基于跨年度预算平衡视角对预算稳定调节基金的思考

席 毓,孙玉栋

(中国人民大学公共管理学院，北京 100872)

一、引 言

财政是庶政之母，关系着国家治理体系与治理能力现代化的实现。预算是财政管理的纲领，反映了政府履职的执行方向和具体内容。2007年，为了解决预算执行超收的问题，中央政府开始设立预算稳定调节基金，紧接着各地方级政府也陆续建立。针对此，2015年起施行的《中华人民共和国预算法》分别从预算结余资金管理、超收收入使用、预算调整情况等角度对健全预算稳定调节基金制度做出了规定。之后，2018年财政部印发了《预算稳定调节基金管理暂行办法》，其中明确规定各级财政部门应当合理控制预算稳定调节基金规模，使其能够满足跨年度预算平衡的需要，保持年度间政府预算的衔接和稳定。为了实现此目标，需要对我国预算稳定调节基金多年来的运行现状进行分析，从而探究调整预算稳定调节基金规模并发挥其在跨年度预算平衡中调节作用的路径选择。

二、理论基础与文献回顾

预算稳定调节基金的建立遵循逆周期的财政政策理论，在运行中则基于预算分配与控制理论对财政超收进行管理并弥补赤字，从而促进年度预算到跨年度预算平衡机制的转变。

(一)逆周期的财政政策理论

逆周期的财政政策是指在面对经济周期性波动时，政府为调节宏观经济态势采取的反经济周期行动。当宏观经济形势一片繁荣时，实行稳健的财政政策，对财政收入进行适量储备，以减少财政赤字并控制地方债务规模，从而使财政支出更为合理化，避免经济过热；反之，当宏观经济形势有所萧条时，实行积极的财政政策，合理调用财政储备金，适量增加财政赤字并适度扩大发债规模，从而增加财政支出，促进经济回暖。在这过程中，财政储备资金发挥着调节器的作用，通过平衡周期性的财政收支，从而实现财政的平稳运行[1]。这是建立预算稳定调节基金的内在逻辑和理论基础。在实践中，伴随着20世纪70年代后期政治压力对财政预算支出的削减，美国率先建立预算稳定调节基金并使其成为逆周期的财政储备，旨在应对经济发展势头放缓带来的财政危机，保证财政的平稳运行并为政府履行职能提供资金支持[2][3]。为了应对我国预算中长期调控能力弱和财政政策缺乏全局观的问题，在基于发达国家实施逆周期财政政策经验的基础上，我国尝试设立预算稳定调节基金制度[1]。

(二)预算分配与控制理论

预算分配与控制理论认为，财政预算是政府管理经济活动的计划表，反映了对未来政府行为的引导约束，也为市场中各类主体提供经济发展导向。但是经济运行本身就具有周期性，未必每个周期内的运行轨迹都与财政预算相符合，因此，财政超收或短收的出现并非偶然，一定时间内的动态平衡才是常态化。但是短期内大幅度的财政预决算收入偏离不仅仅影响预算的执行效率，更会影响财政的支出行为，特别是在财政超收的年份极有可能造成低效率的财政超支，从而间接影响财政体制的平稳运行。因此，需要建立预算稳定调节基金来适度修正预算执行中的偏离情况[4]，从建立合理规范基金的募集规则、加强基金补充和调入过程中的监督、尝试建立结余基金的投资渠道等多方面促进预算稳定调节基金最大功能的发挥[5][6][7]。

(三)周期预算平衡论与跨年度动态平衡机制

周期预算平衡论将整个经济周期视为对称的，虽然在某些年份会出现财政收支的偏离，但只要在一定的经济周期内，繁荣时期的盈余可以抵消衰退时期的赤字，就能实现预算平衡。但是这种绝对对称的经济状态是罕见的，因此，基于经济非均衡状态下的动态平衡，需要对周期预算平衡理论展开适度延展，将预算管理从年度平衡推向中长期平衡[8]。跨年度预算平衡机制正是基于该理论基础建立的，旨在通过规范超收的使用、弥补短收的缺口、硬化支出预算约束，从而在预算的编制执行中实现跨年度动态平衡，减少经济周期内政府的过度干预[9]。但是跨年度预算平衡机制的实现面临着短期性稳定政策和长期性结构政策的冲突、纵向财政纪律执行松弛等挑战[10]：一方面，政府需要多维测度预算余额以便其发挥自动稳定器对经济周期性波动的抑制作用[11]；另一方面，政府也需要充分发挥作为超收(短收)调节器的预算稳定调节基金的作用，探究其在不同地区的运行状况，从而剖析出预算稳定调节基金存在的问题，以便更好地实现跨年度预算平衡。

