走向“大应急”？机构改革以来应急管理制度的变革与形塑
——基于综合应急管理的视角

2021-05-13 08:12张晓君王伟桥

湖北社会科学 2021年4期

张晓君，王伟桥

（1.福州大学经济与管理学院，福建福州 350108；2.福建省应急管理研究中心，福建福州 350108）

一、问题的提出

在2003 年抗击非典、2008 年南方雪灾和“5·12”汶川地震、2013 年“芦山地震”等一系列重大灾害的触发下，我国形成了以“一案三制”为核心，以“国安委+党政同责+部门协调机制”为组织架构的应急管理模式。[1](p58-84+20)[2](p40-44)[3](p29-38)各级政府相继成立了突发事件应急管理办公室，但是在实际工作中由于规格较低、权威性不足等原因，存在“小马拉大车”的困境。[4]高小平、邹逸江、钟开斌等学者纷纷提出中国需要建立起一个政府综合应急管理部门，构建起一个能实现全面覆盖、综合协调的应急管理体系。[5](p18-24)[6](78-88)[7](p96-101)2018 年国务院机构改革对我国应急管理体系做出了重大调整，整合了国家安全生产监督管理总局、国务院办公厅、公安部、民政部、水利部等十三个部门的全部或部分职能，组建了中华人民共和国应急管理部。[8][9]学界因此展开了对“大应急”的讨论，闪淳昌在对我国应急管理发展态势进行概述时认为从“一案三制”开始，全灾种、全过程、多主体协同参与的综合化管理理念便体现在应急管理体系构建过程中；[10](p1-2)吕孝礼认为中国正在基于综合应急管理模式（Comprehensive Emergency Management）构建应急管理体系，并结合中国国情展现出了鲜明的中国特点；[11](p1425-1442)高小平和刘一弘认为应急管理部实现了管理对象、管理职责、管理过程的高度统一，并且向着扁平化的部门协作关系和跨界跨区域的协调合作机制发展；[3](p29-38)楚问和雷尚清则基于大部制改革的视角，发现应急管理部正在实现并进一步释放着统一领导、多过程集中的综合协调能力。[12](p42-43)[13](p228-241)但是，目前的应急管理也存在一系列问题，如应急管理部作为主要力量，基础弱、底子薄，难以满足“全灾种、大应急”的工作要求，亟须在体制机制层面解决“防”与“救”的过程问题、“上”与“下”的协调问题和“开”与“闭”的参与问题。[14](p33-40)[15](p8-10)应急管理理念的变化和机构改革能够在较短时间内完成，但是制度体系的完善却需要通过较长一段时间的变革与形塑。那么，2018 年机构改革之后，中国的应急管理体系是否走向了“大应急”？我国如何重塑应急管理的制度体系？本文试图通过描绘2018 年机构改革以来我国应急管理的政策图景，回顾和反思应急管理制度变革与形塑过程，对话综合应急管理理论，分析目前应急管理政策体系的现状，为应急管理体系建设提供参考。

二、研究设计

（一）政策文本选择。

本研究选取了2018 年机构改革以来（截至2020 年9 月30 日），中央和部委层级发布的应急管理主题的政策文本。检索政府门户、北大法宝法律数据库等网站，并通过人工筛选，最终获取相关的中央和部委层面的法律、行政法规、部门规章以及部门规范性文件等能够体现政府政策的文本573篇。

