乡村治理共同体建设困境及路径创新

尹晓静 李雪飞

（河北师范大学马克思主义学院,河北 石家庄 050000）

在我国乡村现代化过程中，治理主体日益多元化，如何整合多元主体，达到治理的效果最优化，是乡村建设的关键。党的十九届四中全会提出“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”新理念。“乡村治理在整个国家治理体系中起着至关重要的基础作用[1]。”

1 乡村治理共同体及其建设的必要性

1.1 乡村治理共同体内涵

治理共同体是指多元主体在社会治理实践中，基于一定的利益和需求，在特定的社会区域内，以规范和情感为依据依托，通过协商和合作方式组成的联合体。乡村治理共同体即基层政府、“村两委”、村民、社会组织、乡村精英等基于相似的价值认同、目标追求等，自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体[2]，共同管理乡村公共事务。党的十九届四中全会提出，“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。”这为推动我国社会治理体系和治理理念现代化指明了方向。乡村是社会最基本单元，要推动社会治理共同体的建设关键在乡村[3]。乡村治理共同体可分解为“治理”“利益”“共同体”，“治理”即参与乡村公共事务治理的主体多元化，共同承担责任；“共同体”即各治理主体命运与共、相互依存；而“利益”则是多元主体相互连接的桥梁，是其共同行动的根本动力。在乡村建设中，多元主体之间的关系是求同存异、合作共赢的关系，在相互合作中，各主体承担相应的责任、履行相应的义务、共享治理成果，打造共建共治共享的新时代乡村治理格局。新时代乡村治理主体朝着多元化方向发展。

1.2 建设乡村治理共同体的必要性

习近平总书记指出，基层就像是社会的细胞，是社会治理的突破口，只有每个基层细胞都得到了很好的建设和发展，才会有构建和谐社会的基础[4]。构建乡村治理共同体是促进社会治理体系现代化的必经之路。“传统乡村社会共同体适应了小农时代的生产生活模式，保证了乡村社会的稳定性，促进了乡土社会的发展和延续[5]。”但是，一方面，随着城镇化、乡村振兴的进一步发展，乡村大量人才流入城市，出现乡村“空心化”，打破了乡村社会结构，原有的乡村共同体逐步瓦解，民众缺乏对乡村的依赖性和归属感；另一方面，随着我国社会主要矛盾的转变，人民对于美好生活需求的范围越来越广，不仅在于物质文化生活方面，而且还在于民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面。党的十九届四中全会强调，要“满足人民多层次多样化需求，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。”因此在乡村现代化中，不仅要满足广大村民基本日常生活需求，而且还要满足他们多层次多样化的需求，尤其是在民主法治方面的需求，要不断提高他们在乡村治理中的地位，推动治理过程透明化，治理成果全体成员平等共享。建设乡村治理共同体是我们应对这些问题的最好方式，其是我们党对乡村治理规律认识的深化，对于增加村民的归属感、满足其对美好生活的追求和向往、加快我国乡村现代化建设具有重要意义。

2 当前乡村治理共同体建设存在的问题与原因

2.1 乡村治理共同体建设存在的问题

2.1.1 基层政权职能“异化”

改革开放后我国乡村实行“乡政村治”，以党的统一领导为核心，以村民自治为基础。乡镇政府是基层政权，代表国家行使管理政治、经济、社会等行政管理权，对乡村建设起引导作用，不直接管理乡村社会事务。随着现代化乡村建设的发展，治理主体日益多元化，基层政府的职能发生了转变，但其职能也发生了异化。一方面，职能“行政化”。虽然基层政府的职能发生变化，但未改变其在乡村建设中的主导作用，对乡村的建设、发展等仍是直接进行干预、控制，以致其他主体的作用难以发挥。如将村委会视为其下属机构，直接下达行政命令，忽视村委会的自治作用。另一方面，职能转化中，出现“缺位”现象。基层政府主要是为乡村提供公共服务、公共资源，但是部分乡镇资源有限且部分基层办事人员服务意识难以满足人民群众的实际需求。部分基层干部为了追求绩效，对工程项目的质量不够重视，劳民伤财。此外部分乡镇政府还存在管理不到位，办事效率低，职位空缺、权责交叉，难以为民众提供有效服务等问题。

