重大公共危机事件合作治理机制建构研究：基于范式转换、生成机理与实践进路的分析框架

常明杰

（山东省中国特色社会主义理论体系研究中心省委党校基地，山东 济南 370100）

一、范式转换：新中国成立以来中国公共危机治理机制的发展历程与嬗变逻辑

所谓机制泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用过程和方式。[1](p597)公共危机治理机制则是指公共危机事件防治过程中各治理主体之间为了共同应对危机而采取的行为方式和互动逻辑。新中国成立70多年以来，中国公共危机治理机制的发展和演进一直在随着社会和时代发展情势进行着建构和完善，而回应公共危机事件特别是重大公共危机事件，始终是主导公共危机治理机制发展演进的内在逻辑。

（一）中国公共危机治理机制的发展演进历程回顾。

新中国成立70多年以来，我国公共危机治理机制的演进路径、实践框架和变革动力，都衍生于特定的社会历史发展格局、公共危机治理场景及既有的危机治理政策体系，特别是呈现出以重大、典型公共危机事件为现实观照和省思构建的发展演进逻辑。从1949年新中国成立到2003年SARS事件，可以将我国应急管理系统的发展分为两个阶段，与之相对应的公共危机治理机制也呈现出两种机制、两种模式：即第一代应急管理系统（新中国成立后至2003 年SARS 事件），这五十多年间中国总体上践行政府单一主体治理的公共危机治理机制，危机治理的政治功能属性和行政色彩较强，市场机制和社会组织被天然排斥在危机治理机制之外；第二代应急管理系统的发展是在2003年SARS 事件之后，以SARS 事件为风险参照，形成了以“一案三制”为现实遵循的第二代危机治理体系，建立了进入21世纪以来我国公共危机治理机制的基本框架，从各类危机事件相关的法律、法规、政策体系的建设与完善，到公共危机治理体制、机制的供给与修正，再到公共危机治理机构与部门的建立以及危机协同治理模式的探索。可以说，2003年SARS事件后，我国公共危机治理机制的建设实现了历史性、跨越式发展，基本上确立了统一指挥、动员高效、行动迅速、保障有力的中国特色公共危机治理体系，而在治理机制的建构上也相应地由政府单一主体垄断危机治理机制转向“中心—边缘”的协同治理机制，社会组织和市场机制在危机救治中的自组织能力和作用不断凸显，尤其在2008年四川汶川大地震中表现得尤为明显，此后市场和社会组织成为政府救治公共危机的有益补充。2012年十八大以后，在国家治理现代化的根本旨趣下，我国公共危机治理机制建构又进入了一个里程碑式的发展阶段，尤其是2019年底新冠肺炎疫情暴发后，建构面向非常态化危机事件和重大公共危机事件的公共危机合作治理机制，成为新时代契合社会危机发展情势，推进公共危机治理体系与治理能力现代化的重要实践路径。而所谓公共危机合作治理机制就是要在互信、平等、互助基础上，构建危机治理主体间的合作关系网络，改变“中心—边缘”协同治理机制下各治理主体间泛化合作的现状，实现政府、市场、社会组织在危机治理中的实质性合作，构建多元一体的危机合作治理机制。

