国外主要发达国家公共卫生应急管理培训经验借鉴

朱 榆 尹艳红 许培海 努兰别克·哈森别克 贾小婷 吴 伟 董泽宇 朱 庆

1.国家卫生健康委干部培训中心 国家卫生健康委党校，北京 100024；2.中央党校 国家行政学院公共管理教研部，北京 100826；3.中央党校 国家行政学院应急管理教研部，北京 100089

国外主要发达国家经过多年的研究和实践，在公共卫生应急管理培训领域完善和发展了有效的培训方法和手段。立足于我国政治体制和基本国情，通过比较和借鉴国外主要发达国家的经验，把预防为主作为指导思想，努力探索具有中国特色的公共卫生应急管理培训模式，切实推进卫生健康干部队伍的应急管理能力建设，实现应急管理的专业化和现代化，是国家治理体系和治理能力现代化建设的必然要求。

1 国外主要发达国家公共卫生应急管理的组织体系和培训体系

1.1 美国公共卫生应急系统和培训体系

美国公共卫生应急系统是由国家、州、地方三级构成，即联邦疾病控制与预防系统（CDC）、地区/州医院应急准备系统（HRSA）和地方城市医疗应急系统（MMRS）共同组成[1]。见图1[2]。

美国的应急管理培训组织体系分为联邦级培训机构和州级培训机构，联邦级包括主管机构和协同机构。联邦应急管理署（FEMA）是美国应急管理的国家级领导机构，除了承担联邦政府应对各种灾害的应急管理职责，还主要负责应急管理方面的培训工作，在全国范围内设立了三个应急培训中心[3]。州级应急管理培训机构由各州的应急管理部门管理，负责为本州提供培训服务。美国联邦应急管理局的培训特点是注重实际的救援技能培训，专门设立针对不同人群的课程和项目[4]。

图1 美国公共卫生应急系统

1.2 德国公共卫生应急系统和培训体系

德国公共卫生应急管理由“严重传染疾病能力与治疗中心”常设工作组（STAKOB）负责。作为德国生物医学领域顶尖的政府科研机构，罗伯特·科赫研究所（RKI）是德国预防和治疗传染病、维护公共健康、研究分析公共卫生中长期发展趋势的著名科研机构，为政策制订提供科学技术支持，在德国公共卫生领域具有举足轻重的作用[5]。管理人员培训、志愿者培训和社会教育构成了德国应急管理培训的三个部分[6]。这些组织和机构既相互独立，又彼此联系，并各自拥有应急救援培训系统和培训课程。见图2[6]。

图2 德国应急管理培训组织体系

1.3 英国公共卫生应急系统和培训体系

英国公共卫生应急管理是按照由英国卫生部下设的“突发事件计划协作机构（EPCU）”颁布的“国民健康服务系统（NHS）突发事件应对规划”组织实施的。2003 年卫生部成立了“健康保护机构”（HPA），包括了生物医学、化学、放射性物质等多种学科的研究机构，整合了监测、实验、管理和服务等多项资源，构建了英国公共卫生应急管理架构。见图3[7-8]。

英国组建了从内阁、政府部门到社会机构的完整组织体系。英国国家应急管理办事机构是隶属于内阁办公室的国民紧急事务秘书处（CCS），作为常设机构负责协调跨部门的应急管理工作和紧急救援行动，其所属的紧急事务规划学院（EPC）负责全国跨部门、跨地区的综合性应急管理教育培训。见图4[9]。

1.4 日本公共卫生应急系统和培训体系

日本在国家危机管理体系的基础上建立了公共卫生应急系统,该系统包括厚生劳动省、都道府县、市町村三级卫生行政主管部门及其所属机构。见图5[10]。为加强对公共卫生应急领域各利益相关部门的领导、组织和协调，厚生劳动省建立了每月召开两次的健康危机管理协调会议制度，有助于规划和执行应急管理政策[11]。

