我国废弃海上人造设施管理问题及建议

高金柱 沈佳纹 曹英志 孙艳莉 魏秀兰 张 慧 臧 琦

国家海洋信息中心 天津 300171

随着全球海洋经济的快速发展，沿海地区的海洋资源环境得到加速利用和持续开发，海上资源利用需求日益增长，这些开发活动与需求导致了在世界范围内出现了大量海上人造设施，其种类涵盖油气平台、港口岸壁、标记浮标、管道、海上风力发电厂、水产养殖构筑物、防洪堤坝和防波堤等。随着时间的流逝，越来越多的海上人造设施将被废弃，如何处置这些被废弃的海上人造设施成为当前世界各国面临的共同问题。弃置的海上人造设施不仅会影响后续的海域利用和威胁海上航运安全，更重要的是对生态环境产生一定的影响，亟须对废弃海上人造设施进行规范性管理。

1 国内外研究进展

1.1 国外最新研究进展

国外研究普遍认为废弃海上人造设施通常是指占用一定海洋空间，到达了使用年限需废弃但尚未处置的设施。它们承载着生物群落，作为附着基为各类海洋生物提供栖息地和庇护所，从而影响空间和时间尺度的生态系统功能。但关于废弃海上人造设施移除所带来的后果，尤其是对海洋生物多样性的影响还有待进一步研究。

因此， 《ICES海洋科学杂志》设置废弃海上人造设施专题的初衷就是研究废弃海上人造设施对海洋生态系统的影响，积极推动废弃海上人造设施的相关研究进展，为今后的海洋空间规划和海洋资源利用与保护政策提供思路。该杂志邀请了十几位专家从废弃海上人造设施正面生态效应、海洋生物资源损失，以及人造设施拆除评估的角度提出以下论点。

1.1.1 部分废弃海上人造设施对海洋生态系统改善具有正面生态效应

TODD等认为废弃海上人造设施提供了类似礁石栖息地的功能，吸引了鱼类和底栖生物定居，提高了近海生态系统的生产力，增强了生物多样性，保护海床免受拖网捕鱼破坏，改善了生态系统。KLUNDER认为海上人造设施就像人工礁石一样，主要在软质沉积物环境中为固着的底生生物提供了栖息地，并发现物种组成的差异在横断面之间比在距平台的距离之间更为明显[2]。LACEY等发现海底管道及其他可再生能源设施区域的底栖生物群落与其他海底区域相比存在显著差异，可观察到的群落数量更多[3]。SHEEHAN等提出将海洋可再生能源装置（MREI）放到海洋环境中，可以局部排除破坏性的海底拖网捕鱼，可能有助于恢复退化的海底生境，但需要进行综合评估确定适当的废弃策略[4]。WRIGHT等发现在油气平台和沉船等人工设施密度高的地区，物种的数量都呈现季节性增长，在处理废弃海上人造设施时需要更多考虑由此引发的栖息地变化[5]。

1.1.2 部分海上人造设施会造成海洋生物资源损失

DANNHEIM等发现水动力变化可能导致初级生产的改变，可能对滤食动物造成的影响超出预期，研究了引进和扩大非本地物种的范围以及噪声和振动对底栖生物的影响[6]。MESTDAGH等发现兴建海上人造设施造成水动力条件改变引起区域海洋生物资源损失，疏浚导致悬浮物泥沙浓度升高，可能对海底生物地球化学产生重大影响[7]。BARBUT等发现已建或规划建设海上风电场的区域与一些比目鱼的产卵场、育苗场存在重叠[8]。ROUSE等认为海上管道和其他油气基础设施影响渔业作业活动，给渔船拖网造成事故风险，损坏渔具、渔船，减少了可捕捞范围和捕捞量，造成渔业损失[9]。

1.1.3 对废弃海上人造设施的拆除应实施综合评估

BIRCHENOUGH等论述了废弃人造设施现实压力与种类，并提出亟须研究人工设施及其移除后果（例如废弃）对海洋生物多样性的影响[10]。FOWLER等认为在废弃决策中应将关键生态因素纳入，应暂时中止强制性离岸基础设施的拆除，避免因彻底拆除废弃的海上人造设施而忽略周边生态环境[11]。PEZY等采用生态系统方法和生态路径模型用于海上风力发电场的营养网络分析，进而进行风力发电场的生态影响评估[12]。FORTUNE论述了Borja等人提出确定生态影响评估基准的4种可选方法：其一，找到一个与设施区域相似但没有拆除压力的区域；其二，确定设施建设前的生态系统功能和环境条件；其三，对设施处置所带来的前后环境变化进行数值建模；其四，利用专家判断，评估和预测当前设施区域生态环境状况[13]。

