粤港澳大湾区城市群海洋经济发展现状、问题和建议

李杏筠 刘妙品 原 峰

广东省海洋发展规划研究中心 广州 510220

打造粤港澳大湾区，建设世界级城市群，是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的国家战略。粤港澳三地形成了差异化的竞争优势，构成了一个组合式中心城市群，整合起来就能释放出“整体大于部分之和”的协同效应，粤港澳大湾区在我国海洋强国战略中被寄予厚望。

1 粤港澳大湾区城市群的发展定位

2018年3月，习近平总书记在参加十三届全国人大一次会议广东代表团审议时的重要讲话中强调：“要抓住建设粤港澳大湾区重大机遇，携手港澳加快推进相关工作，打造国际一流湾区和世界级城市群。”

2019年2月，国务院印发实施《粤港澳大湾区发展规划纲要》，明确提出湾区五大战略定位，即充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、 “一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈。在打造充满活力的世界级城市群方面，提出依托香港、澳门作为自由开放经济体和广东作为改革开放排头兵的优势，继续深化改革、扩大开放，在构建经济高质量发展的体制机制方面走在全国前列、发挥示范引领作用，加快制度创新和先行先试，建设现代化经济体系，更好融入全球市场体系，建成世界新兴产业、先进制造业和现代服务业基地，建设世界级城市群。针对海洋经济发展，大湾区要坚持陆海统筹、科学开发，加强粤港澳合作，拓展蓝色经济空间，共同建设现代海洋产业基地。

2 粤港澳大湾区城市群海洋经济发展的现状

粤港澳大湾区城市群由“9+2”城市组成，即“广州、深圳、佛山、东莞、珠海、惠州、中山、江门、肇庆”9市和 “香港、澳门”2个特别行政区，共5.65万平方千米，约占全国土地面积的0.6%，2017年总人口6 956.93万，约占全国总人口的4.9%[1]。各地市（特区）在自然空间资源禀赋、社会经济发展水平、城市建设及基础设施配套水平、居民生活水平等方面存在着较大的差异，尤其是在海洋经济发展条件上各有优劣势（见表1），一定程度上促进或制约着湾区内城市间的海洋经济合作发展。

表1 粤港澳大湾区沿海各市（特区）海洋经济发展优劣势分析

在经济总量方面，2017年粤港澳大湾区经济总量就已超过10万亿元，远超旧金山湾区，逼近纽约湾区[1]，在国家经济发展中占据重要地位。其中，香港、深圳、广州三市（特区）GDP总量约占湾区经济总量的66.6%，经济实力雄厚，增长势头强劲，与湾区其他城市差距较大（见图1）。

图1 2017年粤港澳大湾区各市（特区）国内生产总值及人均生产总值对比示意图

在产业发展方面，海洋经济正发展成为引领湾区经济发展和对外开放的重要引擎，湾区内已基本形成门类齐全、优势突出、以现代产业为主导的海洋产业体系[2]。港澳第三产业比重超过90%，已进入现代服务业为主的阶段，这些产业与海洋经济息息相关[3]，例如滨海旅游、国际贸易、金融保险、海洋交通运输等；广州、深圳海洋第三产业占比超过60%，进入后工业化阶段，主要发展海洋交通运输业、海洋化工业、海洋油气业、海洋工程建筑业等海洋产业。

3 粤港澳大湾区城市群海洋经济发展存在的问题

3.1 城市间经济发展水平差距大

广州及深圳的GDP总和超湾区省内其余7市之和的38%，港澳人均GDP遥遥领先广东9市（见图1）。广州、深圳、香港等3市（特区）基建水平高度发达，海、陆、空、港运输体系完善，资本、科技、人才等资源要素高度汇聚，相比之下江门、惠州、中山等其他城市的发展滞后。广深港澳4市（特区）海洋空间资源少、开发强度大、整体利用率高、单位数量产值高；惠州、江门等地市海陆空间资源丰富但整体利用率偏低。上述一系列数据及资料反映出粤港澳大湾区内城市间发展不均衡的问题。