（二）研究方法。

本研究采用共词分析、聚类分析以及重点文本内容分析等方法挖掘政策文本内容。第一，共词分析是利用文献集中短语共同出现的频次构成共词网络，并通过网络节点的远近反映文献集主题间关系的紧密程度，主题词内容以此相互聚拢，形成相对独立的类团，[16](p118-120)可以考察某一领域内相关主题发展的变迁和演进。[17](p138-145)通过结合大量的、多主题的政策文献重构政策词频、作者以及主题的分布数量关系，能够反映政策的发展特点和趋势。[18](p115-122)[19](p138-144+159)另外，由于一份政策文件可能同时涉及多个主题，以篇为单位的共词矩阵在考察政策文本主题的全面性上会有欠缺。[20](p83-91+70)因此，在进行共词网络构建时，本文以每份文本中的具体条款作为分析单位来研究主题词的共现情况。第二，聚类分析是对共词网络中的词对进行关联性运算，找到它们的“自然分组”，即相似内容词对的集合，以此挖掘隐含信息。[16](p118-120)[21](p321-328)政策文本聚类分析概括政策文本的主要内容，反映了政策主题词间的内在关系。第三，内容分析法作为传播学的经典研究方法，是指对文本的内容进行客观、系统和量化的研究。[22](p56-60+69)对重点文本的内容分析有利于进一步理解政策文本的政策立场、政策倾向和政策价值等。[23](p47-55)

具体流程包括：第一步，利用ROSTCM6自定义词表对分词进行预处理。将公共突发事件类型、政府机构名称、灾害的检测与预防、灾害的处置与善后等相关词汇编入到自定义词表中。第二步，使用筛选词表来消除掉副词、无意义的动词和名词，以此提高文本分词结果的科学性。第三步，对分词结果中获取的每个短语进行词频统计，利用ROSTCM6 构建应对不同灾种的政策在不同年份的共词矩阵。接下来，利用Ucinet6.0 的“Netdraw”功能，应用多维尺度（MDS）对形成的共词网络进行布局，在这个过程中对网络中遗存的无意义词汇进行删除，进一步提高分词结果的准确性。第四步，使用“Netdraw”的“Fractions”功能将网络中的词汇进行聚类，形成若干个代表不同主题的子群。第五步，将获得的网络数据导入到VOSviewer1.6 软件中进行网络的可视化处理，并通过不同的颜色标记出不同的子群。第六步，以联合行文作为部门合作的判定标准形成网络连带，以此构建起部门合作网络，利用NodeXL 对部门合作网络进行可视化处理，其中，网络节点的大小取决于该节点的点度中心度（Degree Centrality），网络连带关系代表部门间的合作关系。

三、基于政策文本计量的应急管理制度变革与形塑分析

根据《中华人民共和国突发事件应对法（2007）》对突发公共事件的定义，本研究将政策文本分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类，将包含多灾种或者具有统领性作用的政策文本视为综合型。机构改革以来，中央和部委层级发布的事故灾难（219 篇）和公共卫生事件（218 篇）的政策文本最多，其中受疫情的影响于2020年发布了公共卫生事件政策文本142篇，社会安全事件相关的文件最少（见表1）。

表1 机构改革中央、部委层级应急管理政策文本基本计量结果（政策文本单位：篇）

（一）自然灾害。

机构改革以来，中央及部委共颁布自然灾害领域政策文本83篇，并呈现逐年上升趋势。关注的主题有地震（2018 年）、森林草原火灾（2019 年）、灾后重建（2019年）、生态修复（2020年）和汛期安全生产（2018—2020年）。政策文本的关键词聚类网络（图1）表明自然灾害应急管理领域主要关注的应急管理过程是应急准备和应急响应，并且开始关注到灾后重建工作。“监测”“预警”“隐患”“检查”等关键词在各年的共词聚类网络中都展现出了较高的中心度，这说明在自然灾害应急准备中，风险的防范，特别是监测预警和隐患排查是工作的重点。在应急响应过程中，受到特别重视的是“群众”的“生命”安全，展现了习近平总书记在十九大报告中指出的安全发展理念中“生命至上、安全第一”思想。值得一提的是，自然灾害的灾后恢复重建工作在聚类网络中展现出一定的中心度，并形成一个单独的子群，不难看出灾后恢复力正在成为自然灾害应急管理实践中新兴发展的一部分。而2020 年对这一子群进行了外延的拓展，“自然生态修复”（包括不同类型的土地资源修复和动植物资源修复）进入政策实践中。

中央政府和部委的合作网络如图2所示。在自然灾害治理方面，应急管理部在2018 年和2019 年展现出其核心地位，在合作网络中发布了数量最多的相关政策，起到了主导作用。在2020年南方洪涝灾害治理过程中，财政部和发改委的中心度凸显，与救灾资金和金融支持相关的政策文本达到了5篇。