2.1.2 基层自治组织能力弱化

村委会是群众性的自治组织，村民通过村委会依法行事自治权，直接管理本村的公共事务。村委会在乡村治理中起到承上启下的作用，一是向村庄成员传递政府的政策指令；二是为村民提供公共服务与管理，解决其当下最关心、最迫切的问题，及时向上反映民意。但在实际中，许多村庄的自治流于形式，村民难以表达自身意愿、参与到治理中。一方面，某些乡镇的村民代表大会、村民议事等流于形式，且村庄公共事务公开透明度低；而部分村干部为了完成上级任务，过于重视“政绩”产出却忽略了村庄实际需求，疏于村庄内部事务的管理。另一方面，村干部以村庄治理主体自居，直接管理村庄大大小小事务，将村民、村庄精英、各类组织、企业等视为村庄建设的被动接受者，而村民作为村庄建设的骨干力量，是村庄自治的主体，却难以真正参与到乡村建设中，大大弱化了乡村自治的作用。

2.1.3 群众参与程度低

乡村民众是乡村治理共同体形成的关键因素，对乡村现代化建设至关重要，但在目前乡村建设中却难见这部分人的身影。究其原因，首先，村民主体意识薄弱，接受文化程度普遍较低，对村中事务的管理漠不关心，且拘于传统治理方式，一直将政府作为乡村治理主体，认为自己只需等待政府通知，不需要过多参与。而由村民组成的乡村精英、各类组织等，缺乏管理经验、组织性较差，且村民较为分散，思想落后，纪律性差，因此他们难以将村民汇集起来。另一方面，村庄人才外流，造成治理主体动能不足。其次，随着城乡一体化发展，大部分中青年外出务工，远离家乡，无法及时了解到村庄发生的事情，难以参与到治理中。且由于长期在外，他们对于家乡的感情逐步淡化，进而对家乡事务漠不关心。最后，外出求学人员接受了较高的文化知识，思想较为先进，但目前乡村治理方式仍然未发生实质性改变，这部分人的思想与乡村治理方式相矛盾，且他们没有太大的发言权，故难以加入乡村建设。

2.2 原因分析

2.2.1 乡村治理理念落后

理论从实践中来，又反过来指导实践，但理论与实践并不是同步的，有时理论会先于实践，有时则会落后于实践。当以落后的理论指导实践时，则会出现一系列的问题。进入新时代后，我国加快了国家治理、社会治理现代化的步伐，伟大的时代需要伟大的理论指导，治理理念亟须更新。而我国乡村治理理念却更新不到位。首先，基层政府的治理理念更新不足。一方面，依然实行传统的单轨式治理方式，基层政府是乡村治理的唯一主体，群众只是被动的接收者。基层政府是国家和基层人民沟通的桥梁，但受传统观念的影响，基层政府的作用难以发挥，向下只是简单传达上级任务，较少关心村民对于政策的理解、疑惑，与村民沟通少，对上难以真正反映村民的实际需求。另一方面，基层政府受自身局限性的影响，不愿适应新情况。基层干部大多数是“80后”“70后”，思想比较保守，对新事物的接受能力较弱，他们认为保持现状是避免犯错误的最好方式，且新的治理理念可能会损害他们的部分利益，如放权给乡村、提供公共服务透明化等，所以他们为了使自身利益不受损，拒绝改变现状，他们仍然采取旧的治理理念，使新时代的治理方式流于形式。其次，村两委治理理念滞后。村两委是乡村治理的直接领导者、管理者，但是目前在我国乡村中，村两委的组成人员年龄偏大、文化程度有限、思维方式较传统，在乡村现代化建设中，仍然采用旧有的治理方式，将村民、社会组织、乡村精英等视为乡村治理的被动接受者，严重阻碍了乡村的发展。最后，村民治理意识淡薄。一方面，村民在乡村治理中由于长期处于被动状态，难以转换传统的思维模式；另一方面，由村民构成的社会组织、乡村精英等，受自身局限性影响，参与治理意识较弱。