1.2 国内研究进展

我国海上设施废弃作业刚刚起步，经验较为欠缺，国内学者的研究大多集中在海上油气方面的设施弃置方法上。

骆奎栋等对比了中国、英国北海和美国墨西哥湾的海上井筒弃置环保要求差异，结果表明我国的环保要求标准低于英国北海和美国墨西哥湾的环保要求标准[14]。孙见章等提出大量达到使用寿命并不满足延寿条件的平台需要弃置，并进行了海上退役平台弃置方案的技术研究[15]。李珊等人认为目前我国大部分海上构筑物尚未纳入统一的管理体系，导致管理权限不清和管理环节缺位，提出在协调众多涉海部门的基础上，从审批、登记、竣工验收、弃置管理、事中事后监管等方面，先易后难地完善海上构筑物管理的缺位环节[16]。王晓萌等对国内海洋油气生产设施弃置的法律体系、管理制度、审批程序、弃置费收取与使用，以及弃置后剩余责任界定等方面提出了完善对策[17]。张琳萍认为未来几年内将有大量海上油气平台退役，面临巨额平台弃置资金投入和破坏原有海洋生态环境等问题，介绍了平台造礁的技术方案礁体类型及其生态经济效益和潜在环境影响风险，提出构建和设计我国平台造礁政策的基本构架思路，以及编制平台造礁方案和转化利用已缴弃置费等重要制度[18]。郑洁等人探讨了在高度依托和联合开采为主的开发模式下油田的废弃流程，分析认为废弃方案的影响因素主要为地质条件、开发水平、工程设施、区域开发设施依托等[19]。时书宾从影响弃置费估算修订的主要关键因素出发，针对相关因素的变化，探讨如何真实准确计算弃置费，确保油气田合作者正确承担弃置费预提义务和依法进行所得税税前扣除[20]。陈超以已废弃的某油田导管架采油平台为研究对象，研究利用此废弃平台进行潮流和风力发电，并进行静力分析、动力分析以及可靠度计算[21]。杨慧针对我国海底油气管道弃置处置缺乏统一标准规范及全面风险评估的问题，从区域立法、责任主体以及具体实施方案等方面提出了我国海底油气管道弃置处置规范相关意见[22]。罗晓健提出海上油气设施废弃后如不采取合理的处置措施，可能会对海洋环境造成重大危害，弃置前应制订合理的施工方案，并以渤海某油田油气设施废弃为实例，详细论述了海上油田设施弃置原则、弃置方式选择、弃置流程、井口弃置、海底管道弃置、平台拆除等内容[23]。王晓萌等梳理分析了英国、马来西亚、美国、泰国和我国的限定性技术要求[24]。

2 我国海上人造设施废弃管理现状

2.1 海域管理政策方面

2.1.1 《中华人民共和国海域使用管理法》 （以下简称《海域法》）

《海域法》第29条规定： “海域使用权终止后，原海域使用权人应当拆除可能造成海洋环境污染或者影响其他用海项目的用海设施和构筑物”。根据此规定，当废弃的构筑物对于海洋环境造成威胁，或者影响了后续的海域利用的时候，才能强制要求原海域使用权人拆除。但对于拆除的具体实施、以及未拆除构筑物对海上交通安全的警示标志设置等则没有规定。《海域法》出台后，沿海各地方政府先后出台了若干配套制度，但对海上人造设施废弃处置基本都是沿用了《海域法》的表述方式。

2.1.2 《中华人民共和国物权法》 （以下简称《物权法》）

海域使用权人在取得海域使用权后，通过生产建设形成的海上人工构筑物，其所有权应当属于海域使用权人，受《物权法》的保护。 《物权法》规范的是民事关系，海域使用权终止后，不影响原海域使用权人对人造设施的权利义务。

2.1.3 《铺设海底电缆管道管理规定》

《铺设海底电缆管道管理规定》第十条规定，“海底电缆、管道的维修、改造、拆除和废弃，所有者应当提前向主管机关报告。”在《铺设海底电缆管道管理规定实施办法》中进一步明确了提前报告的时间、形式以及内容，并要求废弃的海底电缆、管道应当妥善处理，不得对正常的海洋开发利用活动构成威胁或妨碍。

