未成年人保护中的国家亲权理念研究——以新未成年人保护法为重点

姚建龙 公长伟

2013年6·21南京女童饿死案震惊全国，2020年3月，新冠疫情期间湖北孝感发生了一岁半男孩饿死家中的悲剧，两起案件都是由于监护人生而不养的问题所导致，发人深省。近年来，因监护人监护不力、不能、虐待等严重侵害未成年人权益的案件频频发生，针对未成年人的保护重新被提上议程。如何真正落实好未成年人合法权益保护，已经成为当前亟需解决的时代难题。2020年10月17日，全国人大常委会通过第二次重大修订后的《中华人民共和国未成年人保护法》（以下简称未保法），并将于2021年6月1日起施行。本次未保法的修订，较为显著地贯彻了国家亲权理念，凸显了国家保护未成年人的责任，受到了较为广泛的肯定与好评。

一、国家亲权的渊源与内涵

（一）溯源：国家亲权的流变

国家亲权（parens patriae）一词源自于拉丁文，又被称为“国家父权”“国家父母权”“国家监护”，根据布莱克法律辞典的释义，其本意是指国家对儿童与其他法律上无行为能力的人所享有的一般监护权①Black HR R.Black’S Law Dictionary: 6th edition. Saint Paul: West Publishing Company, 1990: 1114.。相对于“自然亲权”而言，国家亲权也通常被认为是自然亲权所派生出来的权力。显然，国家亲权首先是作为一种身份权力而存在，而家长主义则是它的基本理论支撑。②肖姗姗：《少年司法之国家亲权理念——兼论对我国少年司法的启示》，载《大连理工大学学报（哲学社会科学版）》2018年第4期。顾名思义，国家亲权具体是指当儿童（未成年人）的父母没有适当履行其监护责任和义务时，或者监护人出现监护不当、监护不能时，国家便作为儿童（未成年人）的“父母”而理所当然地依法介入其中，通过代替那些不称职或无计可施的血亲父母（或其他监护人），并以未成年人最终监护人的身份具体行使亲权，进而担负起监管、保护未成年人权益和制止、防范未成年人遭受侵害的责任。如此一来，作为公权力的化身，国家就拥有了与未成年人父母一样的权力来监管和保护孩子的权益。最原始意义上的亲权显然是建立在天然的血缘关系之上的，进而延伸和包含到了无血缘关系的继父母与子女之间，而国家亲权则彻底超越了原始血缘关系，从而使国家担负起了“国父母”的角色。换言之，国家亲权意味着对未成年人的监护不再单纯是父母的个人事项，也不再是某个家庭或者某个家族的事项，而是把对未成年人的监护和对其权益的保护直接提升到了国家利益这一至高层面。一言以蔽之，孩子首先是国家的根本、财富与未来，然后才隶属于其父母，孩子不但拥有自然父母，而且还拥有国家父母。

众所周知，国家亲权理念与思想源于西方国家，最初见于古希腊，如在莱库古领导的斯巴达的立法中，给亲生父母只留下了七年的自然亲权期，七岁以后孩子则属于国家。柏拉图更是有过之而无不及，他直接激进地把莱库古的实践进行了理论化，认为为了城邦的延续与治理，父母一旦生下子女就要交给国家抚养，从而彻底实现了孩子的国有化，甚至连七年的自然亲权期都没有给亲生父母留下。作为概念而言，国家亲权之说最早可以追溯到罗马法时期，那时候出现了“全人类的父母”“公亲”等之类的术语，其义是指国家的君主要担负监管和保护全民儿童的责任，同时限制自然父权的粗暴运用。①徐国栋：《普通法中的国家亲权制度及其罗马法根源》，载《甘肃社会科学》 2011年第1期。

从罗马法到现代意义上的国家亲权，笔者曾经将此过程分成了大体上相互关联的三个阶段：绝对亲权时期、国家亲权辅助时期、国家亲权时期。②姚建龙：《国家亲权理论与少年司法——以美国少年司法为中心的研究》，载《法学杂志》2008年第3期。经过漫长的演变，尤其是经过英美等国家的改革实践和发展，国家亲权今天已经成为各国未成年人保护制度，包括少年司法制度和儿童福利制度建设的理论基础。