2.2.2 乡村治理主体利益格局多元化

随着新时代的发展，民众主人翁意识不断加强，对乡村事务的管理越来越重视，治理主体日益多元化，利益格局也逐渐多元化。这给乡村治理共同体的建设带来了一系列问题。首先，利益多元化难以“融合”。在乡村建设中，各治理主体有不同的利益需求。一方面，部分基层政府注重自身政绩而忽略村民实际需求；另一方面，在换届时，存在交接不全面的问题，导致部分项目烂尾，资源浪费严重。而这种行为劳财伤民，并不会实际改善村民的生活水平，甚至会间接加重村民的负担。村“两委”是乡村建设的直接领导者，但是二者之间有不同的利益需求，村支部是基层党支部，受乡镇政府的直接领导，因此，村干部在乡村建设中，为了自身发展，极有可能附和上级命令，而不顾村民的实际需求；村委会是村民管理村庄公共事务的基层自治组织，主要是为村民服务，但实际上，某些村庄的村委会在乡村建设中对资源配置的不合理，导致了某些腐败现象的发生；部分基层干部服务意识不够强，未能及时处理解决村庄的核心问题。广大的村民是乡村建设的主要力量，但有些村庄的村民居住分散、不便集中，村民整体素质及集体观念均需提高，且各村民需求各一，这些问题均制约着其对村庄建设的参与度。由此可见，在参与乡村建设中，多元主体追求实现自身利益最大化，而忽视集体利益，导致集体行动困难，难以达到有效的乡村治理。其次，难以满足各方利益需求。利益格局多元化代表着需求多元存在，这对基层政府、村“两委”提出了更大的要求，要在发展共同利益的同时，兼顾多方的利益需求。然而，实际上，难以兼顾多方面的利益需求，导致民众村民参与性不高，对村事务不热衷，难以真正参与到乡村建设中。“利益”是驱使民众共同行动的根本动力，是民众形成联合体的桥梁，要找到民众之间的共同体利益，构建利益共同体，进而联结成治理共同体，为建设美丽乡村贡献力量。

2.2.3 参与方式拘于形式，相应的体制机制不完善

建设现代化乡村需要以成熟的体制机制为保障，当前在我国乡村建设中，相应的体制机制不完善。第一，自治不充分。自治是乡村建设的基础，而现实中许多村民自治中的“四个民主”趋于形式化。民主选举、民主决策、民主管理、民主监督是村民自治的核心内容，也是村民参与乡村治理的基本权利。但由于缺乏相应的体制机制，村民的法治意识淡薄，村干部的选举、村公共事务的管理等形式，并不能真正代表广大村民的意愿。“村两委行政化”疏于涉及村民切身利益的村事务管理，“村民过度自治化”，自治的范围逐渐超出了法律规定的范围。第二，法治不健全。村民普遍法律意识弱，对自己的权利与义务认识不足，且由于资源有限，相应的普法配套设施不健全，村民遇到问题、产生矛盾不会求助于法律，也没有相应的机构为基层群众提供良好的法律保障。第三，德治不充分。村民文化素质不高，难以形成文化认同，加大了形成共同体的难度。受我国传统的自给自足的自然经济、市场经济的影响，村民以个人利益为出发点、落脚点，缺乏集体意识。第四，激励机制、约束机制不健全。对于村民是否参与本村治理，没有相应的约束，对于积极参与本村治理的群众没有相应的奖励，极大地打击了村民的积极性。

