在网络直播监管中保护未成年人隐私权的国家责任研究——以国际人权法为视角的考察

张爱桐

伴随移动互联网技术的发展普及，网络直播受到越来越多年轻网民的追捧。根据国家互联网信息办公室于2016年发布的《互联网直播服务管理规定》，网络直播是指基于互联网，以视频、音频、图文等形式向公众持续发布实时信息的活动。①中华人民共和国国家互联网信息办公室：《互联网直播服务管理规定》，2016年11月4日发布。近年来，各直播平台积极探索直播模式，电商、短视频等平台也纷纷利用直播优势带动自身业务的发展。截至2020年6月，我国网络直播用户规模达5.62亿，较2020年3月增长248万，占网民整体的59.8%。②中共中央网络安全和信息化委员会办公室、中华人民共和国国家互联网信息办公室、中国互联网络信息中心：《第46次中国互联网发展状况统计报告》，载中国互联网络信息中心网站：http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/202009/P020200929546215182514.pdf，最后访问日期2021年1月22日。网络直播在丰富人们日常生活的同时，给国家保护未成年人的隐私权带来了新的挑战。一方面，我国未成年网民人数众多。2019年未成年网民规模为1.75亿，未成年人的互联网普及率达到93.1%。③共青团中央维护青少年权益部、中国互联网络信息中心：《2019年全国未成年人互联网使用情况研究报告》，载中国互联网络信息中心网站：http://www.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/qsnbg/202005/P020200513370410784435.pdf，最后访问日期2021年1月22日。另一方面，我国网络直播发展迅速，直播行业进入门槛低，直播行为在一定程度上摆脱了现实生活中的社会伦理和道德束缚。④高萱萱：《网络直播的伦理反思》，载《新闻爱好者》2019年第9期。未成年人普遍追求个性和自由，自我保护意识相对薄弱。随着数字环境的发展，未成年人过早呈现出与成年人疏离，而与网络以及网络中的虚拟人相亲近的趋势。⑤成尚荣：《儿童研究视角的坚守、调整与发展走向》，载《教育研究》2017年第12期。缺少了来自成年人的引导和保护，未成年人的个人信息和隐私在网络直播环境中被非法获取和利用的案件屡屡发生。

1989年11月20日，联合国大会第44/25号决议通过《儿童权利公约》，强调国家有责任采取一切适当的立法、行政和其他措施保护不满十八周岁的儿童的权利，保护儿童的隐私不受非法攻击。①联合国《儿童权利公约》第1条、第4条、第16条。作为《儿童权利公约》的重要缔约国，我国应以《公约》确立的国际人权标准为依据，充分履行保护未成年人隐私权的国家责任。网络直播环境复杂多变，思考如何更好地在网络直播监管中保护未成年人的隐私权已是不容忽视的重要议题。基于此，本文将首先明确国家在网络直播监管中保护未成年人隐私权的国际人权标准，并以此标准为依据，分析在网络直播监管中保护未成年人隐私权的中国实践，总结实践中存在的问题并提出完善国家责任之履行的对策建议。

一、在网络直播监管中保护未成年人隐私权的国家责任标准

作为一项重要的基本人权，隐私权要求对个人的私生活秘密、安宁和空间隐私进行保障。②吴亮：《网络时代的个人隐私权及其行政法保障》，中国政法大学出版社2016年版，第109-123页。任何人不得在没有合法依据和正当理由的前提下对他人的个人信息施加干涉，否则控制他人个人信息的行为将构成对他人隐私权的侵犯。③张民安主编、林泰松副主编：《信息性隐私权研究——信息性隐私权的产生、发展、适用范围和争议》，中山大学出版社2014年版，第4页。隐私权的属性要求国家为权利的享有提供积极的保护，国家应建立健全相应的法律体系并采取具体的保护措施。④王秀哲：《我国隐私权的宪法保护研究》，法律出版社2011年版，第108页。在网络直播中的隐私权是指公民在网络直播环境中享有的私生活安宁，个人隐私和信息不被他人侵犯以及获得权利救济的权利。其包括个人信息资料不被他人非法知悉、获取、复制、公布和使用等具体内容，⑤黄旭东、杨飞：《未成年人网络隐私权的法律保护》，载《当代青年研究》2009年第4期。并涉及信息支配权、安全请求权以及赔偿请求权等权利内涵。⑥苗连营、刘小萌：《被遗忘的权利——社交网站引发的隐私权规制困境与对策研究》，载《河南财经政法大学学报》2014年第3期。相比于传统媒体，网络直播的显著特点在于主播与用户或用户之间的实时互动。⑦喻欣、许正良：《网络直播平台中弹幕用户信息参与行为研究——基于沉浸理论的视角》，载《情报科学》2017年第10期。在极具参与性、互动性及时效同步性的网络直播环境中，每个人的信息和隐私都面临受到侵犯的风险。未成年人作为重要的人权主体，因身心发育不成熟的特殊性而需要来自国家、社会和家庭的特别保护。⑧[意]蒙台·梭利：《童年的秘密》，单中惠译，中国长安出版社2010年版，第237页。对此联合国儿童权利委员会在其一般性意见中强调，必须关注数字环境可能使儿童面临的各种风险。⑨联合国儿童权利委员会：《关于在青少年时期落实儿童权利的第20号一般性意见》，2016年12月6日，文件编号：CRC/C/GC/20，第48段。