（二）聚焦：国家亲权的内涵

通过梳理国家亲权的发生、发展与演变，我们可以将其内涵概括为以下要点：

第一，国家亲权意味着国家是未成年人监管与权益保护的最后一道屏障。国家亲权理念从立法理论上进一步明确了国家是未成年人的最终监护人，对未成年人权益保护而言，国家担负起“托底”的作用。这意味着未成年人保护制度的构建要提高到国家的层面进行。针对未成年人，国家不但要进行“事发时的及时干预”“事发后的亡羊补牢”，而且更重要的是要进行事发之前的“防患于未然”，这充分体现出在国家亲权理念下，政府需要主动作为，积极作为。

第二，国家亲权理念意味着国家亲权将真正超越父母亲权。事实上，国家亲权的发展一直是在与自然亲权的博弈与合作中演进。国家亲权的实施不是以未成年人的父母在世与否作为出发点，而是以父母监护能力和监护效果作为参考标准，只要是父母监护出现失当、不能、失能、不周情况，并出现或有可能给未成年人造成侵害和权益损失时，国家就要及时出面，并以最终监护人和最高监护人的身份对其进行全面的监督和有力的干预，甚至在必要的情况下依法剥夺未成年人父母（含继父母）的监护权，并另行指定其他监护人。因此，如果从社会结构与功能的角度加以审视，可以把国家亲权理解为一种国家公权力对父母亲权的救济，一种国家公权力对原生家庭功能的积极补偿。

第三，国家亲权理念以谋取儿童切身利益为基本目标，以保障“儿童权益最大化”（《联合国儿童权利公约》的说法）和“最有利于未成年人”为基本原则，真正体现出了以儿童福利为本位的国家关怀。从根本上看，国家亲权确立的初衷就是通过国家出面，从而最大限度地保护未成年人的切身利益，而绝非单纯地以国家替代父母监护角色，否则，便失去了亲权的本意和国家亲权存在的现实价值，这一点已经成为国家亲权思想之轴和指导未成年人保护体系建设的核心原则。从社会学的角度而言，这也同时意味着国家亲权理念使得未成年人保护法实现了“福利法化”。③姚建龙：《未成年人法的困境与出路》，载《青年研究》2019年第1期。

随着历史的发展演进，时至今日，国家亲权的内涵已经顺势改变，而其外延也早已经超越了其原始意义，具体而言，其适用范畴不但针对未成年人，而且已经扩及到成年人和老年人，国家亲权的理念已经越来越广泛地体现在国家政府实施的各种扶危救困活动中。具体到本文所言国家亲权，则主要是针对未成年人的亲权。

（三）澄清：国家亲权之于国家责任

国家亲权的思想上下流变千年，尽管它植根于人类文化源流，但历尽沧桑而终得其所。今天，国家亲权思想早已经化作为世界各国未成年人保护的核心理念和国际共识，俨然已经成为各国未成年人保护制度的理论之根。随着我国新未保法的落地，对其中所涉及的国家亲权理念的理解与解读也出现了不同的观点，尤其是在国家亲权与国家责任的理解上，出现了混淆、混同与边界不清等问题。从叙事学的角度而言，各种解读自有其道理所在，但从学理探索与严谨的法理逻辑而言，有必要对二者进行梳理并加以澄清。

“责任”，强调义务、承诺、本分或过失，强调的是一种关系中的“应然”，这种“应然”的基础是法律法规的硬性要求和道德伦理的约定俗成，可以说这是一种侧重“客观”“外在”的应然。相应的，国家责任强调的是国家应按照法律法规的要求和道德伦理等承担和履行责任。显然，这与国家亲权的原始概念有着本质的不同，不应将二者混淆不清。具体理由有以下三点：