2.1.4 《海洋石油平台弃置管理暂行办法》

对海洋石油平台的弃置申请、弃置方式、弃置时间、不同弃置方式的环境影响评估论证、环境保护要求等做出了规定。明确弃置的审批部门为国家海洋局，弃置方式分为原地弃置、异地弃置和将平台改作他用。在进行海洋石油平台弃置活动时，拆除可能造成海洋环境污染的设备和设施，废弃的平台妨碍海洋主导功能使用的必须全部拆除。

2.1.5 《海上油气生产设施废弃处置管理暂行规定》（以下简称《暂行规定》）

《暂行规定》明确要求海上油气田进入商业开发前，作业者应编制设施废弃处置预备方案。海上油气生产设施的废弃处置，应当符合国家海洋主管部门关于海洋油气勘探开发工程设施废弃处置环境保护管理的相关规定和要求[25]。

2.2 生态环境保护方面

2.2.1 《中华人民共和国环境保护法》

明确海上人造设施废弃应防止和减少海洋环境污染损害，向海洋排放污染物、倾倒废弃物，进行海岸工程和海洋工程建设，应当符合法律法规规定和有关标准，防止和减少对海洋环境的污染损害。

2.2.2 《中华人民共和国海洋环境保护法》

规定了向海洋倾倒废弃物，必须按照国家规定缴纳倾倒费。除此以外设立专章防治倾倒废弃物对海洋环境的污染损害。

2.3 国际海洋权益方面

2.3.1 《联合国海洋法公约》

我国于1996年5月成为《联合国海洋法公约》缔约国，该公约第六十条和第八十条规定沿海国对其专属经济区和大陆架内的人工岛屿、设施或结构弃置具有拆除义务[26]，同时要求考虑“任何一般的国际标准”；还要求沿海国在拆除上述设施时应考虑捕鱼活动、海洋环境保护和其他国家的权利和义务，尚未全部拆除的设施或结构的深度、位置、大小应妥为公布[26]。由此可见， 《联合国海洋法公约》已不再要求全部拆去废弃或不再使用的设施。

2.3.2 《〈防止倾倒及其他物质污染海洋的公约〉1996年议定书》 （以下简称《96议定书》）

在《96议定书》中规定，油气平台和人工构造物等的原地和异地弃置均属“倾倒”范畴，但海底管道和电缆的弃置不属“倾倒”，并提出依据《平台和构造物的专项评价指南》评估弃置活动，从废物定性、废弃方案、倾倒选址、倾倒环境影响、许可证、监测评估等方面提出原则性要求，要求缔约国制定本国的海洋倾倒评价程序[26]。

2.4 废弃处理方面

我国海上人造设施在实际操作中，对各类海上人造设施废弃后的处理主要包括以下几种情况。

完全拆除的：近岸的输油管线等会产生污染并影响后续海域利用的构筑物。

视情况拆除的：港口设施，船舶、电力等工业设施、旅游娱乐设施等一般对环境和海上交通安全影响较小，有些甚至已与环境相融合，如防波堤等，对此类构筑物，在影响后续海域利用的情况下予以拆除。

不必拆除或回收利用的：海域使用权结束后，大部分养殖设施价值仍然较高，用海者不会废弃处理，一般情况下是自己回收再利用，或者与后续海域使用权人协商作价处理。根据对秦皇岛抚宁区、天津市、山东省等的调研，实际用海中，大部分处理方式是用海人与后续海域使用权人协商后作价处理。此外，人工鱼礁对海洋环境有养护作用，海砂开采设施可移动等，此类构筑物不必出台废弃管理政策。

改造利用的：如盐田可改造成湿地、红树林等，儋州市白马镇的废弃盐田被改造成为红树林苗木培育基地，海上油气平台可改造成海上景点等。

3 海上人造设施废弃管理中存在的问题

通过梳理我国海上人造设施废弃管理现状与统计结果，结合《ICES海洋科学杂志》废弃海上人造设施专题中14篇论文结论，总结出以下问题。

3.1 废弃海上人造设施拆除中的生态影响考虑不足

根据《ICES海洋科学杂志》废弃海上人造设施专题14位专家学者的论点，认为废弃海上人造设施是指到达经济寿命，需要退役或废弃的海上人造设施。对于废弃海上人造设施的管理，应基于设施拆除的生态影响评估，决定是否予以拆除，而不是简单地因到达经济寿命以及先入为主的判断来决定拆除设施。海上人造设施废弃计划对全球行业、监管机构和政府都带来了新挑战，必须判断和评估保留、部分拆除或全部拆除这些海上人造设施是否对社会，经济和生态都有利。但当前国际上，针对废弃海上人造设施潜在的负面和正面影响，尚缺乏评估的科学手段和理论方法。

