府际合作的三种主要机制模式及代表案例分析

黄之奇

（广东外语外贸大学,广东 广州 510410）

府际合作是目前针对碎片化行政管理格局的一种新突破。原先的碎片化行政管理是依据行政区划将地区事务进行分割，由当地的行政主管部门独立管理，当地行政部门属于当地政府的组成部分，一般受当地政府或（和）上级部门领导管理。在一般情况下，这一模式足以应对行政区域的各种行政事务。但是，在越发强调国家治理水平现代化的今天，这一模式也暴露出其短板：它无法对跨行政区域事务进行有效管理，尤其是在环境领域，碎片式管理往往无法将环境问题扼杀在源头。在这样的大背景下，府际合作便成为各地政府应对跨行政区域问题的有效途径。但是，在这里应当指出的是，“府际合作”仅仅是一种现象描述和学理指征，并不是严格意义上的法学用语[1]。

府际合作作为一种新兴合作模式，不同学者对它的内容进行了不同的归纳。如有的学者认为可大致分为“科层制”“市场机制”“地方政府协作机制”与“公众参与机制”四种机制[2]；有的学者认为可分为“合作模式”“网络模式”“互动模式”“控制模式”等[3]。笔者认为，以上梳理均有可取之处，但是在我国的府际合作实践中主要出现了三种制度形态：科层机制、契约机制、网络机制。

1 我国主要的府际合作机制

1.1 科层机制

科层机制作用方式来源于科层组织理论，其组织活动本身是由一些较为固定和权威的或具体的规则体系来控制的。科层机制主要是采取一种官僚思维来发挥作用，组织成员知晓其“游戏规则”，接受了一个共同的目标，并且清楚在达成某个目的之后成员均会得到一定的报酬奖励[4]。同时，科层机制的实施也依赖于上下级之间领导性权威，由当地政府设立一个专门机构，通过授权让渡等方式，树立该机构的权威性，由其负责具体的合作事项。因此，成员都会自发地形成一种协同性与服从性，靠着这种协同性和服从性来使得整个制度得以运转。

1.2 契约机制

契约机制主要依靠市场思维来发挥作用，通过政府间签订各类协议，就某事达成一致的意见或共识，使跨行政区域的行政部门能够按照所签订的协议互相配合。这种机制不仅适用于同级的当地政府之间，也适用于跨行政区域的行政部门之间。由于维持这一机制运转的基础是契约、协议或合同，给予了签订双方更多的弹性空间，则可以很大程度刺激参与主体的积极性，使其不需要接受他人管理就可以自觉作为或者不作为。因此，契约机制带来的效率是不可估量的。

1.3 网络机制

网络机制主要依靠参与主体的自由意愿来共同推进府际之间的合作关系，因此，其具有一定的松散性。在网络机制下，地方政府是协同网络中的节点，对于跨区性的行政问题具有平等的参与和决策权利。不过，它又与契约机制不同。契约机制由于合同的约束性，使得参与主体必须履行合同内容；而在网络机制下，参与主体之间的关系是松散的，中央政府、地方政府、私营企业、非营利组织等不同的主体通过谈判协商等方式达成共识是其主要过程。政府不再是传统的审查和监督角色，而是一种合作伙伴，真正的关键在于企业和非营利组织，它们在整个公共服务和公共政策的形成、执行、评价等过程中发挥着更加积极的作用[5]。

2 三种机制之间的关系

实际上，有学者指出了以上机制并非单一的机制。在我国实践中，以上三种机制都以不同的方式融合在府际合作关系之中。尤其是在面对复杂问题的治理时，通过混合使用这三种基本机制才能使府际合作关系在实践中得以实现。只不过需要指出的是，不同的机制在各地的府际合作中发挥的力量大小有所区别，也就是在不同的权重组合下，它们可以发挥不同的作用。每种机制都是以其中一种基本机制为基础，再辅以另外两种基本机制，以此构建府际合作。因此，可以把上述三种机制再细分为：科层主导型、契约主导型、网络主导型。

科层主导型以科层机制为主导，它的运作以上下级领导管理的权威性和服从性为基础。但是，在融合其他两种机制之后，可以发现，契约机制和网络机制可以借助市场激励和网络共享的力量，一定程度降低了科层机制产生的信息传递和执行的交易成本，能降低合作阻力。