图1 机构改革以来自然灾害类政策文本聚类网络

图2 机构改革以来自然灾害类政策文本发布的部门合作网络

图3 机构改革以来事故灾难类政策文本聚类网络

应急管理部在该领域的发文8 篇，低于总数量的10%，但是水利部、自然资源部等部门针对水旱灾害、森林草原火灾、地质灾害等自然灾害单独发文70篇。可见，应急管理部虽然整合了水利部、农业部、林业局、地震局等部门的部分或全部职责，但在实际运行中，业务部门的应急管理职能仍然非常重要，并且仍然存在着部门间职能交叉重复的情况。以动员社会力量参与防汛抗旱为例，2020年应急管理部和民政部各自颁布了《应急管理部办公厅关于进一步引导社会应急力量参与防汛抗旱工作的通知》和《民政部社会组织管理局关于引导动员社会组织积极参与防汛救灾工作的通知》。

（二）事故灾难。

机构改革以来，中央政府和部委颁布的事故灾难领域的政策文本占到总数的38.2%，数量最多、占比最高。安全生产的主题贯穿了这三年的政策文本核心内容，重点关注了交通运输（2018 年、2019年）、港口安全（2019 年、2020 年）、信息安全（2019年）和煤矿生产（2020 年）。共词分析和聚类网络（图3）分析结果显示，事故灾难领域较为重视应急准备，体现在隐患排查和设定规范与标准，强调安全技术和法律作用。相较2018 年对客运的关注，2019 年在交通运输上更关注轨道交通。2019 年与海运相关的港口安全管理也在网络中占据一个子类，并延续至2020 年，特别是危险货物的仓储存放和运输过程。“依法”“执法”“技术”等主题词不断出现在各个年份的共词网络中，强调事故灾难应急管理政策落地过程中的科学性和法治性。值得注意的是，在2019年企业安全生产中出现的“网络”“个人信息”“教育”三个主题代表个人信息安全这一非传统领域公共安全风险受到的关注。

图6 机构改革以来公共卫生事件类政策文本发布的部门合作网络

基于联合行文，应急管理部与其余职能部门形成了紧密的合作网络（图4）。应急管理部在事故灾难的中心性显著高于自然灾害，共发布了30篇政策文本，其中关于安全生产及消防的内容占2/3 以上。这是因为应急管理部整合了国家安全生产监督管理总局、国务院安全生产委员会的全部职能，以及综合性消防救援队伍等应急救援队伍的领导权限。此外，在道路运输安全方面，应急管理部与交通运输部和公安部有着密切合作，联合发布多份指导性文件。从部门合作趋势来看，除去国家文物局、国家体育总局等涉及文体专业领域并且与安全生产交叉较少的部门，以及国务院办公厅和中共中央办公厅这类中央综合办事机构外，其他职能部门间的联系在加强，不同合作子群的边界变得模糊。

（三）公共卫生事件。

由于疫情的影响，公共卫生领域发布政策文本共计218 篇，仅次于事故灾难的文本数量，其中，2020 年发布的政策文本是上一年的5 倍有余。政策主题关注的主要领域有进出口检疫（2018年）、食品安全（2018年、2019年）、疫情防控（2020年）和校园卫生安全（2020 年）。公共卫生领域政策文本的共词聚类网络（图5）展示出了两个特点，即在常态情况下重视“登记”“检疫”“监测”、设定“标准”等危机前预防措施，而在重大危机产生后重视面对危机的细化和具体的操作指示。2018年针对乳品、中药材、化妆品、动物等进出境产品门类的监督管理办法经历了多次修订，相关政策文本总数30篇，占到了这一年总数的62.5%。相对而言，食品安全问题则一直受到重视，主要体现在食品安全监督监管和生产标准规范上。在新冠肺炎疫情这样的重大突发公共卫生安全事件的影响下，2020年的共词网络中的主题词涉及的内容更加细化和具体化，尤其体现在校园卫生安全方面。

