即是加强公共服务供给能力，从大学发展最关心最直接最现实的利益问题入手，践行以学生为本的服务宗旨。结合治理理论对大学“去行政化”改革的分析，“放管服”与“去行政化”在理论内涵上相互契合：

第一，简政放权与自主性回归。简政放权是“放管服”改革的首要举措。简政即是精简行政，一方面要精减高等教育行政机构和高校内部行政部门的数量以及裁撤冗员，积极调整大学组织规模；另一方面要去除行政管理过程中的繁文缛节和积弊陋习，减少烦琐多余的审批手续和程序，优化办事流程，提高办事效率。而放权即是下放权力，将高校自己能办的事情交给高校去办。“无论是现代管理理念，还是高等教育的发展趋势，都充分表明了这样一种立场：权力下放、充分激发每个人或组织的内在活力是高等教育创新的不竭源泉与持久动力。”[3]（p14）大学自主既是《高等教育法》赋予大学组织的神圣权力，也是大学之所以为大学的精神所在。大学去行政化改革的目标就是要恢复大学自主性，在涉及高校公共管理事务上，尤其是学术研究和学生管理方面，大学组织能够不受行政力量的干预，实现学术自由和独立办学，从而真正落实大学自主权的合法性和努力重建现代大学的精神内核。可见，大学自主性回归是与政府简政放权密不可分的。

第二，放管结合与内部治理完善。政府“放权”并不意味着“一放了之”“撒手不管”，“任何脱离历史背景和现实环境盲目照搬西方治理模式，一放到底的管理，很可能效果甚微，甚至适得其反。”[4]（p8）因此，适当的行政管理对高等教育发展是不可或缺的。它不仅承担了高校无法管理的行政事务，也为大学建设发展提供了必要的资源和服务，发挥着驱动作用。深化大学“去行政化”改革的关键问题在于政府应该管什么、怎样管。在“放管服”改革背景下，“管”的核心是促进政府职能转型。这意味着政府管理应由微观介入转变为宏观把控、由直接控制转变为间接监督、由依赖权威转变为制度优先。而在这一过程中，大学自身“接”的问题同样至关重要。只有接住并用好下放的权力，才能真正落实“放管服”改革，也才能有效实现“去行政化”。为了“接得住、用得好”，就要求进一步完善大学内部治理。如加强党对高校的领导、加强制度建设、完善民主管理和学术治理等。这实际上表明，无论是内部治理体系的设计和安排，还是治理能力的提升和运用，都需要大学完成“自我革命”，破除传统体制机制的束缚，提升大学内部治理的政治性、多元性、自主性特征。

第三，优化服务与政府职能调整。政府的效率主义倾向形塑了大学治理模式，使之“与经济性绩效高度相关，其目标设置、资源调动、行为选择和实施路径与‘投入—产出’结构相契合，具有显著的量化、数字化、趋利化特征”。[5]（p2）“放管服”改革强调优化服务，这有利于转变政府职能，不仅能够从以追求效率为中心转变到提升服务质量上来，而且能够确立自由、正义和公平的评判标准，避免深陷世俗逐利的漩涡。同样在大学“去行政化”改革中，政府要坚持以需求为导向，树立现代化教育治理理念，构建完善的教育治理体系和有效的教育治理机制体制，提升教育治理的服务能力，实现治理能力现代化，由原来统治型政府转变为人民满意的服务型政府。与此同时，将是否有利于促进学生培养和发展、提高高校人才培养质量作为衡量服务水平和治理的根本标准，将实现民主管理、促进自治权落实作为提高服务质量的路径，而不是作为配合行政权力运行的工具。可见，“放管服”中的优化服务与“去行政化”改革中的职能调整在内容上相互呼应、相互统一。

总体而言，“放管服”改革的总体要求与大学“去行政化”改革的“内外兼修”在理论内涵上相互契合。“深化放权”对应于大学自主性回归，“改进管理”对应于内部治理完善，“优化服务”对应于政府职能调整。借助“放”“管”“服”三个要素的有机统一，大学去行政化改革也能够系统推进。其中，大学自主是前提，内部治理是基础，职能调整是保障。由内而外、层层递进，共同构筑“放管服”背景下大学“去行政化”改革的新动向。