（二）中国公共危机治理机制的演进特征与嬗变逻辑。

从我国公共危机治理机制的演进历程来看，其历史发展脉络较为清晰，从中也可以概括出新中国成立70 多年来中国公共危机治理机制的主要演进特征及其内在的嬗变逻辑。

第一，从治理模式及其具体的运行机制来看，公共危机治理机制的发展演进呈现由行政模式向合作治理模式的过渡和转型。具体表现为由政府单一主体治理模式，转向以政府为主导，市场与社会为补充的“中心—边缘”的协作治理模式，再渐进向合作治理模式过渡（如图1所示）。从具体运行机制来看，前两种危机治理框架和治理模式在横向上体现出政府垄断、政府主导的统治型治理的特点，市场机制和社会机制参与有限。而在行政体系内部，政府单一或者主导治理的模式又在纵向上表现出上级政府主导，下级政府积极响应的自上而下的治理结构，其突出特点就是集中统一领导，组织动员高效，但体系内部纵向、横向间沟通、协调不足，具体表现为央地间及地区间权力、资源、信息、责任、风险、压力等配置的不均衡、不匹配，形成了危机治理的非均衡性治理困局。与此同时，前两种模式的发展和建构又都有着深厚的理论渊源和坚实的实践基础。从理论渊源来看，其理论源起是大政府理论、政府全面干预理论。而从实践基础上来看，政府单一主体治理模式直接衍生于计划经济体制，并长期受到计划经济体制的影响和制约。直至20 世纪90 年代以后，随着全能政府的限度不断显现，计划向市场的转型，以及市场机制和社会的发育成熟，以政府为主导，市场与社会为补充的“中心—边缘”的协同治理模式开始践行。协同治理模式具有泛化合作的初级网络治理的特点，还不是建立在平等、互信基础上的实质性合作治理，从总体上来看，中国公共危机治理机制的演进呈现出由封闭、半封闭治理到半开放治理的结构性特点，政府机制与市场机制与社会机制的对接，也由一开始的管制型转向协作型。而立足2019 年底新冠肺炎疫情事件，回应危机情势，“中心—边缘”的协同治理模式的限度开始凸显，需要建立政府—市场—社会组织间的实质性合作，这就要推进实现“中心—边缘”的协同治理模式向合作治理模式的转型。

图1 公共危机治理机制的发展模式演进

第二，从具体演进路径来看，中国公共危机治理机制的演进形成了以重大危机事件的防控为基本关照的迭代发展路径。新中国成立70多年，公共危机治理体系表现出渐进更迭而又惯性延续的双重特征，其中既包含路径改进的逻辑，又隐藏着路径依赖的取向。从危机治理机制迭代的路径改进上看，危机治理的路径演进逻辑具有典型的“适应性”变革的特点，也可以说是随着危机事件的发生、发展对危机治理机制、体制进行必要的、渐进的修正变革。如新冠肺炎疫情防控实践中的社区动员就是危机治理机制变革的一大亮点。同时，随着大数据、云计算、人工智能、区块链等先进技术的发展和应用，技术元素嵌入到了危机治理的应急动员、应急物资调配、应急信息发布、应急交通指挥、医疗系统建设等领域，对危机治理的路径改进起到了积极作用，也为社会各个治理主体参与危机防控提供了便利条件；而从危机治理机制迭代的路径依赖上看，危机的治理路径又往往被惯性地限定在既定的危机治理模式之下，或者是沿袭政府单一主体治理模式，或者是因循“中心—边缘”的协作治理模式，由此也限制了危机治理机制的迭代变革与理论创新，使得现有的治理机制与现代社会风险事件发展演化的非常态化机理不相适应，治理逻辑与危机事实不相对称，于是导致了长期以来危机治理机制不能有效适应后现代化社会风险演化的事实逻辑，而是陷于路径依赖的变革困局中。

综上，中国公共危机治理机制经历了三次实质性迭代，形成了“三期三代”的发展演进路径，其嬗变逻辑和演进趋势，越来越凸显危机治理的社会性、全局性、互动性。特别是立足新冠肺炎疫情事件的防治实践和主要经验来看，构建政府、市场、社会组织间平等、互信、互助基础上的合作治理模式成为促进当前公共危机治理体系迭代发展的重要路径。