日本总务省所属的消防厅是负责应急管理培训的管理机构[12]。日本应急管理体系的特点就是除了政府履行防抗灾职责外，还进行全民宣传教育并通过充分动员公众、民间组织和社会团体等发动全社会参与。日本应急医学救援体系的核心组织管理机构和医学救援专业机构是位于东京的国家级灾害医疗中心[13]。

2 国际主要发达国家和地区应急管理培训经验特点

2.1 建立了完整的应急管理培训组织体系

图3 英国公共卫生应急系统

图4 英国应急管理培训组织体系

图5 日本公共卫生应急系统

主要发达国家共同的特点是：设置国家层级的培训组织结构；设置直属领导的综合性应急管理培训机构；各综合性应急管理部门有责任和义务指导并针对政府及非政府机构的相关人员和社会群体开展应急管理培训；确保各利益相关部门间的信息共享、有效沟通和密切协作,建立各利益相关部门应急管理培训联动机制；通过政府和非政府组织、公民组织和社区协会在培训领域的合作,使更多的政府外的各类机构组织、志愿者队伍在应急管理中发挥重要作用。

2.2 采用了行动导向的培训方法

以行动为导向的模拟和实战演练的培训方法体现了“黄金时刻”和“事件现场”的应急管理原则。

美国政府每年定期依据防救灾活动计划进行紧急灾害应急演练，通过多种形式的演习，培养公众的防灾意识和应急能力。德国应急管理培训方法更加注重通过体验式培训培养积极的团队精神，在沿用传统的讲课、专题和案例研究等教学方法的基础上，情景模拟、桌面推演、实战演练等互动性和操作性强、旨在提高解决实际问题能力的培训方法被广泛采纳[14]。英国内阁办公室国民紧急事务秘书处所属的紧急事务规划学院（EPC）在应急管理培训上采用新兴技术开展以学员为中心的体验式教学。该学院移动式的“金层级标准培训演练系统”[15]覆盖面广泛，大大提升了组织整体培训效能。针对公众培训，英国内政部有专门的受众策略，通过向全国每户居民寄送“紧急事故指南”在应急准备方面教育公众[16]。

2.3 模块化设计的培训内容

主要发达国家注重培训课程内容的模块化设计，体现出培训课程的专业化和课程体系上的标准化。各国培训课程设置的内容主要包括应急管理及相关领域的基本理论、应急管理流程、应急管理的专业技能、应急管理的普遍性技能（公众教育）和应急管理协同合作这五方面内容。应急管理及相关领域的基本理论侧重管理学和文化，如应急管理规划与执行、人权监管和法治、防灾减灾基本知识；应急管理流程涵盖减灾与预防、灾害响应与灾后恢复；应急管理专业技能包括致灾因子、脆弱性及风险分析和干预措施；应急管理普遍性技能是通过教育公众使之获得有关应急响应的基本知识和常识，帮助公民实现备灾常态化；应急管理协同合作包括应急管理参与机构之间的彼此协调和沟通、公私之间相互合作、跨文化交流、媒体事务等。

美国应急管理学院（EMI）提供100 多门课程。课程设置体现出综合性、跨学科性，课程内容更加突出问题意识[18]。德国的应急管理培训课程是按照标准化的要求开发的，基本实现了模块化。危机管理、突发事件规划及民事保护学院（AKNZ）的三级应急培训模块化课程，具有层级递进、循序渐进的特征[19]。英国对突发紧急公共事件的管理实行“金、银、铜应急管理体系”，即根据突发事件的大小和受灾程度制订应对计划[20]。日本设立了基于实战、分类精细、设置科学的课程体系[21]。

2.4 整建制培训的调训方式

整建制应急管理培训是针对突发事件中不同层级和相关部门整体开展的培训，以便提高参训者的团队协作应对能力和组织的总体绩效，是对某类突发事件专项指挥部成员单位相关人员以预案为基础的量身定制的培训。