第一，国家亲权超越国家责任，国家亲权可以作为国家责任的上位概念而显在。顾名思义，国家亲权是国家作为未成年人的“国父母”主体，拥有对未成年人的终极“亲”权。此处的“亲”，直接导致国家亲权之主体——“国家”与国家责任之主体——“国家”有了本质的不同，虽然都是作为主体的国家，但前者之国家不但依法拥有亲权，而且相应具备了类同于“血缘父母”之角色，这是国家责任之国家所不能及的。同理，前者在行使“亲权”时亦不同于后者行使“责任”，因为亲权下的国家化身为代理父母，对未成年人保护而言不但具备了“客观”和“外在”之“应然”，而且具备了自身“内在”与“主观”之“本然”，从而实现了“内外”兼备的双重使命，而责任一词则仅仅是这“内外”合力下的具体表现之一，可视为一种更为泛化的说法，因此责任一说本身并没有充分彰显国家对未成年人保护的深度关照。由于国家亲权集“父性”保护力量和“慈母”①姚建龙、申长征:《私法公法化的边界：主要以〈民法典〉涉未成年人条款为例》，载《时代法学》2020年第6期。关照情怀于一身，使其内涵直接超越了泛泛而言的国家责任。

第二，国家亲权不但有着清晰的内涵，更有着丰富的外延。从历史学角度审视，国家亲权不单是一个概念，一种思想，一种理念，更是一套指导未成年人保护的成熟理论体系。尽管这套体系渊源于域外文化背景，但在当下东西一家、构建人类命运共同体的宏伟愿景下，促进文明进步的思想理念理应成为全人类共同的财富和资源，立足自身，不失本色，取长补短，以跻身先进，与时俱进，引领潮流，也是当代中国未成年人保护工作的使命。况且国家亲权思想理念与中国传统法学思想不乏“耦联”，作为国际共识的国家亲权理念亦可作为未成年人保护国际对话的桥梁。

第三，国家亲权对未成年人保护的推进具有“根本”性和“生发”性作用。未成年人保护工作是一套系统的工程，具有历史的延续性和现实的长期性。环望世界，各国未成年人保护工作的立法、司法都离不开一套成熟的理论作为指导思想和核心理念，历经千年演化发展的国家亲权理论已经逐渐成为各国未成年人保护工作的根本理论。何为根本？有根有本，方能稳固，我国的未成年人保护工作要立足长远，必须要学习、引进、发展出独具特色的国家亲权理论，以夯实立法基础，开拓立法空间。同时，“根本性”也决定了“生发性”，只有根深蒂固，方可枝繁叶茂。因此，应以全球视野进一步加强我国特色的国家亲权基础理论研究，为我国的未成年人保护工作提供有力的理论指导。

鉴于以上三点，笔者认为，学界应当厘清国家亲权与国家责任的概念边界，对新未保法所涉及的国家亲权理念以及所渗透的思想，不应当简单地从国家责任视角进行解读，而应该进行更有高度的审视、更有深度的理解、更有广度的视角和更有学理性的诠释。

二、我国未保法的国家亲权理念透视

我国未保法自公布施行至今已近三十年，从立法之初至今历经三次修订，尤其是国家亲权理念的逐渐凸显，不但体现了国家立法的与时俱进，而且体现了中国特色的未成年人保护事业不断走向新的高度。

（一）现行未保法中国家亲权思想的隐晦

在1991年颁布的未保法中，未成年人保护主要分为家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护，包括总则部分在内尚未有直接而显著的国家亲权理念之体现，涉及国家亲权的条款主要体现在第十二条（家庭保护部分最后一条），但该条并未直接明确国家亲权责任，而是规定未成年人父母或其他监护人有违反所列条款、经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或有关单位的申请，撤销监护人资格；依照民法通则第十六条的规定，另行确定监护人。①《中华人民共和国未成年人保护法》（1991年）。虽然此处能够体现出国家对未成年人监护人的要求，透射出了一定的国家亲权理念，但在条文表述上只是笼统的呈现，尤其是并未在此处直接明确国家应该担当的主体责任。