国家采取措施保护未成年人在网络直播环境中的个人信息和隐私，既是国家遵循其所批准的联合国人权公约，履行国家人权义务的体现，也是应对当前在高风险的网络直播环境中侵犯未成年人隐私权案件频发这一现实挑战的必然要求。为此，本文将以联合国人权公约以及联合国人权条约机构的一般性意见为依据，梳理国家在网络直播监管中保护未成年人隐私权的国际人权标准。

（一）履行国家责任应遵循的基本原则

儿童最大利益原则（The Best Interests of the Child）是《儿童权利公约》所确立的保护儿童权利应遵循的最核心原则，其要求国家把儿童的最大利益作为处理儿童问题的“首要考虑”。⑩联合国《儿童权利公约》第3条。作为确立国际人权标准的重要文件，联合国人权条约机构的一般性意见为确立保障人权的国家责任提供了补充依据。⑪徐显明主编、张爱宁、班文战副主编：《国际人权法》，法律出版社2004年版，第35页。涉及儿童最大利益原则，联合国儿童权利委员会在其第14号一般性意见中明确要求，儿童最大利益应包含三个层面的内容，即国家应将该原则作为一项实质性权利、一项基本的解释性法律原则以及一项行事规则。①联合国儿童权利委员会：《第14号一般性意见：儿童将他或她的最大利益列为一种首要考虑的权利（第3条第1款）》，2013年5月29日，文件编号：CRC/C/GC/14，第6段。0 段小松：《联合国〈儿童权利公约〉研究》，人民出版社2017年版，第39页。对此有学者进一步阐释，儿童最大利益原则应被理解为处理儿童事务的准则、保护儿童权利的纲领性条款以及将儿童视为权利主体的理论渊源。②王雪梅：《儿童权利论：一个初步的比较研究》，社会科学文献出版社2005年版，第62页。儿童最大利益原则为国家履行在网络直播监管中保护未成年人隐私权的国家责任提供了根本性指引，其要求国家在建立健全网络直播监管的相关立法，以及采取保护未成年人隐私权的相应措施时始终兼顾未成年人的权利主体地位及其所具有的群体特殊性，为其提供符合其年龄及发展状况的特别权利保护。

除儿童最大利益原则外，国家在履行保护未成年人隐私权的国家责任时还应遵循无歧视原则（《公约》第2条）、确保儿童的生命、存活与发展原则（《公约》第6条）以及尊重儿童意见原则（《公约》第12条）。③王雪梅：《从〈儿童权利公约〉的视角看中国儿童保护立法》，载《当代青年研究》2007年第10期。涉及在网络直播监管中保护未成年人的隐私权，首先，无歧视原则一方面要求国家针对网络直播监管采取的一切措施应“非歧视”地适用于所有未成年人。另一方面，该原则要求国家在采取网络直播监管措施时将未成年人视为与成年人一样平等的权利主体，在此基础上充分考虑其特殊性并给予其特别保护。④郑素华：《儿童权利保护的“非歧视”原则探究》，载《青少年犯罪问题》2011年第1期。其次，确保儿童的生命、存活与发展的基本原则要求国家对未成年人的生命、生存、成长和发展所面临的众多风险和保护性因素进行系统的查实，以此为基础就未成年人在体格、心理、道德、精神和社交等层面面临的问题采取干预措施。⑤联合国儿童权利委员会：《关于儿童享有可达到的最高标准健康的权利问题的第15号一般性意见（第24条）》，2013年4月17日，文件编号：CRC/C/GC/15，第16段。因此，遵循确保儿童的生命、存活与发展的原则要求国家应充分审查网络直播环境的潜在风险，以国家公权力为依托为未成年人的隐私权等各项基本人权提供必要保护。最后，尊重儿童意见原则要求国家鼓励未成年人自由发表意见，并积极创造保障儿童行使发表意见权的环境。⑥联合国儿童权利委员会：《第12号一般性意见：儿童表达意见的权利》，2009年7月20日，文件编号：CRC/C/GC/12，第11段。联合国儿童权利委员会强调，网络环境为加强和扩大未成年人的参与提供了大量新机会，国家在采取措施的同时应建立有权裁定申诉的安全、便捷的投诉和补救机制。⑦联合国儿童权利委员会：《关于在青少年时期落实儿童权利的第20号一般性意见》，2016年12月6日，文件编号：CRC/C/GC/20，第23段。具体来说，在网络直播监管关涉未成年人权益时，国家应为未成年人提供必要的信息、陈述意见的机会以及权利救济途径，确保给予其意见以“适当看待”。⑧贺颖清：《中国儿童参与权状况及其法律保障》，载《政法论坛》2006年第1期。

综上所述，以联合国人权公约以及人权条约机构的一般性意见所确立的国际人权标准为依据，国家在网络直播监管中保护未成年人的隐私权应遵循儿童最大利益原则、非歧视原则、确保儿童的生命、存活与发展原则以及尊重儿童意见原则。