3 乡村治理共同体建设的路径创新

3.1 共同体意识培育

乡村治理共同体是全体乡村成员、村两委基于价值认同、共同利益，共同承担责任，对乡村事务进行协同合作共同管理的联合体。共同利益是民众联合行动的黏合剂、根本动力，乡村建设的成果惠及乡村全体成员。提高收入水平、改善生活水平、良好的乡村社会环境、稳定的乡村社会、完善的公共基础设施等是乡村成员的共同追求，也是增加全体成员共同利益的着力点。一方面，培养村民的共同体意识，增强其对村庄的认同感与归属感。随着经济社会、城镇化的发展，乡村中旧有的共同体逐渐瓦解，而新的共同体尚未形成，村民缺少相互联系的纽带，缺乏集体意识。为了加强村民的情感认同、集体意识，促使他们在追求个人利益的同时兼顾集体利益，基层政府、村干部应根据实际情况，通过各种形式的活动、线上线下等方式，培养村民共同体意识、增强其集体荣誉感。另一方面，注重公平，发展成果人人共享。进入新时代后，我国社会主要矛盾发生了转变，人民越来越注重公平正义。因此，在乡村建设中，调动群众积极性的一个重要因素，即发展成果由全村成员共享，人人都可以在乡村建设中受惠。在乡村治理共同体建设中，各方力量的共同利益是其联合行动的根本动力，因此，协同各方利益、培养其共同体意识是至关重要的。

3.2 多元治理主体的科学整合

在乡村现代化建设中，各主体在治理过程中能否发挥能动作用是至关重要的，尤其是多元主体，如何使他们联合行动，将治理效果最优化是建设美丽乡村的难点。一方面，激发各主体的参与意识，发挥其能动性，使其积极参与到乡村治理中，为乡村建设建言献策。政府要转变治理理念，发挥主导作用，积极引领乡村建设的方向，为乡村提供配套的基础设施，满足村民的基本需求，提高村民的生活水平，让村民切实体会到乡村治理的好处，激发其参与感。另一方面，推动各主体协同共治，促使治理效果最优化。一是在乡村治理中，各治理主体地位平等，拥有的权利以及承担的义务都是平等的，各治理主体之间是互惠互利的合作关系，并不是领导与被领导的关系；二是加强乡村各主体之间的沟通、联络，以便整合他们的力量，促进美丽乡村建设。在乡村现代化进程中，以政府为主导、村民为主体，联合乡村各方面力量，求同存异、协同共治，促进各方面的良性互动、合作共赢，共同推动乡村治理共同体建设。

3.3 治理手段创新

党的十九大报告明确提出实施乡村振兴战略，并强调加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，为我国乡村现代化指明了方向。首先，三治融合，自治、法治、德治相互融合，共同推进乡村治理共同体构建。一是进一步完善群众自治制度。健全民主选举、民主决策、民主监督、民主管理方面的体制机制，规范自治秩序，修订村规民约，完善村民代表大会，增强民众参与意识，体现其主体地位。二是坚持依法治理乡村，坚持依法办事，建设相应的法律设施，为群众提供法律保障，设置法律咨询处、法律培训机构等提高村民、村干部法律意识。三是加强道德培养，以德化人、以德育人、以德服人，侧重培养村民的文化素养，提高村民道德水平，通过组织文化类活动、举办文化类项目等加强村民的情感联系。其次，完善相应的体制机制。设置激励机制，鼓舞民众们参与乡村治理；完善监督机制、惩戒机制等，让民众有平台对乡村治理过程进行反馈。最后，以协商为手段，以科技为支撑，利用“互联网+”、网上议事等形式，为乡村治理共同体建设增砖加瓦。在乡村治理中，以人民为主，将“三治”与民主协商、科技支撑融入治理体系中，推动治理体系、治理能力现代化，为治理主体提供较为完善的治理手段，推动乡村朝着善治方向发展。