国家卫生健康委员会在公共卫生部门间协同网络（图6）中呈现出更高的中心度，说明它在突发公共卫生事件应对中占据主导地位。不同类型的公共卫生事件的职能部门合作相对独立。负责进出口检验检疫、监督管理工作的海关总署在2018年和2019年并未出现在部门合作网络中，原因在于进出口卫生工作涉及境内境外两个有较大管理差别的方面，显著区别于其他部门主要负责境内相关工作的职能范畴。2019年和2020年的协作网络相较2018 年，参与的职能部门更多，相互之间的联系更加紧密。卫健委参与发文共计36 篇，其中18 篇为联合发文，它与不同社会生活方面的职能部门协作发布对应领域的公共卫生指导文件，特别是在2020年新冠肺炎疫情对社会生活各方面的广泛影响下，有具体主题的部门合作子群从2019 年的1 个增加到了4个，形成了重大动物疫情（森林和草原局和农业农村部）、食品安全监管（市场监督管理总局、粮食和物资储备局等）、交通运输（铁路局、民用航空等）、文化旅游（文化旅游部和文物局）、金融审计（审计署、中国人民银行等）等相对独立的部门合作子群。从常规情况看，公共卫生事件可以划分为以卫健委为中心的疫病防控和以市场监督管理总局为中心的食品安全监管，这两个主题之间差异较大，合作网络也相对独立。在各自网络中，两个核心部门都发布权威性指导文件，起着统领协调的作用，对公共卫生各方面事宜给出工作办法和意见。在具体的文本内容中，民政部和教育部起到了类似的作用，协助卫健委进行教育和社会动员工作。

图7 机构改革以来的社会安全事件类政策文本聚类网络

图8 机构改革以来社会安全事件类政策文本发布的部门合作网络

（四）社会安全事件。

关于社会安全事件的相关政策文本较少，共计15 篇，涉及的主题有航空安全（2018 年）、扫黑除恶（2018 年）、金融恐怖主义（2018 年、2019 年）、校园安全（2019年）。这一领域的应急管理政策文本，特别是2018 和2019 年，显著区别于另外三类公共突发事件，在其关键词聚类网络（图7）中，涉及不同主题的关键词有着明显的组间差异，构成了相对独立的群组。“法律”“法规”“依法”等关键词在每一年份中都得到了体现，显示出社会安全事件中对于法律应用程度的重视。2019 年单独构成一个子群的校园安全主要是受到有着较大社会影响的“9·2 恩施校园伤人事件”的触发而产生的政策文本主题。类似的，受到新冠肺炎疫情防疫实践的高度影响，2020 年的政策文本以“疫情防控”为中心词构建起了疫情背景下的司法和行政执法网络，在做好疫情防控的前提下保证原有司法、执法的质量。

与聚类网络结果相对应的决策部门也不同于其他类型的事件（如图8），社会安全事件的部门合作网络中节点较少，但彼此之间联系紧密，没有明显的中心度差异。政法委主要负责统领和指导作用，单独或作为牵头机关发布指导性文件；而公检法则依照指导内容分别进行着执法、检察和司法工作，并以公安机关作为骨干力量进行社会治安综合治理。

图9 机构改革以来的综合型政策文本聚类网络

图10 机构改革以来综合型政策文本发布的部门合作网络

（五）综合型。

综合型的政策文本共计38篇，主题包括安全生产责任制（2018 年）、应急救援能力建设（2018 年、2020年）、企业应急能力培训（2019年）、应急管理司法对接（2019 年）、应急管理标准化（2019 年）、公民应急教育（2020 年）、应急管理的金融和财政应对（2020 年）、灾害监测与隐患排查（2018—2020 年）。这一类型的政策不再以具体灾害问题的解决为重心，而是关注应急综合能力提升和制度建设，覆盖应急管理的方方面面。以“安全”“应急”“应急管理”为中心词，政策主题词的聚类网络（见图9）较为紧密，主要从应急教育与培训、应急管理责任制度、应急管理能力建设三个方面对公共突发事件应对的各个过程提出了要求，其中，特别关注了减灾过程。