二、重大公共危机事件与合作治理机制的耦合机理

（一）重大公共危机事件的自身特质耦合了治理理论的理论与实践特质。

重大公共危机事件的高度不确定性、严重破坏性、高速传播性以及原生性危机与次生性危机互构互建的复合性，使得重大公共危机事件的治理行为不再仅仅是一种政治功能框架下的政治性责任，更是一种社会功能框架下的社会性担当，其政治性与社会性的双重阐释决定了重大公共危机事件的防控行动不同于纯粹公共物品的供给，自然也不可能由政府单一治理主体就能实现有效治理，而是有赖于全社会的动员，把市场机制与市民社会带入政府危机治理的现实框架中来。而社会多元治理主体动员、合作机制的理论源起就是治理理论，因为所谓治理就是多元主体间的合作，尤其强调各主体间的互动、协调及关系网络的建构，以达到民主、回应、参与和善治的目的。特别是在国家治理体系与治理能力现代化的顶层架构和实践框架下，公共危机治理体系与治理能力现代化成为当前提升全社会危机救治水准的根本目标遵循，只是在政府单一主体或者主导危机治理的路径依赖下，人们更多将关注点放在政府体系内部的横向、纵向间沟通协调的限度及其修正上，来思考完善现行的危机治理模式，这种一元化的思维路径与重大公共危机事件的自身特质及发展情势已经不相适应，面对非常规化、结构不良、变异性强的公共危机事件，政府机制、市场机制、社会组织及普通民众的动员与参与，乃至全球性的联动互动才是社会共同体和人类命运共同体面对重大危机防控的必然选择。为此，可以说治理理论既是重大公共危机事件合作治理机制建构的理论准备，又在实践逻辑上与重大公共危机事件实现了内在的耦合。

（二）重大公共危机事件的时空演化特质耦合了人类命运共同体和社会共同体建设的理论与实践逻辑。

从重大公共危机事件的时空演化来看，危机呈现出后现代化的时代特质和全球化的空间特质，以新冠病毒肺炎为例，病毒在全世界的蔓延，已经造成了更大范围的危险性、更高速度的传播性、更宽领域的破坏性，以及更深强度的不确定性，这就决定了公共危机事件本身及其防控必须要回应时空特质，在全社会乃至全球范围内形成“风险共受—危机共治—责任共担”的危机治理机制，维护“和平—发展”时代主题下的“秩序安全观”。特别是针对当前公共危机治理机制的现代性断裂、现代性不足，以及由此衍生的公共危机治理的内在矛盾和冲突，危机合作治理机制的建构必须要综合危机事件的时空特质，嵌入时代元素、危机元素、地理元素、人文元素。而“人类命运共同体”“社会共同体”的建设理念就是一种以全域、全球安全秩序建构为目标指向的综合价值体系，特别是在全球化时代，安全问题的“渗透性”“联动性”增强，安全呈现“共生”状态。[2](p3)如人口流动导致世界“因病相连”，需要加强传染性疾病防治的全球性合作机制。[3](p156)因而，共同体命运共生及价值共赢的理念共识，成为推进构建重大公共危机事件合作治理机制的行动策划，这里需要强调的是，基于共同体理念的行动逻辑实质上并不建立在制度输出的前提下，而是建立在全域或全球秩序共建的基础上，建立在对危机事件时空特质回应的基础上。

三、重大公共危机事件合作治理机制建构的限度

所谓限度在表征上体现为现实困境和主要问题，而在内里上则指向困境和问题背后的支撑逻辑和影响机理。立足新冠肺炎疫情事件的防控实践和叙事场景，挖掘重大公共危机事件合作治理机制建构的主要限度，是进一步推进合作治理机制建构的事实依据。

（一）单一治理模式和“中心—边缘”协作治理模式下的集体行动困境及其路径依赖。

无论是政府单一主体治理模式还是“中心—边缘”的协同治理模式，都是危机治理过程中治理主体关系网络限度的表现，而问题表征的内在机理则是危机治理中的政府、市场、社会组织的关系定位。而造成当前危机治理中主体关系网络限度及社会多元治理主体集体行动困境的重要原因是，计划经济体制建立以来衍生和延续的全能政府治理模式。在强政府、弱社会的大政府治理格局下，政府危机治理的路径、程序、方法的设计都被牢固限制在行政体系内部，围绕政府部门进行行为模式、行动逻辑的策划、设计和安排，在机构建设上实现了由政府主导甚至垄断危机治理，而将市场机制、社会机制排除在危机治理体系之外，造成危机治理中政府—市场—社会组织的合作治理网络很难构建起来。“强政府”“全能政府”的逻辑在小社会、弱社会的社会治理环境下无疑是成功的，由于资源的有限性、信息的封闭性、社会的羸弱性，政府机制自然是承载社会希望的唯一治理主体，大包大揽反而能够有效应对社会危机，实现高效的社会动员，以及危机所需的各类人、财、物的优势集中。