（二）联合国人权文件确立的国家责任具体内容

《公民权利和政治权利国际公约》及《儿童权利公约》均规定了个人信息和隐私不受任意或非法干涉的权利。⑨联合国《公民权利和政治权利国际公约》第17条、《儿童权利公约》第16条。两公约相辅相成、互相强调，既直接或间接地相互涉及，也从原则、规则、制度和措词上相互移植和模仿。这体现了人权的相互依赖性和不可分割性。①联合国儿童权利委员会：《第14号一般性意见：儿童将他或她的最大利益列为一种首要考虑的权利（第3条第1款）》，2013年5月29日，文件编号：CRC/C/GC/14，第6段。0 段小松：《联合国〈儿童权利公约〉研究》，人民出版社2017年版，第39页。⓪0除在对隐私权之权利主体的表述上存在“公民”与“儿童”的细微差别外，前述两公约对隐私权的规定均可以从以下三个层面进行理解：首先，两公约均规定了隐私权的行使范围，其包含私生活、家庭、住宅和通信等领域。其次，两公约均界定了隐私权的权利内容，即不受任意或非法的干涉和攻击。在对该层面含义进行理解时应明确“任意或非法”这一措辞。隐私权并非完全不受干涉，在某些特定情况下可以对隐私权进行合法的干涉和限制。“任意或非法干涉”明确了《公约》的规范含义，即合法的干预不属于侵权行为。①张新宝：《隐私权的法律保护（第二版）》，群众出版社2004年版，第53页。最后，两公约均规定了权利主体有权享有法律保护，有权免于遭受对其隐私权的侵犯。这一规定明确了保护公民隐私权的国家责任。其要求国家建立健全相应的法律体系并积极采取具体保护措施，确保公民的隐私权免于受到任意或非法干涉。

此外，作为确立国际人权标准的重要辅助资料，联合国人权条约机构的一般性意见构成了对相关人权公约及议定书各条款的有价值的解释，逐渐被认为是一种准司法文件。②徐显明主编、张爱宁、班文战副主编：《国际人权法》，法律出版社2004年版，第35页。一方面，联合国人权条约机构特别强调国家应对在数字环境中保护公民权利给予特别关注。其中，联合国人权事务委员会第16号一般性意见强调了对“以电脑、资料库及其他仪器收集或储存私人资料”进行限制。③联合国人权事务委员会：《第16号一般性意见：第七十条（隐私权）》，第三十二届会议（1988年），第10段。联合国儿童权利委员会明确指出各国应采取一切适当措施，加强和确保对数字信息的保密和对儿童符合其不同阶段接受能力的隐私的尊重。④联合国儿童权利委员会：《关于在青少年时期落实儿童权利的第20号一般性意见》，2016年12月6日，文件编号：CRC/C/GC/20，第46段。此外，儿童权利委员会于2020年8月发布第25号一般性意见草案，对在数字环境中保护儿童权利提出专门关注。⑤See Committee on the Rights of the Child: Draft General Comment No.25: Children’s Rights in Relation to the Digital Environment, 13 August 2020.另一方面，联合国人权条约机构对国家保护公民权利提出了具体措施的要求，即执行《公约》的手段包括开展国内立法、建立协调和监测机构、收集综合性数据、提高认识和开展培训以及制定和实施适当的政策、服务和方案等。⑥联合国儿童权利委员会：《第5号一般性意见：执行〈儿童权利公约〉第4、42和44条第6款》的一般措施》，2003年11月27日，文件编号：CRC/GC/2003/5，第9段。以前述联合国人权文件为依据，国家有责任采取立法、行政及其他措施，在网络直播环境中为未成年人的隐私权提供保护。

二、在网络直播监管中保护未成年人隐私权的中国实践

我国的网络直播源于21世纪初的网络秀场直播，在此时期并没有专门针对网络直播的法律法规，网络直播作为附随的监管对象。自2016年以来，我国步入移动直播时代，网络直播的种类不断创新，逐步确立了在互联网信息办公室协调下的多头监管体制。⑦王新鹏：《论我国网络直播监管体制的完善》，载《电子政务》2019年第4期。从整体来看，网络直播环境增加了国家保护未成年人隐私权的难度。我国在网络直播监管中面临的挑战主要体现在两个层面：其一，利用未成年人进行网络直播的问题难以规制。近年来，利用未成年人进行网络直播，强迫其在直播中裸露身体、进行淫秽表演的案件频发。未成年人的隐私权受到严重侵犯，遭受“性勒索”的趋势越来越明显。⑧袁翠清：《我国网络环境下儿童性权益保障的缺失及对策探讨》，载《北京青年研究》2014年第4期。如在2017年湖南郴州警方查处的淫秽直播表演案件中，涉案人员有未成年少女，甚至有母亲带着刚会走路的孩子一起直播，严重侵犯了未成年人的隐私。⑨南方都市报：《该抓！露骨直播竟带着孩子，这种平台见一个捣毁一个》，载搜狐新闻网：https://www.sohu.com/a/249219348_387124，最后访问日期2021年1月23日。其二，未成年人在观看网络直播时隐私权难以得到有效保护。当下多数网络直播平台要求预先注册才能观看直播，然而，某些直播平台存在利用注册信息进行推送，或通过注册时的格式条款来规避侵权风险的问题。①张罡：《自媒体环境下隐私权的法律保护——以网络直播为例》，载《青年记者》2018年第14期。未成年人权利保护意识薄弱，极容易在复杂的网络直播环境中泄露个人信息。