三、预算稳定调节基金的运行情况分析

(一)中央政府层面

1.中央政府的财政预决算收支执行情况

总体来看，中央政府的财政预决算收支偏离情况表现为“超收”和“超支”(具体见表1)。从绝对数看，超收和超支的最大规模分别为5467.32亿元和530.15亿元。从相对数看，超收率最高为17.63%，超支率最高为13.55%，且收入偏离的波动幅度较大。(1)13.55%为1998年超支率。限于篇幅，表1未给出所有年份数据，作者备索。

从时间来看，中央政府的财政预决算收入偏离受国家经济发展形势和财政政策的影响。1994年分税制改革以来，收入偏离度逐渐减低；1998年开始推行积极的财政政策之后，中央财政超收率呈现出波动上升的趋势，直至2007年达到峰值点(其中2002年和2003年出现较为明显的下降)；受2008年全球金融危机的影响，2008和2009年的超收率呈现出断崖式下降；随后“四万亿计划”的影响开始显现，使得2011年的中央财政超收率达到第二峰值点；而伴随着经济新常态供给侧结构改革，超收率又有所下降，直到更加积极的财政政策的推出，2015年后中央政府的财政预决算超收率呈现小幅反弹的趋势。与之不同的是在支出层面，中央财政超支率在经历1998年的峰值点和1999年的断崖式下跌至低谷以后，基本在0%～5%的区间内小幅波动。

表1 1994～2018年中央财政预算收支执行情况 单位：亿元

2.中央预算稳定调节基金运行情况

(1)设立背景及主要内容

中央财政超收常态化、年底“突击花钱”等问题影响着预算体系的稳健运行，因此我国从2007年起开始设立预算稳定调节基金，旨在实现财政收支预算平衡。其主要内容是从财政超收收入中获取预算稳定调节基金的收入来源，用于弥补短收预算执行年份的收支缺口，纳入预算管理，接受人大监督。此后随着基金的积累，预算稳定调节基金也被政府用做应对重大突发事件的储备性资金。

(2)中央预算稳定调节基金的补充调入情况

自2006年起，中央财政超收资金持续补充到预算稳定调节基金中，成为基金收入的主要来源，截至2018年已累计补充15335.64亿元。同时，为使收支预算编制更为合理，自2008年起，部分预算稳定调节基金调入到一般公共预算中，用于弥补预算编制中的收支缺口。2008～2018年，中央预算编制中累计调入预算稳定调节基金13983.43亿元，占补充基金数额的91.18%。我国仅在2008年应对汶川地震时调整了中央预算，在年初调入基础上再次调入600亿。

如表2所示，2006和2007年为净补充结存，而在将基金调入中央公共预算编制后，在2010、2011、2013和2017年为基金净结存。十余年间，基金结余情况以2011年为界，呈现从波动上升到波动下降的趋势，累计结余1352.21亿元，仅占2018年中央财政收入的1.58%。

表2 2006年以来中央预算稳定调节基金补充调入情况 单位：亿元

近年来，中央预算稳定调节基金频繁出现当年基金结存为负值的情况，这是由于财政超收收入除了补充基金之外，还会直接弥补当年财政支出，转化为超支。根据表3，除2009年外，财政超收转化为超支的比例通常远高于补充基金的比例，且有的年份高出近10倍。此外，预算稳定调节基金调入编制到下一年度中央公共预算的比例保持常年稳定，均在5%以下，反之，基金占中央支出的比例则波动较大，极差高达16.85%。