在2007年6月1日施行的未保法中，未成年人保护依然是以家庭、学校、社会和司法保护为主，总则中依然未有国家亲权的直接体现，直接涉及到国家亲权思想的主要体现在第五十三条②《中华人民共和国未成年人保护法》（2007年）第53条：“父母或者其他监护人不履行监护职责或者侵害被监护的未成年人的合法权益，经教育不改的，人民法院可以根据有关人员或者有关单位的申请，撤销其监护人的资格，依法另行指定监护人。被撤销监护资格的父母应当依法继续负担抚养费用。”。与1991年未保法规定不同的是，2007年的删去了“依照民法通则第十六条的规定”，直接改为了“依法另行指定监护人”，同时增添了“被撤销监护资格的父母应当依法继续负担抚养费用”的规定。从国家亲权视角来看，此处强调的是由人民法院依法另行指定监护人，但依然未明确依据哪部法、如何指定、指定谁等问题。可以说，国家的亲权主体地位依然不够彰显。

2013年1月1日实施的未保法仅做了文字性修订，未成年人保护体系依然维持家庭、学校、社会、司法四重保护，涉及国家亲权的条款（第五十三条）没有变化。该法第四十三条规定国家民政部门对流浪乞讨、生活无着未成年人实施救助，承担临时监护责任；对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。此处体现得更多的是针对困境儿童的临时照顾，既没有从根本上明确国家亲权的制度定位，也没有形成系统的国家亲权实施体系。

（二）新未保法中的国家亲权理念的彰显

随着未成年人保护法第三次修订的尘埃落定，新未保法较之前版发生了重大的、实质性的、历史性变化，其中，国家亲权理念的明确与彰显，更是令人瞩目。

1.确立：国家作为未成年人保护的亲权责任主体地位

新未保法在总则一章中开宗明义，明确规定国家保障未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等基本权利，此处直接明确了首要的亲权责任主体——“国家”（第三条第一款）。在2007年和2013年版的未成年人保护法中，相应的规定则是：“未成年人享有生存权、发展权、受保护权、参与权等权利，国家根据未成年人身心发展特点给予特殊、优先保护，保障未成年人的合法权益不受侵犯。”（2007、2013年未成年人保护法总则第三条第一款）显然，此法条的表述立场是从未成年人出发，强调的是未成年人“依法享有”的权利，并没有突出强调该权利由谁“赋予”和“保障”的问题，而在新未保法中的表述则是站在国家立场：“国家保障未成年人的生存权、发展权、受保护权、参与权等权利。”（总则第三条第一款）虽然两者都是针对未成年人的基本权利保障进行表述，但前后两种表述透射出来的涵义显然不同：

第一，新未保法的表述开门见山将“国家”挺在首位，直接凸显了国家的亲权责任主体地位。这与过去此法条上相应表述的“隐晦”比较而言，国家的“面目”被呈现得“笃定”而“清晰”。作为亲权责任主体的国家挺身在前，直接、有力地保障未成年人的基本权利，直截了当地体现出国家亲权理念的内核。

第二，2007、2013 年未保法此款强调的是未成年人应依法“享有”，而新未保法强调的不再是单纯的“享有”的问题，而是在此基础上更进一步的“保障”问题，在法义上这显然是更为深入的表达，既肯定了基本的法定权利，又强调了以保障重点的“国家义务”，这种“递进”的表述同样明确体现了未成年人保护的国家亲权理念。

2.超越：未成年人保护法中亲权责任主体的国家作为

新未保法明确规定“国家采取措施指导、支持、帮助和监督未成年人的父母或者其他监护人履行监护职责”（第七条第二款）此款是在新未保法总则第七条第一款基础上提出，是在明确未成年人父母或者其他监护人依法对未成年人承担监护责任的基础上，作为未成年人保护亲权责任主体的国家所作出的自我担当。换言之，法律赋予了未成年人父母和监护人以监护职责，但是作为亲权责任主体的国家不会从监护中退场，可以说，国家是未成年人的最终监护者，享有最高的监护权，由此确立了国家亲权高于父母亲权的国家亲权理念。作为国家会通过落实途径，真正担负起对未成年人的保护责任。“采取措施”彰显了国家的主动担当和积极作为，在自然亲权的基础上，国家将从不同层面、通过对“监护人”施加影响进而对未成年人展开全方位保护。“指导”“支持”“帮助”“监督”则是落实自然监护的分层举措，间接体现了国家亲权的理念。通过对未成年人的监护人进行“指导”“支持”“帮助”“监督”，使自然监护的各个环节都加持了国家亲权的效力。