3.2 空间格局及产业布局有待优化

从区域上看，在近岸海域，各产业竞争性用海问题日渐突出，传统海洋产业的先发优势致使海洋新兴产业发展空间受到限制；在离岸海域，除航运和捕捞渔业外，其他海洋产业活动很少，基本上还处于待开发状态。从产业发展看，粤港澳大湾区海洋资源与海域环境都较为有限，各种产业所需要的资源要素存在重合性，如海洋渔业和滨海旅游产业；同时，海洋各产业之间的建设也存在着矛盾，比如海洋石油化工产业的发展会对滨海旅游业带来不良影响。

另外，湾区内部分城市在海工装备制造、海洋交通运输、滨海旅游等产业领域存有同质化竞争现象。例如，湾区拥有广州、深圳、香港等众多国际性港口和空港，但多以集装箱货运为主，港口功能重叠，形成了同质化发展的态势。而且，多个港口均以广东省作为经济腹地，缺少明确的分工和职能定位，导致同质竞争激烈，重复投资严重。

3.3 海洋经济融合发展存在壁垒

粤港澳分属3个不同经济体和关税区，人员、资金、信息、资源等海洋生产要素较难实现自由流通，区域间贸易投资易受负面清单准入等各种隐性壁垒影响。3个市场体系在经济制度、行政体制、财政体系、货币发行制度以及经济发展规划制定方面完全独立，关税水准、资金流通制度、投资开放程度、对外经济政策也有实质性区别。目前尚缺乏各城市的利益表达、分配和保障等协调机制的顶层设计，尤其是一体化后增量利益如何协调分配等难点成为大湾区海洋经济深度融合的绊脚石[4]。

4 国际先进湾区城市群的发展经验借鉴

目前世界公认的三大著名湾区是东京湾区、纽约湾区及旧金山湾区。三大湾区具备合理的产业分工、法制约束、产权保护、环境治理以及高度发达的对外贸易，依托“拥海抱湾连河”的地理优势，形成“港口群+产业群+城市群”的叠加效应，通过不断拓展周边腹地，建成了国际金融、航运、贸易、创新和先进制造业中心，引领全球经济发展，这为建设粤港澳大湾区提供了宝贵经验[5]。

4.1 建立统筹协调机制

三大湾区虽由城市群构成，但打破了城市间的行政辖区壁垒，在基础设施建设、经济一体化等领域的顶层设计和统一规划方面取得重大进展和突破，提升了湾区经济整体发展水平。此外，三大湾区对短、长期规划进行动态跟踪与修订，确保其充分满足湾区经济发展的实际需求。为此，在粤港澳大湾区的规划发展中，企业、政府和社会等多方合作应充分考虑到不同层次、部门以及各地政府之间的目标需求，加强统筹协调。通过体制改革、简政放权、突破营商环境等方式，推动湾区一体化进程。

4.2 基础设施互联互通

三大湾区均加强了航运、城际交通、网络通信等方面的建设，实现了基础设施一体化、系统化的深度融合，实现了资本、人才、技术及信息等生产要素的自由流动。粤港澳大湾区协同发展，必须消除影响经济要素自由流动的体制障碍，加快内地与港澳交通设施互联互通，实现跨境交通一体化发展。

4.3 城市专业分工和错位发展

港口城市是湾区经济形成的基本单元，正因为拥有不同量级的世界级港口城市，湾区海洋经济才具有强劲竞争力。伴随经济全球化，港口城市作为国际贸易中心和航运中心，不断吸引世界范围内生产要素向湾区集聚，通过产业转移和职能分散，港口城市进一步建成经济和金融中心，湾区其他城市围绕核心城市谋划产业分工与职能的错位发展，共同提升了湾区海洋经济综合竞争力。由此可见，要实现粤港澳大湾区城市群发展，需明晰各级城市的功能定位，结合资源禀赋和产业优势，因地制宜发展海洋产业，优化湾区经济空间格局。