表3 2006～2018年财政超收和预算稳定调节基金分流情况 单位：亿元

(二)地方政府层面

1.地方政府建立预算稳定调节基金的时间

同中央财政预决算收入偏离的趋势相一致，21世纪以后，地方财政超收也成为一种常态化现象，同样影响着地方政府的财政支出效率和财税系统运行。自2008年起，各省区市和计划单列市开始设立地方预算稳定调节基金，直至2014年，全国30个省区市以及5个计划单列市相继建立完成，并出台了相应的补充、调用方案。

2.各地区预算稳定调节基金规模

由于经济基础和社会发展情况的不同，各地区预算稳定调节基金的规模有所差异，表4列出了2008～2016年各地区预算稳定调节基金调入、安排平均值的变化。

表4 2008～2016年各省区市和计划单列市预算调节基金的情况(2)注：平均值计算的是各省自2008年以来产生调入(或安排)预算稳定调节基金所有年份的平均值，未设立或未产生预算稳定调节基金的年份不包含于平均值计算以内。表5与表6同。 单位：亿元

可以发现：第一，除了河北、浙江、宁波、青海在2015年出现调入基金增长的拐点以外，其他地区预算稳定调节基金的调入值基本呈现出逐年增长的趋势。2008～2016年间调入预算稳定调节基金平均值超过100亿元的集中于经济较发达或经济总量较大的地区；反之，平均值绝对数额较低的地区则反映出经济体量较小或欠发达的特征。第二，超过50%的地区，安排预算稳定调节基金增长趋势在2015年出现拐点。同调入的情况一致，安排预算稳定调节基金平均值较高的地区集中于经济发达或总量较大的地区。第三，就调入和安排的比较情况看，除了湖南和青海，其余地区安排预算稳定调节基金的平均值均高于调入的平均值，且各地区的差值不尽相同。其中，天津市补充和调入的比例差异最明显，后者是前者的3.58倍，其次是江苏的2.58倍和上海的2.50倍。而比例差异最小的地区是河北的1.07倍，其次是山东的1.11倍和河南的1.13倍。

3.预算稳定调节基金的区域化差异

进一步，根据我国常用的经济社会发展区域划分，本文将30个省区市划分为4个区域(3)区域划分具体如下：东部地区包括河北、北京、天津、山东、江苏、上海、浙江、福建、广东、海南；西部地区包括陕西、四川、云南、贵州、广西、甘肃、青海、宁夏、新疆、内蒙、重庆；中部地区包括山西、河南、安徽、湖北、江西、湖南；东北地区包括黑龙江、吉林、辽宁。并分析省区市在这4个区域内以及计划单列市的预算稳定调节基金调入、安排在2008～2016年平均值变化的差异。具体见表5。

表5 分地区2008～2016年预算稳定调节基金平均值的变化 单位：亿元

由表5可见，调入和安排预算稳定调节基金在各区域内的平均值都呈现出波动上升的趋势且2014～2015年间的增长幅度最为明显。在绝对数额上，东部地区的调入预算稳定调节基金跨期平均值最高，东北地区和计划单列市次之且数值相当，较低的是中部地区和西部地区；而安排预算调节稳定基金中，东部地区的跨期平均值仍然是最高，其次是计划单列市和东北地区，两者的平均值之差超过28亿元。此外，中部地区的跨期平均值也明显高于西部地区。

就平均值的年际变化率而言，如图1和图2所示：调入基金中，计划单列市的年平均值变化极差最大，东北地区的均值变化幅度则最小；而安排预算稳定调节基金中，则是东北地区的年平均值变化极差最大，东部地区变化幅度最小。

图1 分地区2008～2015年调入调节基金平均增长率

图2 分地区2008～2015年安排调节基金平均增长率

四、预算稳定调节基金的调节作用分析

(一)财政收支偏离的调整分析

1.中央政府财政超收超支的修正

图3和图4分别为2000～2007年与2008～2018年两个时间段内中央财政超收率与超支率的对比折线图。以2007年正式设立中央预算稳定调节稳定基金为界限，2008～2018年间的收支偏离度的总体低于2000～2007年间的收支偏离度，只有2010、2011两年的中央财政收入偏离度和2011年中央支出偏离度有所反弹，其余年份中央财政超收率基本维持在8%以内，超支率基本维持在6%以内。