3.担当：政府保护独立成章，国家亲权落地有声

在本次修法中，新未保法的重大历史性变化之一是将政府保护从过去的社会保护中分离出来并独立成章（第六章）。国家亲权理念的落实离不开实践层面的贯彻执行，否则即使再好的律法都将是一纸空文。国家亲权，注定是一个自上而下、全面系统的建构过程，离不开政府的主导，但是长期以来的两个困扰问题是：未成年人保护法缺乏执法责任主体，同时未成年人保护共同责任原则又很容易形成责任稀释困境。这两个问题不解决，国家亲权将依然是一句空话。值得欣慰的是，新未保法来之不易的重大突破恰恰是：政府要建立协调机制，明确牵头部门，赋权协助单位，畅通专门力量，确立了未成年人保护工作新体制。因此，上述困扰性的问题，有望得到针对性地解决。

新未保法规定，“县级以上人民政府应当建立未成年人保护工作协调机制，统筹、协调、督促和指导有关部门在各自职责范围内做好未成年人保护工作”，同时明确“协调机制具体工作由县级以上人民政府民政部门承担，省级人民政府也可以根据本地实际情况确定由其他有关部门承担”（第九条），终于实现了自1980年我国第一次未成年人保护立法座谈会以来就希望能立法但却长期未能入法的心愿。

新未保法建立了自上而下的未成年人保护工作专门力量，要求“县级以上人民政府承担未成年人保护协调机制具体工作的职能部门应当明确相关内设机构或者专门人员，负责承担未成年人保护工作”，“乡镇人民政府和街道办事处应当设立未成年人保护工作站或者指定专门人员，及时办理未成年人相关事务；支持、指导居民委员会、村民委员会设立专人专岗，做好未成年人保护工作。”（第八十一条）。同时，对于公检法司确定专门机构或指定专门人员办理涉及未成年人案件提出了“未留余地”的严格要求。当然，这也给当前基层未成年人保护工作提出了极大的挑战，在基层专职人员的科学配置、专业素养、处遇能力等方面带来隐忧。

4.落实：国家监护体系下的“福利法”转向

国家亲权理念在新未保法中的体现是全面铺开和渗透的，尤其是在民法典原则确立国家监护制度的基础上，进一步明确了民政部门作为“公职监护人”的法律地位与承担临时监护、长期监护等法定职责，系统规定了包括监护监督、监护支持、监护干预、监护转移、监护替代等在内的国家监护完整制度体系。可以说，这是通过政府的作为来落实国家亲权理念的最为有力举措之一。考察和借鉴世界发达国家的未成年人保护法，无论是大陆法系还是海洋法系，在对未成年人保护上，一般都可以总结为两个问题：一个问题是“国家能为未成年人的成长提供什么”，这是一种“福利法”的视角，另一个问题是关于未成年人涉罪的“少年法”，这是一种作为司法法的未成年人专门法。这两部法律均是建立在未成年人特殊的身心发展特点基础之上的，因为作为未成年人，在现实中他（她）们很难为自己的困境发声，更谈不上及时发声，可以说未成年人群体特殊的生理、心理发展特点决定了他（她）们是绝对的弱势群体。基于此，作为未成年人的最高“父母亲”，国家一方面应该通过主动积极的作为来保障和促进未成年人的健康成长，另一方面对涉罪未成年人要通过专门的法律、专门的机构、专门的处置程序和专门的专业人员进行分类划层处遇。

综上，新未保法可谓实现了“福利法”的基本转向，解决了未保法的基本定位这一重大理论问题，为进一步推进建设中国特色的未成年人保护法奠定了基础并迈出了坚实的一步。

5.旨归：最有利于未成年人原则

本次修法，首次提出了保护未成年人应当遵循的最根本原则是：“最有利于未成年人”（第一章总则第四条第一款）。同时，在原保护法基础上增加了三条具体要求。这与《联合国儿童权利公约》所遵循的基本原则“儿童的最大利益”紧密呼应——“关于儿童的一切行动，不论是由公私社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。”①见《联合国儿童权利公约》第三条。新未保法规定的“最有利于未成年人”原则，统摄了未成年人保护的所有层面，可谓是未成年人保护的最终旨归。值得注意的是，在此根本原则的基础上，新未保法又重申或者新增了以下三款规定，具体而微地体现出国家亲权的实至名归：