4.4 推进科技系统创新驱动发展

汇聚强大生命力的创新生态系统可为湾区经济发展提供源源不断的动力。湾区聚集了世界各种优质创新要素与资源，人才、资本、技术、文化等要素集聚融合，高校、科研机构与企业之间形成“研发—生产—制造—营销—再研发”的正向循环，促进了创新型经济的兴盛。为此，粤港澳大湾区要大力推进科技系统创新，加强关键核心技术的研发创造，努力抢占世界科技创新的制高点。

4.5 营造国际化营商环境

三大湾区均拥有透明、便利、法治的营商环境。粤港澳大湾区要实现从区域性湾区向国际大湾区的转变，就必须以湾区建设、广东自贸区建设和21世纪海上丝绸之路建设为突破口，推进制度改革和体制创新，营造国际化营商环境，形成“引进来”与“走出去”双向联动的对外发展格局。

5 推动粤港澳大湾区城市群发展的抓手

5.1 建立规划统筹与协商联动机制，实现区域海洋公共事务共商共管

建立粤港澳大湾区规划统筹与协商联动机制，主要包括领导小组、联席会议、日常办公室、协调机构等载体以及一系列的管理制度，服务于海洋资源管理、海洋经济合作、海洋生态共治等区域海洋公共事务的决策、各级政府之间关系的协调和区域海洋公共政策的执行，以实现对区域海洋事务的综合性管辖[6]。具体实施如下。

（1）统筹利用陆海空间资源，提升海洋空间格局

坚持陆海统筹原则，遵循《广东省主体功能区规划》 《广东省海岸带综合保护与利用总体规划》的保护和利用要求，实施以主体功能区为统筹的陆海空间规划的“多规合一”，统筹陆海经济、生态和社会功能，整体规划和布局海陆产业发展，推动沿海地区按照主体功能区功能定位发展，引导优化区域加快海洋产业发展方式转变，有序建立海洋空间保护与开发格局，推动海洋经济由近岸海域、海岛向深远海延伸。

（2） 建立海洋经济与管理数据“一张图”

根据粤港澳海洋经济的实际，结合国家宏观调控政策和区域海洋发展战略，建立统一的陆海空间信息平台，逐步实现粤港澳大湾区陆海管理流程化、业务数据一体化、数据分析智能化、成果展示可视化；利用系统数据分析粤港澳大湾区各类用海用地的现状、需求和变化趋势，定期提交海陆资源状况、使用现状等监测与评价报告，为粤港澳大湾区的陆海资源管理提供有效的决策支持。

5.2 构建竞争合作与协同创新机制，建立具国际竞争力的现代产业体系

一方面是建立市场竞合机制，实现市场对资源的优化配置，形成合理的区域海洋产业分工合作体系，实现粤港澳大湾区城市海洋产业联动及协同转型升级[7]。另一方面是促进政府竞合，打破区域间的行政壁垒，创造要素跨区域自由流动的外部环境；建立有效的区域利益共享和补偿机制，推动区域交流与竞合进入覆盖面更广、层次更深的阶段。具体操作如下。

（1）实现资源互补并优化产业布局

粤港澳大湾区城市群发展，应充分考虑各地的发展现状、短板和优势，并结合海洋经济发展的定位，推进资源互补、科技互助、市场共拓等方面的合作，并优化产业链上下游布局，形成分工合理的区域产业发展体系，实现粤港澳大湾区城市产业联动及协同转型升级。考虑以广州、深圳、香港、澳门为中心增长极城市发展海洋经济，广州与深圳的点轴向西侧辐射“江门+中山”，共同构建技术密集型高端制造业经济圈；向东投射“东莞+惠州”，构建知识密集型新兴海洋产业；香港与澳门为“点轴”向“珠海+深圳”辐射，形成生态环保型海洋服务业经济圈。