根据联合国人权公约的规定，国家有责任采取立法、行政及其他措施在网络直播监管中保护未成年人的隐私权。为应对在网络直播监管中保护未成年人隐私权所面临的前述两个层面的挑战，我国先后颁布了一系列法律、行政法规及部门规章，并以此为基础采取了多项具体措施，这在一定程度上体现了我国积极履行保护儿童隐私权的国家责任。本文拟从我国在网络直播监管中保护未成年人隐私权的相关立法，以及我国在网络直播监管中保护未成年人隐私权的政策措施两个层面分析我国的已有实践。

（一）我国在网络直播监管中保护未成年人隐私权的立法现状

我国现有立法多从整体上规定网络监管的相关内容，深入考量网络直播环境特殊性及未成年人特殊性的法律规定相对较少。涉及我国在网络直播监管中保护未成年人隐私权的现有立法，依据其规范路径不同可归纳为如下三方面内容：其一，保护未成年人权利的专门立法。如《未成年人保护法》，以及由国家互联网信息办公室发布的《儿童个人信息网络保护规定》；其二，从整体上规范公民行为，预防和惩治不良行为及犯罪，可适用于保护未成年人隐私权的相关立法。如《民法典》《刑法》《侵权责任法》《治安管理处罚法》；其三，从整体上规范网络环境及网络行为，可在一定程度上促进未成年人隐私权保护的相关立法。如《网络安全法》《电信条例》《互联网信息服务管理办法》《互联网上网服务营业场所管理条例》《互联网视听节目服务管理规定》《互联网文化管理暂行规定》《互联网信息内容管理行政执法程序规定》以及《网络信息内容生态治理规定》。此外，我国将于2021年6月1日起施行的新修订《未成年人保护法》（以下简称《未成年人保护法》）设“网络保护”专章，规定了通过网络处理未成年人个人信息应遵循的原则和要求，强调了网络服务提供者的提示和保护义务，并明确不满十六周岁的未成年人不得成为网络直播的发布者。②《未成年人保护法》第72条、第73条、第76条。

以前述法律、行政法规及部门规章为依据，我国现有涉及在网络直播监管中保护未成年人隐私权的相关立法在规范内容上体现为如下四个方面：首先，明确了国家有责任为未成年人的隐私权提供全面保护的基本人权理念。未成年人享有受保护权是《未成年人保护法》确立的基本准则。作为人类社会的重要成员，未成年人的个人信息和隐私受法律保护。此外，鉴于未成年人身心发育不成熟的特殊性，国家对未成年人给予特殊、优先的保护。③《未成年人保护法》第3条、第4条、《中华人民共和国民法典》第990条、第1032-1039条。其次，从整体上规定了在网络监管中保护未成年人权利的责任主体，相关规定可在一定程度上适用于网络直播领域。政府职责部门、网络运营者及其他相关组织和个人均应在网络直播环境中保护未成年人的个人信息和隐私。④《未成年人保护法》第4章、《网络安全法》第4章、《互联网信息内容管理行政执法程序规定》第2章。再次，界定了在网络监管中保护未成年人隐私权的监管范围，相关规定可在一定程度上适用于网络直播领域。我国现有立法要求国家对通过网络途径从事收集、存储、使用、转移和披露未成年人个人信息的所有活动进行必要的规制和监管。⑤《中未成年人保护法》第72条、第73条、《儿童个人信息网络保护规定》（国家互联网信息办公室令第4号）。最后，明确了侵犯未成年人隐私权应承担的法律责任。任何组织或个人不得利用网络直播从事损害未成年人隐私权的活动，侵犯未成年人的隐私权应受到相应处罚，或承担相应的刑事责任。⑥《未成年人保护法》第127条、《刑法》第253条、《侵权责任法》第36条、《治安管理处罚法》第42条、《电信条例》第57条、《互联网信息服务管理办法》第15条、《互联网上网服务营业场所管理条例》第14条和第21条、《互联网视听节目服务管理规定》第16条、《互联网文化管理暂行规定》第16条、《网络信息内容生态治理规定》第6条。综上所述，在我国的现有立法中，从整体上规范网络环境及从整体上保护未成年人的法律法规居多。

（二）我国在网络直播监管中保护未成年人隐私权的政策措施

我国网络直播监管起步较晚，目前对网络直播的监管多涵盖在对整体网络环境的监管之中。涉及在网络直播监管中保护未成年人的隐私权，我国在国家政策和具体措施层面均进行了较为良好的实践。

在国家政策层面，我国积极推动在网络环境中对未成年人的保护。2011年国务院颁布《中国儿童发展纲要（2011-2020年）》，将“为儿童健康上网创造条件”作为一项重要的策略措施。①《国务院关于印发中国妇女发展纲要和中国儿童发展纲要的通知》，载中华人民共和国中央人民政府网站，http://www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1927200.htm，最后访问日期2021年1月23日。国务院妇儿工委办公室常务副主任王卫国指出，正在编制的《中国儿童发展纲要（2021-2030年）》专门设置了儿童与安全领域，将青少年网络保护纳入重要目标任务。②国家互联网信息办公室：《青少年网络保护系列活动“E路护航·E路平安”正式启动》，载国家互联网信息办公室网站：http://www.cac.gov.cn/2020-04/29/c_1589707212010780.htm，最后访问日期2021年1月23日。此外，随着2016年以来网络直播行业的迅速发展，文化部、国家新闻出版广电总局、国家互联网信息办公室等部门就网络直播监管问题先后出台了《关于加强网络表演管理工作的通知》③文化部：《关于加强网络表演管理工作的通知》（文市发[2016]12号），2016年7月1日。《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》④国家新闻出版广电总局：《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》（新广电发[2016]172号），2016年9月2日。《互联网直播服务管理规定》⑤国家互联网信息办公室：《互联网直播服务管理规定》，2016年11月4日。《网络表演经营活动管理办法》⑥文化部：《网络表演经营活动管理办法》（文市发[2016]33号），2016年12月2日。等多项具体规范性法律文件，为解决网络直播监管面临的现实问题提供了具体指导，推动了国家在网络直播环境中对未成年人隐私权的保护。