二、内容框架：“放管服”背景下大学“去行政化”改革的整体设计

基于“放管服”改革背景和具体要求，大学“去行政化”改革的内容框架需要遵循一种内生外促、内外兼修的整体设计思路：既依据大学自主性发展来完善内部治理，也明确政府、大学和社会之间的角色设定和协同责任。其中，前者是内因，是大学“去行政化”改革的根本动因；后者是外因，是大学“去行政化”改革的必要条件。内因是外因的内生基础和原动力，外因是内因的运作环境和条件保障。二者相辅相成、相互支撑，构成“放管服”背景下大学“去行政化”改革的整体特征和内容框架。

（一）内部：以大学内部治理完善为目标。

在“放管服”改革背景下，推进大学“去行政化”改革的落实与深化，应立足于大学内部。因为内因才是事物发展的根本，外因充其量只是发展的必要补充。因此，在“放管服”背景下推进大学“去行政化”改革首先要以大学内部治理完善为目标，这是进一步扩大和落实自治权、提升大学治理能力的关键条件。目前，学界对大学内部治理的理解存在一定的共性。如罗建河认为，高校内部治理“主要表现为决策参与者范围的变化与决策方式选择的变化”；[6]（p24）王承就认为，“内部治理体系，主要涉及大学内部各利益相关者之间的关系”；[7]（p5）刘尧认为，“大学内部治理主要指大学内部不同权力实体的权力和责任划分，以及运行过程中相互协作的制度设计与安排。”[8]（p21）学者们对大学内部治理的认识普遍落定于多元主体共治的过程，而完善大学内部治理无非是调整优化多元主体关系。事实上，大学内部治理是一个十分复杂的系统，包含诸多治理要素，是基于大学使命的一系列体制机制建设过程。因此，本文提出，大学内部治理及其完善是由党的领导、多元主体、组织设置、权力划分、制度建设、机制创新构成的复杂系统。

第一，党的领导是核心，在大学内部治理中承担“元治理”角色，始终发挥“总揽全局、协调各方”的作用。这既是落实以习近平同志为核心的党中央提出的“两个最”①党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对中国共产党的历史地位作出了两个全新论断：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党的领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党的领导”。参见习近平：《决胜全面建设小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利》，《人民日报》2017年10月28日，第一版。的论断的根本保障，也是落实校党委办学治校主体责任的必然要求。第二，多元主体是必须，应当由行政人员、教师、学生以及其他校内行动者共同组成。阿什比曾言：“一所大学的兴旺取决于其内部是谁在管理。”[9](p121)如果说传统大学内部治理过程是一种纯粹的行政管理过程，那么现代大学内部治理则是一种民主管理过程。它突出体现在多元主体通过民主化、参与化、多样化的方式对大学内部事务进行共同管理的过程。从发展的角度看，这实现了大学内部治理由一元向多元、由封闭向开放、由垄断向民主、由命令向对话的转变。第三，组织设置是基础，体现的是高校内部各部门在治理过程中的排列顺序和空间位置。作为一种基于自主权运行和以自由民主为精神内涵的学术组织，大学内部的组织设置显然要摒弃简单复制官僚制的粗陋方式，而要依据自身发展规律和特征来设计更具灵活性和科学性的组织结构。第四，权力划分是关键，重点实现行政权力和学术权力的二分化。采取适当手段控制行政权力的泛化和漫延，并清晰界定二者之间的行为边界。将行政组织该管的归行政，学术组织该做的归学术。避免以行政之名侵犯学术自由，预防以自由之权抵制行政权威。第五，制度建构是保障，主要包括大学章程建设和权责清单制度建立。前者作为大学内部治理中的根本大法，既是贯彻落实依法治校、推进大学内部治理法治化的必由之路，也是保障各项改革举措顺利推行和落实必然选择；后者作为“推进学校内部治理体系和治理能力现代化的‘基础设施建设，’”[10]（p28）既是清晰界定大学内部多元主体权责边界的合法性依据，也是“放管服”背景下深化大学“去行政化”改革的绝佳实践。第六，机制创新是条件，主要解决大学内部治理过程中如何开展行动、如何发挥作用等运行性问题。对于一个运行复杂的系统而言，大学内部治理中的机制创新包含多种内容，如激励机制、监督机制、信息公开机制、参与机制、问责机制等。它们对于确保大学内部治理职能的充分发挥，建立行动高效、运转灵活、民主参与的大学内部治理体系以及相关改革措施的顺利推进具有十分重要的意义。总体上说，这六个部分相辅相成、相互统一，共同构筑起大学内部治理体系，从而在内部维度上明确了“放管服”背景下大学“去行政化”改革的内容框架。