（1）给予未成年人特殊、优先保护。以立法的形式明确未成年人保护的“特殊”“优先”，彰显了国家亲权不但超越了父母亲权，而且在与未成年人的关系定位上，采取了权威而科学的立场：一方面是站在国家作为“大家长”的立场为未成年人提供无条件的保护；另一方面是站在未成年人的立场，通过科学审慎地了解而作出的决定。“特殊”有两层内涵，第一层是指以未成年人为中心的特殊，未成年人的身心发展具有特殊性，所处的内外环境具有特殊性。第二层含义是指国家为未成年人提供的保护具有特殊性，是以特殊对特殊的举措。“优先”则突出了国家亲权将未成年人置于国家未来、民族希望的高度进行定位，将未成年人与其他群体做了优先等级的区分，这是国家亲权理念本身自然而然体现出的国家高度。

（2）保护未成年人隐私权和个人信息。新未保法专门增加了对未成年人隐私权和个人信息的保护，在信息化水平高度发达的今天，几乎每个人都面临个人隐私和个人信息泄露的风险与挑战，新未保法专门对未成年人保护提出此款规定，充分体现出国家亲权理念下对未成年人利益最大化的处置。为未成年人的成长创造了尽可能有利的环境，提供了尽可能周全的保护。

（3）听取未成年人的意见。本款规定既彰显了国家亲权理念下对未成年人人格的尊重，体现了对其内心世界、内在需求的关切，又充分体现了最有利于未成年人原则，对未成年人难以发声的天然弱势进行了有力的弥补。

除此以外，新未保法增加的“从业禁入制度”（政府保护第九十八条）“人民检察院依法行使监督权”（司法保护一百零五条）“合适成年人到场”（司法保护第一百一十条）等等，无疑都指向“最有利于未成年人”原则，具体而微地体现出了新未保法中的国家亲权理念。

三、中国法治文化中的国家亲权思想与当代续接

（一）中国古代法治文化中的国家亲权思想

无论是中国古代法还是现代法，实际上都有着明显的国家亲权思想。由于中国封建社会历来都是帝王统治，“君权神授”既是帝王统治的政治需要，又是泛化于民众的意识形态。春秋时期《诗经·小雅·谷风之什·北山》认为“普天之下，莫非王，率土之滨，莫非王臣”，认为天下都是君王的臣民，自然君王就是天下人的父母，地方官员“代天巡狩”，自然是百姓臣民的“父母官”。“父母官”的说法一直沿用至今，说明几千年的传统文化传承过程中，这种原始而朴素的国家亲权思想认识已经化为民众的家国情怀和集体潜意识，根深而蒂固。与“父母官”称谓相呼应的是，在传统的国家治理中，“爱民如子”更是成为君民关系贤者的高度褒奖。封建社会质朴的民本思想也从侧面反映出了朴素的国家亲权思想，“夫民者，国之根也！”（陈寿：《三国志》卷六十一），更有“民为贵，社稷次之，君为轻”（《孟子》的《尽心章句下》）之言。这种思想不只是停留在文字表述中，即使在现实中历朝历代也设立了不同的国家亲权安排，尤其值得一提的是宋代检校制度以及举子仓和慈幼局制度，对相关的户绝、孤幼、命官身亡、家贫等情况，依据法令进行了人身和财产的管理；对遗弃、收养等事项，官府也做出了相应的安置举措。其制度、做法颇为经典，此处不再赘述。

中国古代的封建帝王多推崇儒家文化，其中不乏“恤幼”的思想，这种思想引领国家、社会和家庭对儿童的行为、观念都有着监督、指导的责任，对未成年人犯罪也采取了较为宽缓的刑罚措施，此种做法一直延续到清代直至民国时期。时至今日，传统法学中朴素的国家亲权思想已经成为新时代未成年人保护工作推陈出新、扬弃续接的资源之一。