图3 2000～2007年与2008～2018年中央财政超收率比较

图4 2000～2007年与2008～2018年中央财政超支率比较

2.地方政府财政收支偏离的修正

在地方政府层面，预算稳定调节基金对于财政收支偏离的影响有所差异。图5和图6分别为地方政府在2000～2007年与2008～2018年两个时间段内财政超收率与超支率的对比折线图。由于超过80%的省级政府是在2008～2011年间相继设立了预算稳定调节基金，因此，在2008～2011年间地方政府的财政超收率与2000～2007年时间段内的财政收入偏离程度基本一致，但是2011年后，地方政府的财政超收率大幅度下降，偏离度围绕0%的水平线略微波动。与之不同的是，在2008～2018年，财政支出偏离极差大于2000～2007年财政支出偏离极差且波动变化幅度更为明显，只有在2012～2015年间，地方政府的财政支出偏离程度才略有降低。

图5 2000～2007年与2008～2018年地方财政超收率比较

图6 2000～2007年与2008～2018年地方财政超支率比较

3.地方政府财政收入偏离的修正

由于预算稳定调节基金对地方政府收入偏离的调节作用比较明显，因此着重分析各地方政府预算稳定调节基金对财政超收率的影响。表6是我国30个省区市财政收入偏离情况。在2000～2007年间，都无一例外地表现为财政超收且年平均超收率超过10%的省区市占比高达70%，宁夏和山西的年平均超收率甚至高达20%以上。而在2008～2018年间，除了安徽的年均超收率为5.8%以外，其余29个省区市的年平均超收率都在5%以下，且有14个省市出现年均减收的情况，减收幅度最明显的是湖北省的4.71%。由此可见，在2008～2018年的时间段内，所有地区的单年超收率和年均超收率都有不同程度下降，甚至在某些地区出现了“超收”与“减收”并存的局面。

表6 各地区2000～2007年与2008～2018年超收率变化比较

(二)跨年度预算平衡率的调整分析

1.跨年度预算平衡的机制设计

从传统的年度预算到逐步建立跨年度预算平衡机制，符合我国预算管理体制改革的趋势。跨年度预算平衡机制意为根据财政政策的相机变化，进行跨年度的财政收支预测编制，使预算收支在动态的经济周期内保持平衡，而非追求单年度预算的收支平衡[12]。跨年度预算平衡机制的设立旨在弥补单年度预算中存在的问题，保持预算过程的连续性和增强预算目标的预测性，从而提高财政资源的配置效率。

对于跨年度预算平衡机制的周期选择，各国往往根据本国国情设定，大部分处于2～5年之间。我国根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》提出了各级政府编制2016～2018年三年期滚动财政规划的方案并在河北等地区展开试点。

2.不同层级政府的跨年度预算平衡率

2018年出台的《预算稳定调节基金管理暂行办法》明确要求适度控制预算稳定调节基金规模，使其能够满足跨年度预算平衡的需要。参考国际上普遍选择2～5年的跨年度预算平衡周期，对全国财政、中央财政和地方财政的滚动跨年度预算平衡率进行模拟测算，具体结果如表7所示。

表7 2000～2018年全国、中央和地方财政2～5年间滚动跨年度预算平衡率比较

根据模拟测算结果可知：第一，在2000～2006年，全国财政滚动跨年度预算总体平衡状况优于中央。主要体现在相同周期下，全国滚动跨年度预算平衡率约12.2%，低于中央的25.5%，同时中央财政滚动跨年度预算平衡率在不同年份间差异较为明显，极值差异高达17.87%，而全国仅为9.35%。第二，在2000～2006年，全国、中央实现最佳平衡性的跨年度周期为2年。第三，自建立中央预算调节稳定基金后，2007～2018年中央财政跨年度预算平衡率指数从25.5%左右降低到14%左右，平衡性得到提高，但仍有改善的空间。第四，随着中央跨年度预算平衡性的改善，全国跨年度预算平衡率均值从12.2%左右下降为9%左右，意味着全国跨年度预算平衡程度也有所提高。