目前我国海上人工设施弃置管理出台政策规范较多、管理相对成熟的是油气生产设施的弃置管理，但相关处置历史不长。 《海上倾废管理条例》规定的“倾倒”包括“向海洋弃置船舶、航空器、平台和其他海上人工构造物，以及向海洋弃置船舶、航空器、平台和其他海上人工构造物”。根据该条例规定，进行海上人造设施的弃置，要取得许可。但针对废弃海上人造设施，目前管理政策尚欠缺乏明确的生态影响评估技术与规定。在废弃海上人造设施拆除或保留的判定上，生态影响因素考虑不足。

3.2 废弃海上人造设施底数不清

海上人造设施的政策法规与标准规范是其所属主管部门出于本部门的职责或设施的特殊功能要求，针对某一管理环节制定的，不具有综合性，并没有统一的海上人造设施规划与统计标准。各类海上人造设施在数量、形态、分布、废弃后的影响等方面差异较大，对于如何界定“海上人造”的统计范围，如何界定“海上人造的废弃”，也缺乏统一的界定标准。根据《海域使用权登记办法》规定，海域使用权按照审批权限实行分级登记，注销登记由原海域使用权登记机关办理。但并未明确规定注销登记数据及时上传海域海岛动态监管系统。地方自然资源主管部门对注销登记办理时，部分海域使用权注销并未录入海域海岛动态监管系统。因此，基于数据可获性，本文对海上人造设施废弃的海域使用证注销和到期未续期两种情形以及海域海岛动态监管系统的用海方式进行分析查阅，发现确权现状中的注销数据不全，未在动态系统登记备案的海上人造设施，这意味着无法被纳入统计范围，导致其底数不清的问题。

3.3 海上人造设施废弃管理政策不完善

海上人造设施种类繁多，自身具有特殊性，海上人造设施的建设、使用、废弃等都会对生态环境带来潜在影响。我国目前管理政策尚欠缺明确的生态影响评估与废弃监管规定，缺少专门统一管理海上人造设施的政策法规与相应监管系统，导致海上人造设施管理的监管、拆除、废弃等环节的缺失和不完善。难以确认海上人造设施是否废弃，难以统计废弃海上人造设施数量与处置情况。针对废弃海上人造设施是否拆除，也缺乏相应的评估方法。什么样的废弃海上人造设施应当拆除、不同海上人造设施废弃后的管理要求等也没有规定和相关技术规范。一定程度上体现出自然资源管理体制中，在海上人造设施方面尚需深入落实自然资源资产监管者职能，加强对海上人造设施统一的事中事后监管，加快处理废弃管理问题，并对废弃海上人造设施监测监管深入探索。

4 我国海上人造设施废弃管理相关建议

通过梳理我国海上人造设施废弃管理现状和基本数据，可以看出，我国废弃海上人造设施的管理制度和技术标准尚未完善。如相关法律法规对废弃海上人造设施的拆除仅提出了原则性规定，未进一步提出拆除的评估方法、可拆除的情形等。在海上人造设施的监管方面也缺乏具体制度措施，对海上人造设施和废弃的概念及界定缺乏统一标准，影响数据的完整性和准确性。为推动落实国家自然资源资产监管职能，加强废弃海上人造设施的规范管理，相关建议如下。

4.1 完善废弃海上人造设施的生态影响评估

通常，当海上石油钻井平台或风力发电设施等海上人造设施废弃之后，都需要彻底拆除，但部分海上人造设施对于海洋生物来说，已经成为一个完整的生态系统。因此，在进行废弃决策时，应将关键的生态因素纳入决策考虑中，在未进行生态评估前，应暂时中止人造设施尤其是离岸人造设施的强制性拆除，避免彻底拆除废弃海上人造设施而忽略了周边生态环境。同时，废弃海上人造设施的处置，要着重考虑设施当前的生态影响，进一步完善生态影响评估技术方法，在生态影响评估基准上，可以考虑采用以下4种方法：一是找到一个与设施区域相似但没有拆除压力的区域；二是设施建设前的生态系统功能和环境条件；三是对设施处置所带来的前后环境变化进行数值建模；四是利用专家判断，评估和预测当前设施区域生态环境状况。