在具体措施层面，我国对网络直播的监管集中体现在2016年之后。2016年被称为“网络直播元年”，伴随更多人的参与以及更大资本的投入，网络直播在2016年高速发展。⑦孟德楷：《网络直播侵权问题：争议焦点与法治趋向》，载《现代传播（中国传媒大学学报）》2019年第7期。2016年4月，文化部举办第二十五批违法违规互联网文化活动查处工作新闻通气会，明确文化部将重点建立针对网络直播的长效管理机制，规范网络表演活动。⑧文化部门户网站：《文化部整治违规网络直播平台》，载中央人民政府网：http://www.gov.cn/xinwen/2016-04/14/content_5064016.htm，最后访问日期2021年1月23日。2016年7月，公安部网络安全保卫局召开工作会议决定在全国范围内组织开展针对网络直播平台的专项整治工作。⑨人民网：《公安部部署开展网络直播平台专项整治》，载央视网：http://news.cctv.com/2016/07/27/ARTIv3uePcNePMyABEyLXXjq160727.shtml，最后访问日期2021年1月23日。2017年1月，文化部召开网络表演企业通气会，要求各直播平台对违规内容进行全面自查，并开展“双随机、一公开”的执法检查。⑩郭悦：《网络直播监管日趋完善，鼓励精品内容创作成为发展重点》，载中国互联网信息中心网站：http://www.cnnic.cn/hlwfzyj/fxszl/fxswz/201708/t20170803_69428.htm，最后访问日期2021年1月23日。此后2020年6月，国家网信办、全国“扫黄打非”办、最高人民法院、工信部、公安部、文化和旅游部、市场监管总局、广电总局八部门启动了为期半年的网络直播行业专项整治和规范管理行动。国家网信办负责人表示，目前面临的网课直播间推送低俗内容危害青少年健康成长、色情低俗等突出问题必须彻底加以解决。⑪新华社：《八部门深入推进网络直播行业专项整治》，载中华人民共和国公安部网站：https://www.mps.gov.cn/n2254098/n4904352/c7296536/content.html，最后访问日期2021年1月22日。此外，我国各地方政府部门也积极采取网络直播监管措施，净化网络直播环境，保护未成年人的合法权益。例如，2020年以来，福建省网信系统开展网络直播行业专项整治行动，打击危害青少年身心健康的违法不良信息，督促属地直播平台依照用户协议封停直播账号19451个，对5561名主播采取禁言等处罚，清理各类有害信息24万余条。⑫《守正创新 综合治理 着力营造清朗健康的网络空间——福建省网信系统2020年度网信行政执法工作综述》，载中国网信网：http://www.cac.gov.cn/2021-01/21/c_1612801403639653.htm，最后访问日期2021年1月22日。安徽省网信系统将网络视频直播行业违法违规行为作为重点予以整治，共依法处置违法违规网站267家，公众账号442个。①《安徽坚持“三个围绕”深入推进网络直播行业规范管理》，载中国网信网：http://www.cac.gov.cn/2020-12/25/c_1610468795181308.htm，最后访问日期2021年1月22日。此外，广东省网信办也积极推进对网络直播行业的监管，启动了对虎牙直播、CC直播、TT语音直播和YY直播等重点网络直播平台的专项督导检查，对注册、审核、举报等各环节存在的问题逐项落实整改。②《广东以“五个管理”深入推进网络直播行业专项整治和规范发展》，载中国网信网：http://www.cac.gov.cn/2020-12/17/c_1609775685445500.htm，最后访问日期2021年1月22日。前述国家及各地方层面的具体举措均体现了我国在网络直播监管领域的良好实践，然而，不可否认的是，未成年人的网络行为在很大程度上脱离了监护人的监护以及教育者的管理，未成年人的隐私空间因网络的出现而变得模糊。③傅宏宇：《我国未成年人个人信息保护制度构建问题与解决对策》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2018年第3期。相较于其他网络环境，网络直播具有更强的参与性和即时互动性，其复杂多变的发展特性增加了保护未成年人隐私权的难度。

三、完善国家在网络直播监管中保护未成年人隐私权之思考

在网络直播环境中为未成年人的隐私权提供有效保护是国家在互联网时代的重要任务。为在网络直播监管中保护未成年人的隐私权，我国先后颁布了一系列法律法规，出台了多项国家政策，并积极采取了执法和其他相关措施，这是我国积极履行保护未成年人隐私权之国家责任的体现。然而，立足现实我们必须承认，我国网络直播监管的相关实践仍有待进一步完善，在网络直播环境中对未成年人隐私权的保护力度亟待提高。为此，本文将以国际人权标准为依据，以最有利于未成年人原则、非歧视原则、确保儿童的生命、存活与发展原则以及尊重儿童意见原则为指导，从如下四个层面探讨我国在网络直播监管中保护未成年人隐私权相关实践存在的问题，并思考相应的完善对策。