以中共中央与国务院衔接构成的中央层面部门合作网和以应急管理部为中心的部委层面部门合作网共同构成了综合型政策文本的合作网络（图10）。中共中央办公厅和国务院办公厅负责发布体制机制建设和推进应急管理工作的总体意见，为部委层面政策制定提供大的方向指导。应急管理部、安全生产委员会、减灾委员会联合形成的网络则依照指导内容发布有关全国防灾减灾日相关宣传教育工作的内容、总体性的安全工作管理办法。2019年与司法系统对接，加强了应急管理责任的法律化。在涉及具体某一方向的政策中，应急管理通常作为牵头机构以联合的方式发布这一方向的政策文本。

四、讨论

实证分析结果表明，机构改革以来的应急管理体系建设在涉及的灾害种类、部门职能、灾害过程管理等方面都做出了调整，并与综合应急管理理论有一定的契合。综合应急管理将应急管理分为四个主要过程：防灾减灾（Mitigation）、应急准备（Preparedness）、应急响应（Response）和灾后恢复（Recovery），集中体现为突发事件的三个管理方面：全灾种管理（All-Hazard Management）、全过程管理（All-Phase Management）和多主体参与（All-Actors Management）。[24](p48-57)下面将从CEM 模式的三个管理方面展开讨论。

（一）全灾种管理。

在传统的综合应急管理理论和美国联邦应急管理署（FEMA，Federal Emergency Management Agency）的具体实践中，全灾种管理强调由一个权力集中的部门来进行针对不同灾种的应急技能培训和应急要素准备，从而在灾种复合发生的今天，无须分别地去为不同的灾种而准备。[11](p1425-1442)[25](p24-30)从“一案三制”的建立开始，我国的应急管理体系建设走向了综合化的发展方向，[26](p48-57)政府应急管理办公室（总值班室）承担了应急管理的日常工作和值班工作。应急管理部的组建是基于“一案三制”对各类突发公共事件的统一应对，将原有的以“一案三制”为核心、各职能部门协作的应急体系转变为以应急管理部为中心的新体系，它整合不同部门的职能，形成了一个能够打破原来相对分散格局的新模式。它将自然灾害和事故灾难两种突发事件进行有机结合，在风险防范和应对处置上实现“多灾种综合管理”，特别体现在由自然灾害引起的安全生产领域。在这个过程中，它不仅关注了传统灾害领域，也关注到了“信息安全”此类非传统领域的公共安全。但是，应急管理部的职能范围局限于自然灾害和事故灾难两大灾种的应对，缺失了对于公共突发事件中的其他灾种管理的参与。除此之外，对于其主责的两个灾种中也有部分细分灾种的缺失，比如核应急、生态应急和部分交通运输事故。因此，应急管理部仍然不是一个完整意义上能够实现“全灾种管理”的综合性部门，甚至很大程度上降低了原有政府应急办的权威。

高层次的议事协调机构和部门联合的机制（如面对疫情国务院的联防联控机制）是构建起紧密合作关系以实现多灾种管理的重要方式。[27](p24-28)部门合作网络显示，应急管理部、政法委、国家卫健委等协调机构间合作不多。实际运行中，灾种与灾种之间，大灾种分类下的细分灾种之间存在着割裂。不同灾种部门间的合作网络显示，应急管理部几乎不参与由国家卫健委和公安部分别主导的另外两类灾害治理，国家卫健委与公安部之间也缺少合作。将公共卫生事件细分为疫病防控和食品安全后，国家卫健委与市场监督管理总局的职能划分更加明确，相应的，市场监督管理总局的合作子群在公共卫生事件治理网络中相对独立。同时，负责出入境卫生安全的海关总署与它们之间也相对独立。应急管理需要专门化、专业化、专职化，但相对分散的管理体制过度地强调了这种特殊性，而较少地关注普遍性。[28](p3-10)在专业性和综合性的权衡下，应急管理部不追求完整意义上的全灾种管理，[29](p11-20)转而去实现更小领域内的综合管理。与其说应急管理部是对全灾种管理的贯彻落实，不如说它是我国在应急管理领域专业性和综合性取舍下结合我国国情的一次体制探索。但在各类突发事件间的关联性、耦合性愈发加强的今天，[14](p33-40)这样的取舍能否适应现实状况的发展仍需要时间考证。