4.2 适时开展海上人造设施专题核查，摸清基本现状

开展海上人造设施专题核查，首先要研究确定废弃海上人造设施的内涵和废弃的定义。在《海域法》的相关规定中，提及了用海设施和构筑物，按照《海域使用分类》对用海方式的规定，构筑物用海包括：透水构筑物、非透水构筑物、跨海桥梁和海底隧道等。 《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》将以开发、利用、保护、恢复海洋资源为目的，位于海岸线向海一侧的新建、改建、扩建工程，称为海洋工程。对照海洋管理部门的职能、构筑物和海洋工程的范畴，本文认为海上人工设施管理不仅仅局限于《海域使用分类》中的构筑物用海，还应该包括平台油气开采、海底电缆管道等其他用海以及其他用海设施。因此本文将我国管辖海域的海面、水体、海床和底土，所有用建筑材料人工建造的各类空间和实体，统称为海上人造设施。考虑到数据的可获取性和准确性，废弃海上人造设施主要依据海域使用分类的用海方式二级类确定海上人造设施分类，主要包括7类。分别为海底电缆管道、人工岛式油气开采、平台式油气开采、透水构筑物、非透水构筑物、跨海桥梁与海底隧道、开放式养殖（浮筏养殖、网箱养殖），如表1所示。同时，以实地勘测为主、遥感解译为辅的方式开展废弃海上人造设施调查，确定调查范围与调查标准，开发海上人造设施现状调查系统，健全废弃海上人造设施的登记备案制度，掌握海上人造设施的所有人、具体位置、建造时间、使用年限、废弃时间、用海面积、主要用途和保护范围等信息，全面掌握我国管辖海域海上人造设施现状。

表1 基于用海方式的海上人造设施分类

4.3 完善海上人造设施废弃管理标准

海上人造设施废弃管理的目的是提高海域利用率、保护海洋环境和维护海上交通安全。根据《海域法》规定，明确界定废弃含义，确定废弃认定标准或原则。针对不同类型的废弃海上人造设施，制定废弃海上人造设施分类处置的统一技术规范。出台生态影响评估技术标准，明确废弃海上人造设施处置原则，废弃后海上人造设施拆除或保留的原则和标准应当结合生态影响与管理目的综合判定：一是影响海域后续使用的人造设施，且所在区域尚未形成重要生态系统的，必须予以拆除；二是严重污染海洋环境、造成重大生态风险的人造设施必须予以拆除；三是威胁海上交通安全的人造设施，对海上通航造成严重影响的必须予以拆除；四是暂不影响后续海域利用，生态风险低且形成有一定价值的生态系统，可酌情予以保留，部分拆除或进行整治和改造利用。此外，对确实需要拆除的废弃海上人造设施，实施拆除处置可行性论证，并制定拆除后的生态修复措施，结合生态评估结果和生态修复具体措施，确保拆除环境质量和生态服务功能不低于环境本底。

4.4 建立健全海上人造设施废弃管理制度

在现行海洋法律法规管理体系中，建立海上人造设施废弃管理制度，明确管理主体与管理对象，处置流程和处置方式等，构建废弃海上人造设施生态影响评估和修复机制。严格落实海域使用管理政策，督促地方及时上报海域使用注销数据。根据海域管理需求，基于海域海岛动态监管系统，构建废弃海上人造设施监管平台，完善废弃海上人造设施的登记统计，对废弃设施实施定期监管。同时，海洋行政主管部门应对人造设施的废弃拆除进行监督管理。督促海域使用权人及时拆除应当拆除的人造设施，并对保留的废弃人造设施进行定期检查，确保没有造成海洋环境污染和破坏海洋生态环境。对于可能威胁海上交通安全的废弃人造设施，设置航行安全警示标志。对于应当拆除的人造设施，海洋行政主管部门应当加强拆除过程的监督管理，确保拆除过程中采取了海洋环境污染防治措施，并在作业区周围按要求设置了海上交通安全警示标志。