（二）国家亲权思想的当代续接

1990年，我国正式在《联合国儿童权利公约》上签字。《公约》第三条第2-3款明确规定和指出了缔约国承担的国家亲权责任和义务。因为《公约》是以儿童为中心，以子女为本位，强调家庭和国家对儿童权益保障和发展的双重责任，尽管认为家庭是担负首要责任，国家担负次要责任，但是同时明确了国家对儿童的亲权责任，要求国家积极介入家庭领域，采取一切积极措施保障儿童权利。①郑净方：《国家亲权的理论基础及立法体现》，载《预防青少年犯罪研究》2014年第3期。

未保法的立法和历次修法，都在一定程度上诠释了我国在履行《联合国儿童权力公约》所要求的国家亲权责任，比如现行未保法第四十三条，规定国家民政部门对流浪乞讨、生活无着未成年人实施救助，承担临时监护责任；对孤儿、无法查明其父母或者其他监护人的以及其他生活无着的未成年人，由民政部门设立的儿童福利机构收留抚养。在其他法律上，如原《民法通则》第16条对无亲属的未成年人和精神病人做出了明确的规定，《义务教育法》对九年制义务教育的执行进行了规定，《禁止使用童工规定》会同未保法对禁用童工也都作出了严格规定。至于本次修订的新未保法更是进一步扩展了国家亲权理念的覆盖面，使国家亲权的实施边界得到了进一步延伸，国家亲权理念的落实得以细化和可操作化，已经成为贯穿未成年人保护法的内在主线。

诚然，学理上的国家亲权思想主要是西方福利国家干预主义的体现，作为屹立于世界东方的社会主义国家，我国既不奉行福利国家干预主义，也不奉行守夜人国家的放任自由主义，而是在立足我们实际国情的基础上，创造性地构建中国特色的国家亲权理念并加以体系化，这无疑是一个长期、艰巨的过程。

四、国家亲权理念下未成年人保护工作的困境与挑战

（一）困境：国家亲权理论研究薄弱与未保法的立法延伸

与英美等西方国家不同，我们国家并非以社会契约论为基础进行建国建制，在立法传统上，英美等西方国家经过不断的尝试和一系列改革调整已经形成了综合民事、刑事、行政等于一体的少年法学科和体系，而我国主要是在“教育为主，惩罚为辅”的基本理念下构建少年司法体系，包括未成年人保护法在内，由于缺乏基础理论的支撑，导致系统的未保法体系构建进展缓慢。因此，立足国情，深入传统，认真研究和融入国家亲权思想理念，对于构建中国特色的未成年人保护体系将大有裨益。

一方面，未保法的立法目的与立法价值需要扎实的理论支撑，以确保二者的辩证统一。另一方面，科学立法原则也要求保障立法边界、立法空间与立法内容的辩证统一。国家亲权虽然并非植根于我国传统，但作为西方比较成熟的立法指导理论，可以被我们学习、参考、借鉴和发展，尤其是在构建人类命运共同体的背景下，求同存异、取长补短、推陈出新更是未成年人保护立法与时俱进的必要路径。构建和发展中国特色的国家亲权理论，对于明确和理解未成年人保护法的立法边界、拓展立法空间、丰富立法内容等都会产生指导性作用。

另一方面，未保法的立法边界、立法空间与立法内容，也需要执法者或司法人员能够透过法条表面而深入把握内涵，如果离开了立法理论的指导，对这些法律要义的理解和把握将会产生浅薄、僵化、歪曲乃至产生碎片化问题，而这些不足和缺陷将会直接影响执法者或司法人员的具体工作。