但是，随着现代性及后现代性社会的到来，危机内容的多样化、复杂性，政府机制的有限性、有效性凸显，而市场机制的完善，社会自组织程度、自组织能力的提升，市场组织、民间社会以其灵活性、多元化、多渠道、高效率的特点和优势参与、嵌入到传统公共权力的行使空间，与政府治理在理念、方式、内容上直接发生碰撞，并在实质上造成了对现有治理模式的挑战和冲击，结果现代社会全能政府包办危机治理的格局反而会出现“因其成功而失败”的局面，这就是政府单一主体模式的弊端和“中心—边缘”的协同治理模式的局限。于是市场机制、社会机制在自发修正政府治理机制限度的同时，却又在强政府体系以及科层制的逻辑框架下，陷于迷茫试探、谨慎作为，甚至过分自我约束的社群集体性行动困境中，造成社群行动的有效性与合法性之间的巨大张力和“非志愿性失灵”①文中引入的“非志愿性失灵”是一个与“志愿性失灵”相对应的概念，是由外在因素而非社会组织内在局限性而造成的资源配置的低效或无效现象，我们称之为“非志愿性失灵”。，导致政府、市场、社会组织不能在危机治理过程中实现主体间的均衡、合作的关系网络构建，更不可能实现各主体间的良性互动，而是陷于在传统危机治理轮廓与结构的“零和博弈”困局中，甚至产生对原有危机治理模式的路径依赖。

（二）各类危机治理主体内部的沟通限度及互动困境。

危机的合作治理不仅要在整个社会系统间对政府机制、市场机制与社会机制进行良好关系网络的重构，而且要在危机各治理主体内部，特别是政府体系内部纵向、横向之间建立耦合互动的逻辑。

如前文所述，从公共危机治理的模式来看，长期以来政府都是危机治理的主体，更是危机治理的主导，世界很多国家的公共危机治理都在治理模式上呈现出政府垄断或者主导危机治理的路径特点，但是这一路径本身也存在不少的弊端，其中行政体系内部纵向、横向间的互动、沟通的困境就是其重要表征，特别是当全国性、大范围爆发公共危机时，行政体系内部属地管辖、分类管理、分级管理、权责分配的限度就会愈加明显。而政府体系内部耦合互动的困境主要源于行政组织体系内部官僚体制的理性化建构与现代性的冲突，以及这一体系运行下的公共危机非均衡性治理模式的限度。这正如马克斯·韦伯对现代社会的描述，他认为现代社会就是一个“自相矛盾的世界”，[4](p7)人们从现代社会中汲取的任何形式的物质进步，都必然以牺牲官僚体制的创造性、自主性、扩张性为代价，一方面社会的现代性摧毁了官僚体制的时代理性。另一方面官僚体制又在社会危机治理的体制建构中进行着体制性的嫁接与延伸，借用官僚体制来进行公共危机治理机制的建构，便成功塑造了一个“自相矛盾的世界”，这在事实上造成了危机治理的条块分割、体系分化、职能分裂、结构断裂的碎片化治理困境。