2009年起，地方上解中央支出在账务上与中央对地方税收返还做冲减处理，地方支出不再包含上解中央支出，因此地方政府滚动跨年度预算平衡率从2009年开始模拟测算。总体来看，地方财政跨年度预算平衡状况优于中央，平衡指数均值为5.5%，不同年份间的滚动跨年度预算平衡率极值差异为5.06%。

3.各地区的滚动跨年度预算平衡率

具体到地区间的差异，表8给出了2000～2007年与2008～2017年各省区市不同周期的跨年度预算平衡率的变化。可以发现：第一，经济欠发达的青海、甘肃、宁夏等中西部地区跨年度预算平衡率均值较高，而东部的上海、江苏、浙江等跨年度预算平衡率均值较低。这意味着东部地区的跨年度预算平衡性优于中西部地区。第二，以省区市开始建立预算稳定调节基金的2008年为界，2000～2007年各省区市不同周期的跨年度预算平衡率均高于2008～2018年均值。这意味着预算调节稳定基金在一定程度上促进了地方跨年度预算平衡性的提高。第三，2000～2007年各省区市不同周期跨年度预算平衡率均值极差高达390.4%，这一数据在2008～2017年间降低为302.8%。不变的是，在两个时间周期内，不同周期跨年度预算平衡率均值青海皆为最高，上海最低。第四，2000～2007年，绝大多数省区市的最佳跨年度预算平衡周期为2年，但也有例外，北京和福建的最佳平衡周期为3年，黑龙江和甘肃的最佳平衡周期为4年或5年。第五，2008～2017年，大多数省区市的最佳跨年度预算平衡周期为3年，但也有例外，譬如上海、安徽、江西、湖北和海南的最佳平衡周期为2年。

表8 2000～2017年各地区不同年份周期跨年度预算平衡率的变化(4)表中年份周期数所对应的是各省跨年度预算平衡的均值，均值数所对应的是2～5年跨年度预算平衡率的平均数。

五、对预算稳定调节基金运行状况的思考

(一)取得的初步成效

1.对收入偏离有所修正

2007年中央设立预算稳定调节基金后，2008～2018年中央财政超收的平均偏离程度减弱。2008年起，地方开始建立预算稳定调节基金制度，直至2011年超过80%的省区市都已设立，因此，与2000～2007年相比，2011年后，地方政府的财政超收率大幅度下降。同时，相比于2000～2007年，70%的省区市超收率高达10%以上的局面，2008～2018年间的收入偏离度均值除了安徽以外，都在5%以内。

2.逐渐建立跨年度预算平衡与年度预算平衡之间的纽带

自2007年中央设立预算稳定调节基金以来，我国预算稳定调节基金制度对于调节预算平衡发挥了一定作用。从2000～2007年与2008～2018年两个时间段的对比，全国财政和中央财政的滚动跨年度预算平衡性都得到了提高。同样地，2008～2018年间各省区市的跨年度预算平衡性也都无一例外得到了提高，且提高幅度比中央财政更为明显。

(二)存在的问题

1.区域间预算稳定调节基金规模差异明显

作为预算稳定调节基金主要来源的超收收入会受到财政收入的影响，而财政收入又与经济发展水平息息相关。根据图7，大多数年份全国财政收入弹性系数都大于1，反映出GDP增长对财政收入的影响较大。而我国各区域经济发展基础和发展水平差异较大，由此带来了预算稳定调节基金规模的区域差异。2008～2017年，我国东部地区安排预算稳定调节基金规模均值是西部的2.67倍，差异大的年份更是高达3.61倍；同样地，我国东部地区调入预算稳定调节基金规模均值是西部的2.31倍，差异大的年份更是高达3.83倍。