（二）外部：围绕政府、高校和社会间关系重塑为核心。

对于大学“去行政化”改革而言，从外部维度关注如何处理好政府、高校和社会之间的关系，扩大和落实高校办学自主权始终是一个重要话题。依据“放管服”改革要求，应当在政府、高校、社会之间构建“管办评”相分离的新型关系，形成政府依法管理、高校依法自主办学、社会各界依法参与和监督的大学治理新格局。因此，“放管服”背景下大学“去行政化”改革的外部方案应以“管办评”相分离为目标，以政府、大学和社会的角色定位和职能转型为基础，重塑三者治理关系。

在大学治理中，政府依然不可或缺。这既是历史背景和现实环境的要求，也是制度设计和治理过程的选择。大学“去行政化”改革的核心并非一味地排斥政府治理，而是规范政府权力，重新设定政府在大学治理中的角色和作用，扭转颠倒的大学合法性逻辑。虽然仍要延续政府“管”大学的方式，但政府职能却需要进一步转变。一是由微观管理变为宏观把控，发挥制度供给和经济杠杆的优势，通过法规制定、制度完善、财政支持、资源生产等方式，加强政府对大学治理与改革的顶层设计和战略预设能力；二是由直接干预变为过程监督，构建起事前、事中和事后全过程监督体系，切实落实政府的主体责任和监管职能；三是由侧重管理变为强化服务，充分发挥自己在信息、资源、财政、管理等方面的优势，以需求为导向，积极开展咨询、指导、建议、帮助等服务工作。政府职能转型所带来的治理调整实际上给大学留下了“行动空间”，有利于进一步扩大和落实大学办学自主权。因而，大学需要加强“办”的职能，做好自己管理自己的角色。一方面在完善内部治理的基础上，切实用好法律所赋予的办学自主权；另一方面营造宽松自由的管理环境，为确保探究真理、发展知识、创新科研奠定基础。而对社会来说，它从来不是大学治理的旁观者，而是弥补政府和大学行动结构缺陷的重要补充。吸纳社会力量参与治理过程，积极发挥社会组织专业性和服务性的优势，引导和发掘“评”的功能，是“放管服”背景下保障大学“去行政化”改革顺利推进的重要环节。通过充分调动社会组织参与大学治理过程的监督和评估，能够使社会监督常态化和广泛化，从而更全面地建立起监督体系，有效督促办学质量提升。

在“放管服”背景下，大学“去行政化”改革的外部维度聚焦于政府、大学和社会三方主体如何实现权力共享、责任共担和相互合作。这就要求在明确三者主体责任和关系的基础上实现“管办评”相分离模式。不过，这一分离模式也蕴含着统一的机制。通过政府有限的“管理”、大学自主的“办学”、社会客观的“评价”，实现外部力量的整合来达成一致的愿景，并由此形成一种长期稳定的合作伙伴关系。实际上，“放管服”背景下的大学“去行政化”改革，无论是内部调整还是外部完善，都呈现一种多元共治、协同联动的新态势。与行政化的大学治理相比，共同治理将淡化控制，更加注重协调，加强大学内外利益相关者参与大学重大事务决策的过程。因此，大学“去行政化”从根本上说是一个系统性改革，不仅包括权力、职能、方式、机制等要素的改革，也涉及主体关系、组织设置、制度建设等结构要素调整。总之，“放管服”背景下的大学“去行政化”改革应遵循内生外促、内外兼修的整体设计思路（见图1），从体制机制等多个层面，从组织、权力、制度等多个要素开展的全面深化的改革。