（2） 推进涉海金融合作发展

在粤港澳大湾区城市群中，香港的涉海金融服务业在世界市场中具有极大的竞争力，银行贷款融资、股票融资、信托基金、融资保险租赁和海事保险等涉海金融服务产业始终处于全球领先水平。应以香港涉海金融优势为引领，明确大湾区内各城市发展定位，错位发展，加强粤港澳涉海金融的深度合作，推动建立海洋投贷联盟和风险补偿机制，逐步构建湾区海洋经济发展金融服务体系。例如，鼓励香港涉海融资及保险机构在湾区内设立独资或合资公司，为湾区内海洋渔业、海洋新兴产业等企业提供融资、信贷、担保、保险等服务。

（3）建设国际科技创新中心

全面提升湾区自主创新能力。充分发挥粤港澳科教资源和创新企业集聚的优势，以香港科技园、深圳国家自主创新示范区、广州大学城、国际创新城为载体，推动产业、金融、技术和商业模式创新及跨境跨界融合。推动建设“广深港澳”科技走廊创新资源与湾区产业对接，形成“研发—转化—生产”的湾区创新链，提升湾区创新能级。深度实施精准引才与柔性引才，深化粤港澳三地人才交流合作，予以政策及福利保障[8]。整合港澳在法律、会计等专业服务方面的优势，在大湾区范围内打造覆盖研发设计、创投孵化和技术转移等全链条的涉海科技服务体系，促进科技与资本、科技与产业的深度融合[9]。

（4）强化基础设施建设互联互通

随着港珠澳大桥、广深港高铁等重大基础设施建成开通，湾区网络化、多中心的空间结构正不断强化，形成产业集群发挥合力、贯穿创新链条的空间纽带，为资源要素高效流通提供有力保障。强化香港、深圳、广州等远洋枢纽港功能，携手珠海、惠州等构建良性竞争、开放合作的湾区港口体系。以广深港三大机场为核心，整合区域航空资源，完善多层次航空运输服务体系。构建以轨道交通、高速公路为主的湾区综合交通网，提升城市群互联互通能力。

5.3 加强粤港澳海洋生态环境保护合作，打造优质宜居宜业宜游环境

加强粤港澳在海洋生态环境协同治理、绿色生态发展模式机制等方面交流合作，以“生态空间”支撑“发展空间”。贯彻落实生态文明建设思想，共同营造与世界级城市群发展能力相匹配的优质宜居环境，提升湾区可持续发展能力。

（1） 多渠道实现海洋生态环境的联防联控与共治

以城市群发展为导向，建立服务于生态环境联防联控与共治的合作委员会，全面统筹合作制定湾区陆海生态环境规划，包括大湾区固废危废管理规划、海洋生态环境规划等专项规划，实现联防联控。推动湾区内环境监测标准、监测指标和方法、企业和人员资质认证标准等方面的统一。深化三地环保产业合作，加强环境智库合作，鼓励三地研究部门、高校就环保技术、政策等进行互访交流，合作办学，鼓励和支持粤港澳三地青少年开展环境教育的交流合作，共同举办环境教育展[10]。

（2） 打造宜居宜业宜游的优质生活圈

加强宜居湾区建设，提升湾区城市群总体竞争力。发挥港澳先进教育水平优势，构筑“前店后网”格局的科技产业园、创意园、大学、知识产权中心等智库及机构。打造针对特定群体的园区，如港澳青年创业创新小镇、创意园，提供更多的科创空间。依托港澳外向经济优势，建设粤港澳大湾区知识产权交易和服务中心、人民币离岸结算中心等机构，积极对接国内外经济业务。建设提高湾区居民生活质量的居家养老产业、养老公寓、住宅园区等，营造良好的生活及养老环境。最终目标是将大湾区打造成蓝色生态湾区、世界级交通枢纽、知名全域旅游区、国际教育和人才高地、就业创业空间、居民健康与养老之区。