特别是，有鉴于中国科层制金字塔架构，在不断强化上级权力、权威的同时，事实上部分弱化了下级行政部门的权力和权威，甚至可能会消解地方政府在危机治理中的主动性、积极性、能动性，实际上造成了权力中心集中上移，责任重心却不断下沉的非均衡治理格局，导致地方政府在能力结构、权力布局、资源调配上无法与重大公共危机相匹配、相抗衡，特别是新冠肺炎疫情暴发后，地方公共医疗资源的配置成为疫情防控的重要短板，而囿于地方政府的能力限度、权力边界及沟通协调的困境，地方政府在大规模、大范围的紧缺物资调度上就会显得有些力不从心，而必须完全依赖上级政府甚至中央政府的协调调度。因而，从纵向行政体系总体设计来看，越往上权力布局与资源调配的优势集聚效应越明显，越往下责任分担、压力叠加的优势集聚效应越明显，究其实质而言是金字塔型体系下权力、资源、责任配置的非均衡性结构性失灵，以及由此导致的沟通限度和互动困境。

（三）重大公共危机合作治理机制建构的国际限度。

面对全球性风险，着眼于局部地区的地方性风险规避路径已经失效。[5](p33)尤其是随着交通通信技术的发展，“距离衰减”理论在时空界域上具备了愈加明显的适用性，而时空条件上距离衰减的适用性又延伸至全球性事件的发展机理上，使得地区性、一国范围内的危机事件在信息通信技术不断发展的今天具备了短时间内在全球范围传播的条件，同时也说明危机事件的全球性特质在强化，这成为应对重大公共危机事件开展国际合作的客观前提。而全球化在促进人类社会共同进步的同时，也使得人类风险灾难的分摊呈现全球化的特点，每个国家和地区都是全球性危机事件中的一个链条，无论是发生全球性经济危机事件还是爆发地区性重大公共卫生危机事件，危机的传播都越来越呈现全球性、跨地域性的超时空演化的趋势，这在客观上使得全球化变得不再可逆，因此构建国际联防联控机制，成为世界各国有效防控和应对全球性公共危机事件的重要保障。

以目前全球范围内流行的新冠肺炎疫情为例，重大公共危机合作治理体系建构的国际合作虽然取得了一定的成效，但是限度也较为明显，当前全球公共卫生治理存在诸多短板，全球传染病联防联控机制尚未形成，国际公共卫生资源十分匮乏，逆全球化兴起使得全球公共卫生体系更加脆弱。①中华人民共和国国务院新闻办公室：《抗击新冠肺炎疫情的中国行动》，http://www.scio.gov.cn/ztk/dtzt/42313/43142/index.htm.由此可见，新冠肺炎疫情在全球暴发以来，很多国家和地区并没有采取主动防控的姿态，而是实行被动适应的策略，造成全球性公共危机合作治理的国际限度的根源在于政治因素左右下的危机治理的政治化倾向，特别是在大国博弈的时代背景下，面对全球性重大公共危机的爆发和蔓延，科学理性与政治分歧间的碰撞，团结合作与脱钩孤立间的较量，多边协调与单边主义间的摇摆，造成了一些国家和地区应对全球性疫情的“钟摆效应”，这也使得新冠肺炎疫情等全球性公共危机事件的防控和治理没有按照危机发生、发展的客观因素和形势展开全球化治理，而是陷入了大国政治博弈的主观限度中，国家间的合作治理也表现出孤立主义、单边主义、污名化、政治化的国际限度，这些政治元素又都演化成为掣肘全球抗疫的重大阻力。

此外，公共危机治理政策建构的封闭性也制约着合作治理机制的建构。多年来应急管理工作和危机治理体系的制度化、规范化、法制化，衍生和塑成了社会危机治理的固有模式，并导致将公共危机治理的主导角色被固化定位在拥有公权力的政府部门，于是在既定的公共政策和体系框架内，原有的危机治理的政府单一主体的垄断模式和“中心—边缘”的协同治理模式被惯性延续，社会力量在危机救治中因没有明确的制度性、政策性依据，而掣肘了其参与和行动的自觉性与积极性。

四、重大公共危机事件合作治理机制的建构路径

公共危机事件治理不仅是对政府能力的挑战，更是对整个社会防控应对能力的综合考验。有鉴于当前重大公共危机事件合作治理机制建构的基本限度，立足其背后的支撑逻辑与内在机理，从危机合作治理的制度性—政策性保障、整体性关系网络塑造、体制性重构及全球性合作等多重视角展开探索，成为推进重大公共危机事件合作治理机制建构的重要实践进路。