（一）明确细化在网络直播监管中保护未成年人隐私权的相关立法

法律要首先建立一个明确的标准，人们才可以依据该标准预期相应行为的可能后果。④朱兴文：《权利冲突论》，中国法制出版社2004年版，第255页。在立法层面，我国现有的隐私权保护相关立法规定过于原则，未充分考虑网络直播环境的复杂性以及未成年人的特殊性。一方面，未成年人的人权是普遍性人权中不可剥夺和不可分割的一部分，要实现对其权利的尊重、保护和实现，必须理解其作为人权主体的特殊性。⑤See Vienna Declaration and Programme of Action (adopted by the World Conference on Human Rights in Vienna on 25 June 1993).未成年人是正在成长中的个体，是幼稚、不完善且未定型。⑥丁海东：《童年：一种精神与文化的价值》，载《中国教师》2012年6月刊。未成年人的权利意识薄弱，其个人信息和隐私应受到国家的特别保护。然而，我国的现行立法多从整体上对公民权利进行保护，欠缺实现未成年人最大利益的人权视角。另一方面，我国的网络直播监管整体起步较晚，目前涉及在网络直播环境中保护未成年人隐私权的相关实践大多依据从整体上规范网络环境及从整体上保护未成年人权利的相关法律、行政法规及部门规章，已有法律规范难以应对复杂的网络直播环境及其引发的新情况、新问题。此外，就针对网络直播的专门规定而言，我国目前仅有部门规范性文件，位阶较低，而将于2021年6月1日起施行的《未成年人保护法》仅规定了网络直播服务提供者的部分义务，规范内容有待进一步丰富和完善。由于缺乏高位阶的法律、行政法规的指导，下位的规范性法律文件之间存在诸多不统一之处，这进一步导致了在具体实践中，涉及网络直播监管的相关内容容易出现争议。⑦宋姣、夏令蓝：《网络直播的行政规制研究》，载《传媒》2019年第20期。

为更好地履行在网络直播监管中保护未成年人隐私权的国家责任，我国必须立足网络直播环境的复杂性以及未成年人的特殊性，进一步明确和细化在网络直播监管中保护未成年人隐私权的相关立法，增强相关法律和行政法规的可操作性，为政府各部门履行职责提供明确的法律依据，也为网络直播活动的参与者提供必要的警示和行为规范。为在网络环境中保护未成年人的隐私权，美国于1998年通过《儿童在线隐私保护法案》（Child Online Privacy Protection Act），规定对儿童个人信息的收集和使用要取得儿童父母的许可。①蔡连玉：《儿童网络伤害及其保护研究：中美比较的视角》，载《电化教育研究》2010年第4期。此外，澳大利亚于2015年通过《加强儿童网络安全法案》（Enhancing Online Safety for Children Act），对通过电子设备及互联网实现信息交流的一切社交媒体服务进行规范以保护未成年人权益。②See Enhancing Online Safety Act 2015, available at the website of the Australian Government: https://www.legislation.gov.au/Details/C2018C00356, last visited on 22 June 2020.以《未成年人保护法》新增“网络保护”章之规定为依据，借鉴外国已有经验，在明确信息处理者、网络服务提供者保护未成年人隐私权相关责任的基础上，补充规定针对网络直播监管的相关内容。在法律层面明确政府各部门及未成年人家长立足网络直播环境的特殊性为未成年人隐私权提供保护的各自职责，健全在网络直播环境中保护未成年人隐私权的法律体系。

（二）协调政府各部门的网络直播监管职责，明确隐私权保护职责主体

与普通的网络环境相比，网络直播具有更强的交互性。网络主播和粉丝间的即时互动不必经过文字转换而直接以画面和声音的双重符号同时呈现。③王春枝：《参与式文化的狂欢：网络直播热潮透析》，载《电视研究》2017年第1期。因此，在网络直播环境中保护公民的个人信息和隐私面临更严峻的挑战。我国现有的网络直播监管体制亟待完善，在制度设计层面存在的问题极大阻碍了网络直播监管的力度和效率。在我国目前的网络直播监管体制中，网络直播多头监管现象严重，保护未成年人个人信息和隐私的职责主体并不明确。一方面，就网络直播监管的整体情况而言，我国网络直播监管主体过多，各部门在实际监管中职责交叉、监管错位或缺位，监管工作缺乏有效的协调。伴随国家机构的改革，新旧主管部门在不同层面上均行使着监管权。④林于良：《网络直播对青年价值观的影响及应对》，载《中国广播电视学刊》2019年第7期。另一方面，就隐私权保护的具体情况而言，我国目前并未明确保护公民个人信息和隐私的具体职责部门。我国将于2021年6月1日起施行的新修订《未成年人保护法》虽在一定程度上明确了网信部门保护未成年人的监管职责，但并未明确涵盖对未成年人个人信息和隐私的保护。⑤《未成年人保护法》第66-68条。此外，国家互联网信息办公室发布的《互联网信息内容管理行政执法程序规定》虽规定了国家及地方的互联网信息办公室是互联网信息内容的管理部门，却并未进一步明确其具体的监管职责。⑥《互联网信息内容管理行政执法程序规定》（中华人民共和国国家互联网信息办公室令第2号），2017年5月2日。在保护未成年人隐私权的具体实践中，监管主体的不明确，一方面导致监管效果不佳，为未成年人隐私权提供保护和救济的力度和效率有待提高，另一方面，多头监管导致在某些领域监管过度，抑制了网络直播的创新活力。