契约主导型以契约机制为主导，它建立在市场思维之上，借助契约和协议来完成公共资源分配、划定职责、共同协作等目标。契约机制致力于影响参与者的决策过程并最终导致其行为改变，让参与者将其行为可能产生的环境副作用纳入成本的考量范围。如在环境领域，有学者发现如果契约机制渗透入科层，则可以通过极有效率的排放收费、信用交易机制、销售许可证、押金退款和抵消来减少污染。依靠市场手段来达成治理目的，正是该机制的特点。

网络主导型以网络机制为主导，与上述机制不同，它对于参与主体的约束性较小，主要依靠参与主体在非正式文件的基础之上达成的合作或盟友关系来支持其运作。在这种机制下，对各方的参与积极性提出了较高的要求，同时良好的信任关系是合作的基础。此外，这种机制依赖信息和资源的共享，让合作规则处于相互信任的关系之中。因此，这种合作治理联盟秉持的是“自愿参与，互利共赢”的原则，在行政权威的引导下建立起政府之间、企业之间的信息和资源的共享机制。科层机制在这个过程中发挥了较大的作用，它首先体现为各地政府彼此联盟的意愿和对公共问题治理的共识，没有上述因素，各地政府之间不可能大费周折地建立府际合作关系；同时，也正是因为网络主导型不是建立在正式的协议基础之上，因此，这在无形之中考验着政府之间的政治信任和合作积极性；此外，想要有效地在松散性关系中整合社会资源和行政资源，就必须依靠科层机制的权威性和服从性来发挥作用。所以，网络主导型并不能仅依靠单一机制就构建起来。

以上三种机制的交融在理论和实践中产生了不同的影响：（1）科层力量渗入契约，短时间内会迅速改变市场主体行为选择，但是长期会导致由于市场主体利益受损而拒绝合作，造成干预市场的结果；（2）科层力量渗入网络，会把长期共享网络关系行政化，造成干预社会团体的结果；（3）网络关系渗入科层，会增加信任度，降低执行规则的交易成本，增强合作实现的绩效，形成政府自主建立合作同盟的结果；（4）契约激励力量渗入科层，则会增强支持规则的动力，提高合作效率，造成向政府购买产权的结果和共享的利益补偿机制[6]。

3 三种机制的典型案例代表

3.1 “APEC蓝”：科层机制主导的合作治理机制

国内较早的府际合作实践便是2004年的“APEC蓝”。当时，为了举办APEC会议，北京必须在会议期间保持蔚蓝的天空和清洁的空气。因此，在中央政府的领导下，北京和周边五个省市开始了“两圈”“两阶段”进行联防共治。

笔者认为，最能体现科层机制特点的措施有以下几点：一是中央对大气治理工作进行统筹，各地省市必须无条件接受相关工作的安排，中央出台了《京津冀及周边地区2014年亚太经济合作组织会议空气质量方案》，北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东、河南等地重点控制区的一把手作为总负责人亲自落实工作；二是有资料显示，仅北京一地的燃煤锅炉改造工作就达到了惊人的5 900蒸吨，超过了原先5 400蒸吨的预设数字，且淘汰了375家落后污染型企业，落实环保项目116个；三是对于未能完成任务指标的责任人，以石家庄为例，5家企业责任人和4名地方负责人在此期间就被行政拘留，甚至部分官员被约谈。

在这一实践中，是科层机制的权威性和服从性发挥了主要作用，其他两种机制也发挥了相应的作用。笔者认为，有以下两点体现了不同机制的特点：一是北京、河北、山东、山西、内蒙古、天津6个地区在非正式文件基础上建立起暂时性的空气质量监督数据的分享机制，共同预测未来空气质量；二是北京市运用宏观调控手段介入市场，停止许多工厂、企业的生产活动，或者对部分企业进行限产规定等措施，都体现了契约机制和网络机制的运作特点。

在中央高度重视且直接干预的前提下，实现了“APEC蓝”的目标。但是，这种过分强调中央权威，高度依赖于中央意志的治理机制，在APEC会议结束后，很快暴露其短板：蓝天白云慢慢地消失，恢复到最初的雾霾状态。

3.2 珠三角大气污染治理：契约机制主导的合作治理机制

珠三角地区的大气质量在前几年是令许多当地居民诟病的，也是珠三角环境治理的薄弱领域。因此，广东省人民政府2009年出台了《广东省珠江三角洲大气污染防治办法》，明确规定广东省要建立跨界大气污染监督和治理合作机制。