图7 2000～2018年全国财政收入弹性系数变化图

2.资金规模不稳定

《预算稳定调节基金管理暂行办法》规定预算稳定调节基金的来源包括一般公共预算的超收收入、结余资金和政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分，其中，一般公共预算的超收收入是各层级预算稳定调节基金的主要收入来源。根据超收收入流向超支和预算稳定调节基金的比例看，以中央财政为例，除2009和2014年，其余年份财政超收转化为超支的比例远高于补充基金的比例，且有的年份高出近10倍。这也就意味着每年一般公共预算的超收收入投进预算稳定调节基金的比例是不确定的，加之超收收入也是动态变化中的，就使得预算稳定调节基金难以保持稳定的资金规模。此外，由于超收收入分配比例的不确定，使得地方自由裁量权大大增加，经济欠发达地区会倾向于将财政超收基本转化为财政超支，加剧了基金规模大小的不确定性。

3.跨年度预算平衡机制有待进一步完善

预算稳定调节基金的建立初步搭建起年度预算与跨年度预算平衡之间的纽带，且在中央与地方的跨年度预算平衡中做出了一定的贡献。但就具体的平衡性而言，中央财政跨年度预算平衡率均值在14%左右，除了个别地区跨年度预算平衡率均值在10%以下，大部分地区的平衡率均值皆数值较大，青海的平衡率均值甚至超过300%，这意味着省区市的跨年度预算平衡性仍然有着较大的改善空间。当下跨年度预算平衡机制的运行集中于跨年度赤字动态弥补的资金调动，但对预算规划编制调整及具体的资金配置优先序、绩效动态评估等缺乏更进一步地制度内容设计。

4.结余基金闲置沉淀

截至2018年，中央预算稳定调节基金期末结余1352.21亿元，在超收率较高的年份甚至超过3000亿元。对于这些基金的处理，目前是将其进行单一账户的存储管理，并没有将其用于具体实践或投资增值，由此造成了更大数额资金的闲置沉淀，将影响预算稳定调节基金的使用效率。

六、预算稳定调节基金的未来走向再思考

(一)调整规范预算稳定调节基金规模

基于我国预算稳定调节基金来源不稳定、区域差异较大的问题和《预算稳定调节基金管理暂行办法》中的相关条款规定，政府需要调整规范预算稳定调节基金的规模：一方面，结合我国的经济态势，政府可以对一般公共预算的超收收入流入预算稳定调节基金的比重加以最低比例的限制，从而保障预算稳定调节基金有相对稳定的收入来源；另一方面，在积极促进经济欠发达地区经济发展的同时，政府需尝试打通中央与地方或者区域间的预算稳定调节基金的流通渠道，适度缩小区域间规模的差异，促进基金在全国的均衡发展，更好地发挥其调节预算的功能。

(二)充分发挥预算稳定调节基金在中期预算调整与跨年度预算平衡机制间的链接作用

由于跨年度预算平衡机制尚未与中期预算调整形成紧密的联动机制。中央财政滚动跨年度预算平衡率还是地方财政滚动跨年度预算平衡率都仍有改善的空间，因此在促进跨年度预算平衡机制健全的过程中，除了需要准确制定跨年度预算平衡率的目标、科学估计财政收支变化范围等之外，还需要预算稳定调节基金积极发挥其在中期预算调整与跨年度预算平衡机制间的链接作用。政府一方面需要实现预算稳定调节基金对赤字弥补和财政存量资金进行管理盘活，另一方面能够根据经济周期波动为中期预算的调整提供一定数量的灵活资金储备，实现财政资金在年度间、部门间、项目间的有序流动，从而将具体化的各项经济发展目标融入到跨年度预算平衡机制中。同时，根据各省级地方政府平衡率数据，定位为3年周期的跨年度预算平衡试点符合我国当期的发展态势，在条件成熟之时，可考虑全国推广。

(三)践行预算稳定调节基金的绩效管理

面对结余基金闲置沉淀的问题，可以尝试对预算稳定调节基金进行全面绩效管理。一方面，对调入预算稳定调节基金的资金实行全方位、全过程和全覆盖的绩效管理，将绩效管理的理念和方法贯彻落实到编制、审核、执行、监督的每一个环节中，形成闭环覆盖的预算绩效评估系统，使其形成的效果反馈能够为下一阶段资金配置的金额、优先序提供可借鉴的建议。另一方面，尝试拓展结余基金的投资渠道，将结余基金用于投资稳健保值的项目，减少基金的沉淀闲置。