整建制指挥部培训是美国应急管理学院（EMI）的主要培训方式之一。德国整建制应急管理培训分为预案演练、跨时段场景演练和跨部门、跨时段的综合性演练三个层次[22]。英国整建制应急管理培训以现代化培训设施和场地为基础，主要通过在互动式、演练式培训方式上取得培训效果。

这些一体化的培训模式作为技术支持，满足了这些国家公共卫生应急领域专业培训的各项要求，为提高培训质量和效果起到了重要的保证作用。

3 规范的培训评估指南

应急管理培训的评估方法除了考试、报告、答辩等传统的学习标准之外，还有美国EMI 的基于演练的评估方法，用于判断接受培训者的岗位绩效的结果，包括三个层次：任务层分析、行动层分析和能力层分析[23]。

在公共卫生应急培训领域，欧洲疾病预防控制中心于2018 年发布了卫生应急准备自我评估工具及使用指南，其中对公共卫生人员在经过专业培训后需要达到的认知、技能、情感等基线指标做了明确要求，能够符合《国际卫生条例》核心能力的要求及通过演练测试达到该条例核心能力的实际水平；技术和能力要能够胜任卫生系统的各级监测和响应工作；能够持续提供公共卫生服务；支持在战略和业务层面开展的教育培训和演练；经过培训和演练后复盘回顾，通过评估能够识别绩效的不足之处，总结经验并做进一步改进[24]。

4 国外经验启示

自20 世纪80 年代至今，西方发达国家在处置重大突发公共事件后就已经逐步完善了应急管理体制、机制和法律体系，积累了应急管理和培训方面成熟的经验，可以为我国应急管理培训提供重要的借鉴。

4.1 加大重视应急管理培训体系建设

西方发达国家在完善国家应急管理体系的同时普遍把建立分层分类的应急管理培训体系作为重要内容。主要发达国家注重设计分层分类的应急管理培训体系，针对不同部门、不同级别人员进行培训。同时，注重政府部门工作人员培训和普通公众培训与宣传教育相结合，把应急管理理念渗透至全社会，形成完备的应急管理培训体系。目前我国应急管理培训主要面向分管应急工作的领导，尚未覆盖党政主要领导干部，部分党政领导干部缺乏对应急管理工作的基本程序和知识的了解和认知[25]。需要进一步加大重视应急管理培训体系建设。

4.2 以提高应急管理能力为导向设计规范化的课程体系和标准化的课程内容

要学习和借鉴国外经验尽快开发出科学而适合我国体制机制的公共卫生应急管理课程体系和专业化标准化的课程内容，实现基础设施和各类信息共享，统筹制订公共卫生应急管理干部轮训和研修规划，从而切实加强干部能力建设。

4.3 大力推行模拟演练和整建制培训的实战应用

要把情景模拟和角色扮演、实战演练作为应急管理培训的主要方法，通过演练及时发现问题，不断学习改进以提高实际应急管理能力和应急流程运转的稳定性[26]。

4.4 建立健全培训需求调研、质量评估和考核制度

通过加强培训需求调研，强化质量评估，注重培训考核，从而提高培训质量，不断改进培训工作。欧美国家做法不尽相同，但对于提高培训质量和效果，都起到了重要的保证作用。

4.5 加强对普通民众应急知识的宣传教育和应急能力的培训

扎实做好基层普通民众的应急知识的普及教育和应急能力的培训是实现紧紧依靠人民群众应对任何突发事件和自然灾害的最有效的办法，通过广泛的宣传教育和培训活动充分发挥人民主体的作用，

5 小结

各国的经验表明，专业化培训是提高应急管理能力的重要途径。加强应急管理培训体系的建设，既要重视对领导干部、应急管理人员和专业技术人员的分级分类培训，也要重视普通民众的培训。在培训中以提高实际能力为导向，做好培训需求调研，推广模块化教学和模拟演练式教学，注重质量评估和考核，从而提高应急管理培训的质量和效果，全面提升整个社会的应急能力。