（二）挑战：国家亲权理念的贯彻与未成年人保护工作的落实

1.未成年人保护的组织架构与机制建设亟待完善

国家亲权下的未成年人保护体系将是一个宏大系统，虽然新未保法将政府保护与家庭保护、学校保护、社会保护、网络保护和司法保护置于并列位置，但事实上，我国的国情决定了所有的保护工作都离不开政府的主导和组织。国家亲权，必须要体现出国家意志，而且要让国家意志深入群众，直达人心，化为一种社会集体潜意识。与此同时，应当从宏观、中观和微观三个层面构建未成年人保护体系。在宏观层面上，由国家通过政策和立法进行，规定未成年人保护的组织架构与运行机制。目前，新未保法明确规定“保护未成年人，是国家机关、武装力量、政党、人民团体、企业事业单位、社会组织、城乡基层群众性自治组织、未成年人的监护人以及其他成年人的共同责任。”（总则第六条第一款）但是，不同组织、机构、力量等如何组合、如何关联，尚需进一步探索。在中观层面，各省（直辖市）级政府如何参照国家层面的架构，理清关系，组织机构，整合资源、汇集力量，进而构建相应的未成年人保护体系，尚需进一步明确。微观层面，市、县（区）乡镇（街道办事处）以下政府，虽然新未保法有了明确的要求（第六章第八十一条），但是，对于如何形成有效的协调联动机制，尚待解决。

总之，国家亲权的最终目的是为了实现未成年人的利益最大化，保障未成年人健康成长与成才。新未保法中的国家亲权理念之落实离不开国家意志，更离不开基层执法人员、专业人员与专门人员，离不开良好的组织架构和行之有效的联动运行机制。

2.未成年人保护责任的下沉与专业配置的失衡

实施新未保法落实国家亲权，首要之道在于通过国家意志做好组织架构与运行机制建设，关键之举在于基层落实。归根到底，新未保法所有立法目的的达成要靠具体的人去落实。在新未保法中，明确将未成年人保护的具体工作下沉到了基层，县级以上人民政府主要是制定协调机制、成立职能部门，明确内设机构和专门人员，具体而微的操作性工作基本全部下沉到乡镇人民政府、街道办事处，由他们设立未成年人保护工作站、指定专门人员，指导更基层的居民委员会、村民委员会设立专人专岗落实未成年人保护工作。在政府保护专章中，虽然明确了民政部门作为“公职监护人”角色，但在实际执行当中，民政部门的分类监护乃至收养都离不开基层人员从下而上的工作模式。同样，基层公安、检察、法院等相关司法部门的未成年人保护具体工作也需要专门人员来完成。

由此导致的这种责任下沉必然对基层未保工作人员提出严峻的挑战：首先，基层未保工作人员的配额不足，具体到居委会、乡村一级都要专设工作站和专门人员，放眼全国可以想象此配额的数量必然是巨大的。其次，基层未成年人保护专门人员的专业素养与能力有待提升。新未保法的重大变化都体现了与时俱进，这必然要求基层未保工作人员也要及时跟进，在专业素养与专业能力上与新未保法的要求做到准确匹配。

挑战三：普适性保护、分类保护与精准保护的动态监控机制尚未形成

纵观新未保法，主要着眼于对未成年人的普适性保护，这是未保法的必然要求。普适性保护强调统一性原则，重在预防，体现出立法的前瞻性。但相应的，普适性的强调会在无形当中淡化差异性。在操作层面上，未成年人保护工作最终面对的是一个个在不同环境中的个体，必然会存在各方面的差异性。因此，分类保护、精准保护将势必成为普适性保护的平衡机制。比如，可以针对留守未成年人、困境未成年人、残疾未成年人等进行分类保护，也可以从卫生保健、教育、营养、心理辅导与治疗、精神障碍等维度进行分类保护。针对遭受侵害、虐待等特殊的未成年人则更需要进行精准预防与保护。总之，不管哪种形式的分类保护与精准保护，都需要构建一套高质量的动态监控机制来保障落实。

结语

国家亲权应当成为未成年人保护的基础理论，不同于普通的国家责任，未成年人保护需要凸显国家亲权理念。新未保法充分体现了中国特色的国家亲权理念与意志。深入研究我国法治文化传统，对推进发展中国特色的国家亲权理论建设有着重要的作用。尽管新未保法取得了历史性的进步，但如何落实国家亲权理念下的新未保法，仍然面临着体系建设不足、责任下沉与专业配置失衡、动态监控机制尚未形成等一系列难题需要破解。在全面依法治国的背景下，随着新未保法正式实施的脚步越来越近，做好国家亲权的基础理论探索和科学的实证研究，有着积极的现实意义和时代价值。