（一）强化合作治理理念，构建开放性的公共危机治理政策体系。

危机事件的防控往往是以公共危机治理体系和治理能力的建设为根本统领，而建构和完善与时代发展相适应的公共危机政策体系，不但可以为各类危机事件的治理提供指导和遵循，而且可以在危机治理中为各类治理主体提供行动指南。为此，需要从现有的危机治理政策体系出发，以合作治理理念为价值导向，凸显危机治理体系建构的开放性，为社会多元治理主体参与危机防控提供制度性—政策性保障。新中国成立以来，危机治理体系建构的主导是政府，这导致以往公共危机治理相关的法规、方案其设计和制定的着眼点在于政治系统内部，政府之外的其他社会治理主体参与公共危机救治的权利、责任一直没有形成明确而具体的规定，以致很长时间以来社会力量被排除在危机治理体系之外，这在政策理论和具体实践的双重维度上都造成了市场与社会组织在危机治理中的社会责任缺失、社会意识薄弱。而“应急管理体系现代化建设需要摈弃闭门建设的思路”，[6](p37)特别是随着现代社会的发育，市场组织与社会组织日渐成熟，要从制度上、政策上为其参与社会危机治理提供合法性依据，给予制度性保障、专业性引导和合法性庇护，并通过制度和政策的建设、完善和迭代升级来规范、监督其救助、防控行为，这是充分发挥社会力量在危机治理中作用的重要保障。

（二）推进危机治理由一元治理主体模式和“中心—边缘”的协作治理模式向合作治理模式转型。

在政府一元主体治理模式和“中心—边缘”的协同治理模式下，市场组织、社会组织参与危机救治的局限较多，甚至在公共危机治理中处于一种可有可无的境地。而随着后现代社会以来政府、市场、社会组织之间关系的整体性重塑，以及风险社会危机治理场景的异化，构建多元一体的合作治理模式，成为治理公共危机特别是重大公共危机事件的逻辑必然。

为此，一方面要切实以体制、制度的供给和完善为依托，推进政府危机治理模式的转型。危机治理中政府角色定位影响着政府治理模式的选择，治理模式的选择又制约着社会危机总体治理效能的提升及危机治理网络的建构，因而政府角色、治理模式与治理结构的修正与调整是公共危机合作治理模式形成的关键，也是危机合作治理机制建构的基础。随着SARS 事件、新冠肺炎疫情事件等非传统风险的增多，以及复合型风险的常态化，政府角色要从大包大揽的计划经济体制中解脱出来，适应市场经济体制和风险社会的发展机理需求，逐渐转变成为社会治理的掌舵者，才能更好地发挥市场机制、社会组织在危机治理中的积极作用。具体而言，政府要通过组织、调配、沟通、协调、监管、信息发布等方式有效地向社会分权、放权，建立合作治理理论基础下的平等治理主体关系，积极容纳社会力量在危机救治中的角色和地位，凸显危机治理的公共性、社会性、网络化。

另一方面要对接市场机制、社会机制，加快推进现有危机治理模式的改造升级。政府要通过完善的制度嵌入对社会力量进行规范、引导和监督，打通国家治理体系与社会治理体系之间的屏障，实现政府机制与市场机制与社会机制的有效对接和优势互补，构建政府—市场—社会互动联动合作治理网络。简言之，就是要推进危机治理的主体变革与重塑，实现危机治理机制调整，在危机治理中构建政府与市场与社会的良性互动模型。尤其是随着市场机制的日趋完善和社会组织的发育成熟，面对危机社会力量能够快速、高效地进行反应，并对既定风险和预期风险做出回应，这也证明新时代我国开放治理的社会条件已具备，开放治理格局已经形成。特别是进入2000年以来，国家注册登记的社会组织由153322 家增长到了2018 年的817360 家，增长了4倍多，其中社会团体、民办非企业单位构成了社会组织的主体力量，①数据来源：根据国家统计局网站http://data.stats.gov.cn，相关数据整理得来。文中的社会组织包括社会团体、基金会、民办非企业单位。而社会力量的发育壮大成为矫正政府限度的重要路径，特别是“发育良好的市民社会和社群组织不但可以从多方面弥补政府的不足，而且能够起到与政府工作良性互动的作用”，[7](p21)因而公共危机治理的本体也不再局限于政府体制，而是需要整合社会多元治理主体的治理力量。