三、“放管服”背景下大学“去行政化”改革的实施路径

依据内容框架，“放管服”背景下大学“去行政化”改革的实施路径已经清晰地展现出来。在具体推行中，关键是要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，在内部维度上实现大学内涵式发展，在外部维度上推进政府自我改革，并以促进协同发展为导向，确保大学“去行政化”改革取得实质性突破。

（一）以思想为先导：坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导。

习近平新时代中国特色社会主义思想“是科学社会主义基本原则同中国特色社会主义新时代的具体实际和时代特征相结合的产物，”[11]（p9）亦是马克思主义中国化的最新理论成果。习近平新时代中国特色社会主义思想对经济、政治、法治、科技、文化、教育、民生、民族、宗教、社会等各方面都做出了理论分析和政策指导。其中，对高等教育问题予以了高度关注，它将高等教育发展上升到推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，凸显了高等教育在全面建成小康社会、服务“四个全面”战略布局中的重要作用。习近平总书记指出：“教育兴则国家兴，教育强则国家强。高等教育是一个国家发展水平和发展潜力的重要标志。今天，党和国家事业发展对高等教育的需要，对科学知识和优秀人才的需要，比以往任何时候都更为迫切。”[12]因此，要加快高等教育领域的改革步伐，深入落实大学“去行政化”改革举措，构建符合高等教育发展规律的治理体制机制。在持续深化高等教育领域“放管服”改革背景下，要深入开展简政放权工作，将高校的权力归高校、社会的权力归社会，在精简政府职能的基础上激发教育事业发展的生机活力；要牢固树立放管结合原则，既要大胆地“放”，更要规范地“管”，通过制度建设、机制创新、技术更新等措施加强政府监管职能；要大力提升服务能力，既需要政府深化教育经费管理、增加公共财政投入、完善经费支出结构以构建现代化的公共服务体系，也需要高校坚持依法办学、坚持以学生为本、坚持民主管理以切实服务学生、服务科学。

（二）以内部治理完善为基础：实现大学内涵式发展。

图1 “放管服”背景下大学去行政化改革内容框架

内涵式发展是相对于外延式发展而言的，“是以事物的内部因素作为动力和资源的发展模式，表现为事物内在属性的发展，如要素优化、质量提升、水平提高、实力增强等。”[13]（p12）如果说外延式发展注重量变的过程，那么内涵式发展则转向了质变的运动，即“内涵式发展是以提高学校内部效率和质量来推动高等教育发展的模式”。[14]（p97）然而，随着高等教育领域“放管服”改革的推进，提高质量虽然是高等教育内涵式发展的题中之义，但却并不全面。对于大学治理现代化而言，除了要有一流的质量，更要有一流的管理，这才是基础和保障。因此，实现大学内涵式发展的议题就转化为如何完善大学内部治理。基于本文提出的内容框架，完善大学内部治理应当涉及党的领导、多元主体、组织设置、权力划分、制度建设、机制创新等六个方面。其中，加强党的领导即是发挥校党委在大学“去行政化”改革中总揽全局、协调各方的领导作用；多元主体建设即是明确教师、学生以及校内自治组织参与大学治理的角色和地位；组织设置既要转变传统官僚制组织结构，建立扁平化、矩阵式的治理组织方式，也要优化校内组织关系，构建横向行动网络；权力划分要求实现行政权力和学术权力“二分化”，恪守治理边界；制度建设一方面要积极修订和完善大学章程，构建全面系统的权责清单制度，另一方面要完善治理程序，强化内部治理依法治理、严肃治理的能力；机制创新要求建立协商机制、信息公开机制、问责机制、参与机制等运行机制，同时关注治理新技术、新方法的引入和应用，尤其注重信息化建设的方向和作用。以上六项措施是在进一步完善高校内部治理结构，以使大学治理中各个要素能够借助一定的关系形式相互联结、相互贯通，形成具有一定特性的有机体。这不仅是大学内涵式发展的关键议题，也是检验现代大学治理体系建设是否有效的重要指标。