（二）全过程管理。

全过程管理是基于灾害的发生过程和它们的内在关联逻辑，对突发事件进行防灾减灾、应急准备、应急响应和灾后恢复的全阶段综合管理。[30](p239-264)并且由于现实状况中突发事件发生的复杂性，这些阶段往往不是按照既定的顺序发展的，如果将不同的灾害阶段交由不同的部门来管理就容易出现混乱的局面。因此，让一个部门去负责完整的灾害过程是必要的。从过往来看，中国政府的应急管理工作更为重视短期的应急准备、响应和恢复，忽略了长期的减灾过程管理。[31](p28-35+118)应急管理部整合了自然灾害和事故灾难领域不同职能部门的应急指挥、应急救援和部分的灾后工作，国家粮食和物资储备局承接了应急物资的准备、收储等工作。仅从灾害的过程管理上看，类似全灾种管理实践，应急管理部的建立只是部分地实现了“全过程管理”，在实质上是对灾害过程中联系更为紧密的几个阶段进行了“多阶段管理”。政策文本主题词的聚类网络显示，“隐患”“排查”“应急”“救援”等主题词的中心度较高。但值得注意的是，应急管理部自2018年成立之后，在2019 年和2020 年自然灾害的政策主题词网络发生了较大的变化，针对自然灾害发生后的重建与恢复，尤其是生态修复和保护的比重加大，并且比重有提升的趋势。应急管理部目前虽然无法实现完整的全过程管理，但它在实际的政策文本走向中逐渐重视原有体系下灾害过程关注的缺失点，并在尝试扩宽外延，以期达成对突发事件特别是自然灾害的源头治理，也就是减灾过程（Mitigation）。

同时，由于我们仍处在“边组建边应急”的融合阶段，[32](p22-25)在部门的具体合作中，由于职能交接暂未完全结束，存在着职能交叉的问题，同一个灾害管理过程会出现职能重复的现象，即原先负责某一过程的职能部门与应急管理部重复发挥作用。多部门职能重构带来的人员和业务变动也使得应急管理部的权力重构过程面临着诸多组织摩擦，[33](p47-53)集中体现在自然灾害领域各部门各自为政、具体职能照旧的现象上，应急管理部只负责部分指导性内容的发布，灾害治理的各个过程实际上仍然部分地分散在机构改革前的一些职能部门。

社会安全事件和公共卫生事件有自身的鲜明特点，从聚类网络和合作网络的结果上来看，社会安全事件是一个相对封闭的系统，它在我国有着自身的一套以维稳为主的应对机制，无论是政策文本议题的变化还是合作网络关系的变化都不明显；公共卫生事件则与之相反，它是一个更加开放的治理系统，以新冠肺炎疫情的应对为例，以国家卫健委为中心的疫病防控机制网络涉及四个灾种中最多的部门，影响最大、最广，弹性和变化空间也最大。国家卫健委在机构改革中整合原先卫计委、医药卫生改革小组、老龄委等部门工作职责，成为公共卫生事件的核心协调机构，在疫情防控中负责多方衔接工作。但随着疫情形势进一步扩大，国家卫健委的职能无法支撑起全国性疫情的方方面面，疫情抗击过程中的仓储仓检水平、应急生产能力、物资指挥与分配等方面都存在着明显问题。面对这种情况，国务院临时建立了“应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制”，以医疗救治组、医疗物资保障组、综合组等小组形式负责疫情防控的各个过程。显然，机构改革并未使这两个灾种完全实现全过程管理。尽管这两种灾害的发生机理决定了它们不能通过组建应急管理部这类部门简单地实现，但是目前，特别是公共卫生感染的事件的应对上，全过程管理还有很长的路要走。