（三）在行政体系内部构建协同高效的均衡性危机治理体制。

在制度有效供给的统领下，推进危机治理的政府体制修正是构建公共危机合作治理机制的体制性保障。有鉴于当前我国公共危机治理的体制性困境和非均衡性治理格局，首先，要从根本上打破公共危机治理体制建构的条块化、层级化、地域化、碎片化的弊端和束缚，对于地区层面发生的各类公共危机事件，都必须依赖危机信息发布平台在预警期做到危机信息及时、准确地发布。在危机应对、治理全过程都要以危机信息为核心，以权责匹配、权责均衡为根本，实现危机的有效应对响应，以及救援物资的精准调配和精准对接，避免危机治理中双盲型、双向障碍的同时发生。其次，要切实突破官僚行政体制纵向、横向沟通、协同的限度，必须以责任嵌入，权责体系建设为主线构建部门间、机构间的联动—互动机制和均衡性治理体系。从中央到地方构建纵向对应的危机治理机构，并由各省、市、区、县的党政一把手兼任应急管理机构的主要领导，在赋予危机管理部门政治性、合法性权威的同时，加强部门间的业务指导与交流，更要突出上下级领导—被领导的关系，以突破原有的体制障碍和结构限度。特别是针对复合型重大公共危机事件，其治理与应对几乎涉及各层级政府的各个相关部门，以及社会的各个层面，需要在行政体系内部以权威为统领，以责任为主线推进治理体制的修正与完善，通过机构—权力—责任体系的整合，在公共危机治理中实现纵向间、横向间权威、责任、资源的耦合。

（四）以人类命运共同体理念为依托拓展公共危机治理的国际合作，推进构建国际联防联控机制。

行动是价值理念主导下的行为逻辑，而公共危机事件国际联防联控机制建构的理念支撑就是“人类命运共同体”的价值理念。在历史唯物主义的理论视野中，人类命运共同体是人类社会发展道路中不同社会形态基于互利共赢的基本导向和价值理念共同推进全球化发展的过程和图景，它立足于“人类社会”的哲学立场，促进人类真正的“普遍交往”以形成具有更高“共同性”水平的人类利益，并在变革全球治理体系的基础上推动全球生产力均衡发展，为实现人类社会更美好的世界景象奠定坚实的物质基础和精神基础。[8](p4)由此可见，拓展公共危机治理的国际合作，推进构建国际联防联控机制的前提是人类共同的利益导向和发展取向，基础是不同社会形态、社会制度间的互信、互利、平等、合作，目标是人类社会物质世界和精神世界走向共赢的美好愿景。

新冠肺炎病毒是人类社会共同的敌人，在疫情治理的具体实践中只有将“人类命运共同体”理念奉为国际共识，才能有效拓展公共危机治理国际合作的领域，而除了在理念上长期准备之外，迫在眉睫的是在全球疫情尚未控制、全球反危机缺乏协调切入点的现实面前，我们应该改变以往国际经济协调的利得观念，从民生安全和人道的立场出发，共同抗击疫情，阻止外生的疫情冲击产生制度和政策层面的次生性灾难。[9](p51)具体而言，一方面要直接面对疫情，开展与疫情治理有关的信息交流、经验交流、物资交流、科技研发与交流、交通运行等领域的合作，另一方面要立足疫情演化造成的经济衰退，开展国际经贸合作与交流，进而防止全球化疫情导致的国际局势动荡和全球政治危机，并在多维度、多领域推进构建国际联防联控机制，以便对当前和未来社会的非常态化危机展开有效治理。