（三）以发展需求为牵引：推进政府自我改革。

在高等教育领域贯彻落实“放管服”改革，要求政府有所作为。因此，应坚持以需求为牵引，推进政府改革，扭转大学治理中行政泛化的局面。以需求为牵引，即是以大学的实践需求为导向，提供服务、促进发展，改变用科层思维代替自由精神、用行政权威控制学术自由、用官僚意志支配大学发展的简单逻辑。具体来说，政府改革一要以高校现代化发展需求为牵引，充分认识到高等教育现代化建设的特殊性和重要性，尊重高校自身建设发展的基本规律和自主权，在不直接干预具体事务的基础上为高校提供必要、合理的帮助、建议、服务等。二要以学术发展需求为牵引，深刻认识大学是学术性组织的本质，自由是其不可或缺的基本条件之一。因而政府需要尽快从大学微观治理过程中退出，不断扩大大学自主权发挥的空间，营造宽松、自由的治理环境。三要以内部治理需求为牵引，一方面为教师、学生以及校内自治组织参与内部治理提供明确的政策支持和合法性依据，另一方面也要加强监管大学自主权的使用过程，确保大学自治有序、有理、有效。实际上，坚持以需求为牵引，推进政府自我改革的核心即是转变政府职能。通过“重新界定政府职能的合理适当范围，要政府投注所有心力、资源于核心职能的发挥上，解除不必要的政务负担”。[15]（p127）简单来说，即是该减少的减少、该加强的加强、该转变的转变。其中，职能减少对应“放”的内容，将高校该管的下放给高校，社会该管的下放给社会；职能加强对应“管”的内容，表示加强监管力度，避免“一放就乱，一统就死”的顽疾；职能转变对应“服”的内容，提升服务能力和质量，打造服务型政府。这三者是相辅相成、相互统一的整体。

（四）以多元共治为导向：促进协同发展。

“放管服”背景下的大学“去行政化”改革呈现出的一个重要趋势即是多元参与、共建共治。为了有效支撑多元主体的共同行动，有必要建构某种机制予以保障。显然，将协同机制应用于多个行动者之中具有形式上和内容上的优势。在大学“去行政化”改革中，促进协同发展即是指多元主体通过彼此间的非线性互动，共同治理大学公共事务，从而实现既定目标的过程。从内容上来看，它包括三个方面的协同。一是内部协同，包括校党委、校长、教师、学生、校内行政部门以及校内自治组织在内的多元主体间的共同行动；二是外部协同，是政府、高校和社会三者间的协调互动；三是内外协同，是内外部所有利益相关方的共同行动过程。因此，大学“去行政化”改革实际上就是要在多元主体之间构建起一种协调行动结构，“将趋于冲突和多元利益的混乱运行状态转化为一种既基于竞争、又有共同目标支持的合作运行状态，使冲突与对立的利益得到协调。”[16]（p51）不过，依据协同优势理论，协同并不容易产生。因为明确的共同目标才是多元行动者开展协同的逻辑起点，而“由于掺杂着组织的和个人的因素，就目标达成共识并不是一件容易的事情”。[17]（p401-423）为此，一方面要坚持以公共性价值原则，不论是“公”的还是“私”的，也无论是“内部”的还是“外部”的，都要以实现公共利益为根本目标，以实现公平正义为宗旨，以共享治理成果为标准；另一方面要充分开展互动对话活动，将各方的利益诉求、目标定位、权力分配等关键事项予以妥善安排，消除多元主体之间的差异和矛盾。