在这一制度中，笔者认为最体现契约机制特点的有以下几点：一是动用市场手段，将环境保护和市场运作合为一体，即排污权、补贴、排污费三管齐下，充分发挥市场制度的优点，引导各类主体自觉配合环境治理工作，合理生产，合法排污；二是广东省人民政府办公厅2017年发布了《广东省建设工程施工扬尘污染防治管理办法（试行）》，利用经济手段促进施工单位自觉遵守防尘义务；三是广东省人民政府通过设置专项资金补贴黄标车以实现提前淘汰黄标车。

科层机制也通过不同的方式发挥作用，如2008年，广东省人民政府决定将9个市的主要负责环保工作的副市长，及18个省级单位的负责人联合组成珠江三角洲区域大气污染防治联席会议成员；又在2014年升级该会议规格，直接由省长担任该会议组长，各地方区域的一把手责任人均被列入该会议的组成成员，该会议便专门负责珠三角大气污染联合防治的各种工作事项。可以说，这一做法为府际合作奠定了坚实的基础，加强了府际治理的强制性，保证了合作治理得以顺利实施。

3.3 泛珠三角水污染治理：网络机制主导的合作治理机制

水治理是府际合作的主要领域之一。这与水域治理的特殊性有关，因为江河湖往往长达数百公里甚至数千公里，跨越了不同的行政区域。同时，由于水具有流动性，某个部分的水域出现了污染源，将会对整条流域的水质造成扩散性污染。在珠三角地区，对珠江的治理就需要强调府际合作治理的重要性。在初入21世纪时，珠江的水污染就产生了诸多环境问题，严重遏制了沿江城市的经济发展。因此，2004年泛珠三角区域环保合作联席会议召开，2005年泛珠江三角区域合作的省市和地区在北京共同签署了《泛珠三角区域环境保护合作协议》。

在这次府际合作治理工作中，笔者认为最能体现网络机制治理的特点的措施有以下几点：一是各地政府之间构建了一种较为成熟的非制度性合作机制。泛珠三角区域依据“自愿参与、平等开放、优势互补、互利共赢”的原则，探索府际合作治理的道路，通过签订各类协议，如《泛珠三角区域环境保护合作协议》以及《珠江流域水污染防治“十一五”规划纲要》《泛珠三角区域跨界环境污染纠纷行政处理办法》《泛珠三角区域环境监测网络规划》等，来构建环境信息网络共享平台。而这种框架，属于非制度性机制。二是各地政府较为依赖举办协商会议、座谈会、联席会议等方式进行交流和共享信息经验，并且通过这种方式来形成和巩固双方的信任互惠关系。

而通过生态补偿制度来进行宏观调控，则表现出契约机制的特点。广东省每年从财政预算中拨出1.5亿元用于东江源区的环境保护工作，此外，还与江西省确定了生态效益补偿制度，利用市场价格实现利益平衡。这些措施，都是通过行政和市场手段相结合，逐步推进珠江的府际合作治理工作，最终实现珠江水域的协同治理目的。

4 启发

通过对上述机制和案例的分析可见，府际合作是一个正确而明智的选择，各地政府应当抛弃原先分割式的管理思维，针对难以靠“单打独斗”解决的问题，要勇于尝试府际合作模式。而在构建府际合作框架时，要注意运用多种手段、多种视角，因地制宜地采用科层导向型、契约导向型或者网络导向型机制。任何单一类型的机制都无法将府际合作的优越性发挥至高水平，也就是说府际合作是一种多机制的治理模式。[7]比如，如果缺少科层机制的权威性和服从性，那么这种府际合作模式有可能面临执行不力的问题；如果缺少契约机制的市场调节手段，那么极有可能出现打压参与主体积极性的问题；而如果缺少网络机制的非正式制度带来的弹性空间，那么也有可能出现无法处理复杂利益的情况。有的学者认为，如果要在短时间内取得治理效果，那么首选科层主导型的府际合作模式；如果强调可持续发展，那么优选契约主导型的府际合作模式。笔者赞同这样的观点。总而言之，由于府际合作涉及诸多的行政区域与复杂的各方利益，因此，必须要采取更加发散、灵活而周全的思维来构建府际合作，方能取得良好的治理效果。