为了在网络直播环境中更好地保护未成年人的隐私权，我国应进一步协调政府有关部门的各自职责并明确在网络直播监管中保护未成年人隐私权的具体职责部门。就网络直播监管主体问题，有学者建议，基于互联网监管领域的现实情况，有必要在中央宣传部之下、其他管理部门之上，设立一个常设机构统一指导其他部门。⑦胡凌：《探寻网络法的政治经济起源》，上海财经大学出版社2016年版，第224页。就设立网络监管专门机构问题，澳大利亚政府于2015年在其政府信息与媒体管理部之下设立了独立的儿童电子网络安全委员办公室（Office of the Children's e-Safety Commissioner），负责接收举报、处理投诉并开展宣传及教育工作。此外，英国政府于2006年设立儿童剥削和网络安全中心（Child Exploitation and Online Protection Center），以综合有效地应对儿童网络安全问题。⑧韩晶晶：《保护儿童网络安全：国际社会在做什么》，载《中国妇女报》2016年5月19日。立足我国现实情况，在尚未设立网络直播监管的专门机构之前，将国家网信办作为网络直播的监管主体较为合适。①王新鹏：《论我国网络直播监管体制的完善》，载《电子政务》2019年第4期。国家网信办负有指导和协调各监管部门的职能，其可以在一定程度上促进网络直播监管合力的形成，并最大限度地协调对未成年人个人信息和隐私的保护。为此，建议将国家网信办作为网络直播监管主体，以此为核心协调并明确政府其他各部门的工作职责，在网络直播环境中保护未成年人的个人信息和隐私。

（三）推动形成国家、社会和家长保护未成年人隐私权的合力

在网络侵权案件中，未成年人泄露的不仅是其个人的信息，也包括其家长和整个家庭的信息。对未成年人网络隐私权给予特别的保护是非常必要的。②黄旭东、杨飞：《未成年人网络隐私权的法律保护》，载《当代青年研究》2009年第4期。根据以联合国人权公约为核心的多项联合国人权文件所共同确立的国际人权标准，促进和保护未成年人的基本权利是未成年人父母、国家和社会的共同责任，明确这一共识对在网络直播环境中保护未成年人的个人信息和隐私尤为重要。一方面，随着移动网络在家庭、学校和其他公共场所的普及，未成年人可以随时随地观看网络直播并参与互动，预防和应对在网络直播环境中对未成年人的隐私权侵犯必须体现在日常生活中的各个层面，国家应为未成年人的父母或其他法定监护人履行职责提供必要的协助。③联合国《儿童权利公约》第18条。另一方面，随着网络直播行业的日益壮大，相对于政府、家长和学校，相关企业对涉及技术方法等专业内容的理解更为准确，其引领了互联网发展的方向，也应该在保护未成年人的事业中发挥积极作用。④北京青少年法律援助与研究中心：《中国未成年人网络保护法律政策研究报告》，2019年8月。直播行业企业应尊重未成年人的隐私权，国家应进行必要的监督和指导。⑤See UNOCHR: Guiding Principles on Business and Human Rights (2011) UN Doc HR/PUB/11/04.在我国保护未成年人隐私权的具体实践中，仍存在政府单一监管力量不足，国家与社会部门以及未成年人父母并未形成保护合力的现实问题。

为了更好地在网络直播监管中保护未成年人的隐私权，国家应积极推动各方力量在保护未成年人隐私权事业中的协调配合，形成保护合力。一方面，国家应鼓励建立健全网络直播行业自律机制，探索政府与行业间的合作保护模式。为了在行业自律的基础上实现政府与行业对网络安全的合作治理，美国联邦贸易委员会提出了行业自律与立法相结合的安全港（safe harbor）模式。美国行业组织可以设置保护儿童隐私的自律规范，但需提交联邦贸易委员会批准并由联邦贸易委员会在公开征求意见后决定是否通过。⑥白净、赵莲：《中美儿童网络隐私保护研究》，载《新闻界》2014年第4期。借鉴这一经验，在保护未成年人隐私权方面，建议国家充分评估和考察各直播平台已有的自律规范，总结经验并以此为基础探索政府与行业间的合作治理模式，确保网络直播行业中的不同自律监管机制在符合法律统一规范的基础上相互配合、行之有效。另一方面，国家应加强对未成年人及其家长的网络安全教育，提高隐私权保护意识，推动建立以家庭为基础、社区为依托的未成年人保护网络。⑦蒋月娥：《健全面向家庭的社区儿童保护网络》，载《妇女研究论丛》2013年第4期。教育部门应将网络直播安全教育纳入中小学的教育内容，以增强未成年人的自我保护意识。⑧毛占海：《网络直播视域下未成年人权益的保护》，载《青年记者》2018年第30期。未成年阶段是个人价值观养成的重要阶段，有效教育和引导未成年人是网络直播时代国家的重要任务。通过政府、学校、社区等各方力量共同加强对未成年人及其家长的网络安全教育，有利于从根源处预防未成年人受到网络直播带来的负面影响。为此，建议由国家教育部门主导，开设针对未成年人及其家长的网络安全教育公开课程，提高未成年人及其家长的隐私权保护意识。