（三）多主体参与。

作为政府部门，即使是力量强大、职责范围广阔的强政府，也无法满足突发事件治理中的所有需求，私人部门和第三部门组织将会作为“新兴的组织”（Emergent Organizations）来满足这些政府无法满足的部分。[34](p97-112)基于这种假设，多主体参与的内核是鼓励广泛且多样的个人、组织、社群等参与到灾害的治理中，以此来全方位的满足突发事件应对过程各个阶段的各方面需求。在我国，多主体参与一方面要发动广大人民群众参与灾害治理过程，另一方面要调动以企业为主体的私人部门积极性，与政府部门形成协作、互补的协同治理格局。“应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情联防联控工作机制”对疫情防控产生的积极效果也表明多方的协调参与是可行且必要的。

从政策主题词的聚类结果来看，机构改革以来的政策文本并未将关注点主要投放在多主体参与构建上。在人民群众的动员上，我国在应急管理中长期使用的“群防群治”策略带来的良好效果表明发动群众、充分引导基层参与是提高抗风险能力的最好办法之一。[35]以“动员”作为关键词，仅在2020年疫情防控和南方洪涝灾害中作为标题词出现，其余时间作为中频关键词出现在自然灾害、事故灾难和公共卫生事件的具体文本中，作为其中一项具体条目出现，且这些文本以“教育”为主要高频词。结合政策原文发现，无论是有应急管理部参与，还是由其他部门发布的政策文本中，针对公众参与的部分都是以加强宣传教育为主要手段，进行社会动员，强调的是精神文明，而较少提及相应的资金或其他实质性利好。同时，近年的政策中多主体参与对企业要求并不直接。在政策文本主题词聚类网络中，与“企业”相连的是“培训”“规范”和“检查”等词，政府通过施加压力进行监管的方式间接地使企业被动承担起安全生产主体责任，提高防抗事故灾难的水平，缺乏主体积极性。

五、结论与建议

本文描绘了机构改革以来应急管理体系的发展政策图景，回顾和反思机构改革以来我国应急管理制度变革与形塑过程，并基于CEM理论展开了讨论。研究发现，2018年机构改革之后我国应急管理制度部分借鉴了CEM模式，形成了区别于FEMA的应急管理体制，在灾害种类进行整合的同时关注了灾害的类别，应急管理延伸至风险防控和减灾等过程，更加强调应急管理的多主体参与，逐步形成有中国特色的应急管理体制。但是，理念的转变需要一个较长的制度变革和形塑过程，目前我国应急管理制度体系中也存在灾种间分裂、过程关注不均衡、主体参与有效性低等问题。为了适应中国的突发事件应对诉求，我们仍需要更多的调整和变革来完善应急管理制度体系。

首先，应急管理的综合性和专业性的融合。随着社会发展，突发事件的发生情况愈发复杂，灾种间耦合性越来越高，对应急管理的综合性要求不断加强。但是，不同灾种背后的专业性要求存在明显差异性。我国的制度优势使得我们能够在短时间内动员起所有力量应对大型灾害，但应急管理的综合性和专业性的融合仍然有很多工作要做。一个整合的全灾种应对机构（如原应急办），一个临时的应对机制（如联防联控）或者一个能够使组织快速实现由常态治理向非常态治理转换的机制可能还是需要的。国家安全委员会与四类突发公共事件协调机构之间的关系也有必要进一步理清、理顺。

其次，应急管理体系和业务管理体系融合。实现灾害的全过程管理对于提高整体抗灾能力有着重要的意义，但有限的部门力量无法投入到无限的灾害过程中去，要如何平衡灾害过程间的精力分配矛盾并找到合理的侧重点是目前的主要问题。能力建设方面，专业化部门管理与属地化区域管理间协调不足，存在着部门分割、低水平重复建设的问题。[36]在未来的发展中，我们应当保持现有的在应急响应方面的优势，加强应急管理部门和业务管理部门的协作，协调好政策关注的重心，加强过程管理，在融合中提高。