（四）鼓励科技创新，优化网络直播监管技术

对网络直播进行技术管控不仅是规范网络社会的需要，也是网络直播用户自身的呼声。未成年人在网络直播环境中面临隐私权受到侵犯的风险，不仅危害了未成年人的健康成长，也损害了网络直播生态本身的价值意义。①蓝芝同、鲍强利：《基于90后视角下的网络直播分析》，载《出版广角》2018年第24期。网络直播利用网络平台实现了用户间的双向直接沟通，达到共享话语权的交流结果，其实时互动的特性增加了对其进行监管的难度。②李亚兵、张家瑞：《网络直播治理策略的演化博弈——基于利益相关者视角》，载《经济与管理》2020年第2期。网络直播需要采取多元化的监管方案以应对技术难题，然而在具体实践中，我国当前的网络直播监管技术存在较大缺陷。实时发布和流媒体呈现使直播内容能够最大限度地吸引用户，但事前难预测、事中难发现的特点给监管造成了很大困难。机器识别和人工审核相结合的常规网络监管模式难以实现对网络直播的实时监管，不良直播内容往往在一段时间之后才会被发现。③许向东：《我国网络直播的发展现状、治理困境及应对策略》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2018年第3期。

为了在网络直播环境中实现对未成年人个人信息和隐私的有效保护，必须鼓励科技创新，进一步完善应用于网络直播领域的监管技术，即时识别并拦截以侵犯未成年人个人信息和隐私为目的的网络直播行为。④刘亚男：《网络直播发展中得与失引发的思考》，载《电影评介》2019年第5期。一方面，国家应优化监管技术，监督网络直播服务提供者在收集、利用和传播未成年人个人信息时履行注意和告知义务。通知应被认为是最“基本”的隐私保护原则。⑤[美]马克·罗滕伯格、茱莉亚·霍维兹、杰拉米·斯科特主编：《无处安放的互联网隐私》，苗淼译，中国人民大学出版社2017年版，第170页。网络服务提供者应以一种便于未成年人理解的清楚且直白的语言提供相关信息。⑥See Agata Jaroszek, Online Behavioural Advertising and the Protection of Children's Personal Data on the Internet,Wroclaw Review of Law, Administration & Economics, Vol. 4, p. 67(2015).另一方面，在监管技术层面应实现即时识别网络直播活动中侵犯未成年人隐私权的行为，确保国家相关部门及时介入并为未成年人提供权利保护和救济。针对优化网络直播监管技术，有学者提出了研发监管技术和创新监管方式两条路径。一方面，必须突破技术难题，开展以“国家专门开发、鼓励企业参与”为基本模式的技术研发活动。另一方面，在监管方式层面，我国有必要研发新型监管系统，实现监管智能化和分类处理。如借鉴美国、韩国等国家的已有经验，对网络直播信息采取“分级—过滤”的监管模式。⑦参见李爱年、秦赞谨：《网络游戏直播监管困境的法律出路》，载《中南大学学报（社会科学版）》2019年第5期。然而，无论采取何种优化路径，无疑都需要来自国家的支持。为此，建议国家以“政府购买服务”的形式委托专业科研机构或科技创新前沿企业立项开发应用于网络直播监管的新技术，为突破保护未成年人个人信息和隐私的技术难题提供财政支持并进行必要的外部监督。

四、结 论

未成年人是国家的未来和民族的希望，以《儿童权利公约》为核心的多项联合国人权公约均规定了保护未成年人隐私权的国家责任。在互联网时代，国家应充分考虑未成年人的特殊性以及数字环境的复杂性，立足现实，以最有利于未成年人原则为指导采取措施加强对未成年人隐私权的保护。

网络直播是伴随互联网发展而兴起的新产业之一，其所建构的具有高度即时性、参与性和互动性的网络直播平台在丰富人们日常生活的同时，给未成年人的隐私权带来了新的隐患。为此，我国先后颁布了一系列法律政策并积极采取各项监管措施，以保护未成年人的个人信息和隐私并建立安全健康的网络直播环境。这是我国积极履行国家人权义务的体现。然而，值得注意的是，我国的已有实践存在隐私权保护相关立法过于原则，未充分考虑网络直播环境的复杂性及未成年人的特殊性、网络直播多头监管现象严重，保护未成年人个人信息和隐私的职责主体不明确、国家与社会部门及未成年人父母未形成保护合力以及网络直播监管技术有待提高等问题。为进一步完善国家在网络直播环境中保护未成年人隐私权的相关实践，从国际人权法视角出发，以最有利于未成年人原则为指导，建议以新修订《未成年人保护法》之“网络保护”章为依据，在明确信息处理者、网络服务提供者保护未成年人隐私权相关责任的基础上，补充规定针对网络直播监管的相关内容。在法律层面明确政府各部门及未成年人家长立足网络直播特性为未成年人的隐私权提供必要保护的责任；建议明确将国家网信办作为网络直播监管主体，以此为基础协调其他各部门保护未成年人个人信息和隐私的工作职责；建议国家通过鼓励建立健全网络直播行业自律机制、加强对未成年人及其家长的网络安全教育等途径，实现与社会力量及未成年人父母的协调配合，形成保护未成年人隐私权的工作合力；建议以“政府购买服务”的形式委托专业科研机构或科技创新前沿企业立项开发应用于网络直播监管的新技术，突破在网络直播监管中保护未成年人个人信息和隐私的技术瓶颈。